3.4　貿易救濟措施

貿易救濟（Trade Remedy）指當外國進口對一國國內產業造成負面影響時，該國政府所采取的減輕乃至消除該類負面影響的措施。它是在貿易自由化背景下生成的概念（見表3-14）。本書采用狹義貿易救濟概念。

表3-14　三個層次的貿易救濟概念

注：*為維護公平貿易和正常的競爭秩序，WTO允許成員方在進口產品傾銷、補貼和過激增長等給其國內產業造成損害的情況下，可以使用反傾銷、反補貼和保障措施等貿易救濟措施，保護國內產業不受損害。其中，反傾銷和反補貼措施針對價格歧視的不公平貿易行為，保障措施針對進口產品激增的情況。中國入世后，WTO其他成員的國內產業針對中國產品的進口又多了一種貿易救濟手段，即特別保障措施。

資料來源：蔡春林，高維新，等. 貿易救濟法［M］. 北京：對外經濟貿易大學出版社，2006.

3.4.1　反傾銷

1. 反傾銷的含義

反傾銷（Anti-dumping）是指進口國反傾銷當局依法對傾銷行為立案、調查和采取征收反傾銷稅等措施，以抵消損害后果的行為。

提示

從本質上講，傾銷產品是一種極不公平的貿易行為，反傾銷則是一種有效糾正這一不公平貿易行為的措施。但事實上，不乏一些國家借“反傾銷”之名，行貿易保護和歧視之實。傾銷與反傾銷已成為國際貿易中一對復雜的矛盾體。盡管對傾銷的影響存在不同看法或理論爭議，但在實踐層面，越來越多的國家都確立了自己的反傾銷制度。

WTO《反傾銷協議》（ADA）從本質上講，代表了為平衡兩種潛在利益沖突所做的努力：進口國要求采取反傾銷措施防止國內產業受到損害，而出口國要求反傾銷措施本身不應成為對公平貿易的損害。以下幾方面體現了這種利益平衡：（1）具體規定了正常價值的三種確定方法，并強調出口價格與正常價值的比較應基于相同的貿易水平，并按各種具體情況，對影響價格可比性的因素做適當調整，以確保這種比較的公正性。（2）在認定實質損害的標準方面，增加了“累計評估”的規定，同時規定了兩個重要的限制條件：一是微量不計，二是不合適不予采用。通過限制性條件來避免在實踐中放寬實質損害的認定標準從而擴大適用反傾銷措施的做法。另外，還明確規定了判定實質損害威脅的具體因素。（3）增設了限制反傾銷行政當局自由裁量權的條款，如申訴人資格、微量不計、日落條款等，這些都從不同方面防止反傾銷當局濫用行政權力以達到貿易保護目的。

目前ADA對許多問題的界定還存在著一些缺乏透明度、缺乏可預見性的條款等，對公共利益審查等許多問題還沒有做出規定，導致了各國在制定反傾銷法時難以參照、缺乏參照和對同一問題做出不同規定的情況。對反傾銷的未來發展，有三種代表性觀點：廢除反傾銷法、以反不正當競爭法代替反傾銷法、對現行的反傾銷制度加以改進和完善。

資料來源：①蔣小紅. 試論WTO反傾銷協議的完善. http://www.iolaw.org.cn/showarticle. asp？id=1264，2010-05-08. ②孫立文. WTO《反傾銷協議》改革——政策和法律分析［M］. 武漢：武漢大學出版社，2006.

2. 反傾銷的實施形式和程序

（1）實施形式。

① 臨時措施：一是征收反傾銷臨時稅，不超過4個月或9個月（特殊情況）；二是提供保證金或保函擔保，其數額等于臨時反傾銷稅。肯定性初裁后，臨時措施應從反傾銷調查開始之日起60天后采用。

② 價格承諾：肯定性初裁后，出口商可自愿承諾修改其價格或停止以傾銷價格向所涉地區出口。

③ 征收反傾銷稅：要件：第一，存在傾銷。第二，生產“相同或類似產品”的進口國某一國內產業受到法定損害。第三，傾銷與損害之間存在因果關系。有些國家或國際組織（如歐盟）的反傾銷法還規定了第四個要件，即附加關稅之征收符合其整體利益或公共利益。我國現行的《反傾銷條例》第37條規定，終裁決定確定傾銷成立，并由此對國內產業造成損害的，可以征收反傾銷稅；征收反傾銷稅應當符合公共利益；反傾銷稅也可以追溯征收。

反傾銷稅的金額不得超過確定的傾銷幅度。按照“日落條款”，反傾銷稅應在征稅之日起5年內終止；一般應由出口商提出復審，否則征稅仍會繼續。

（2）程序。

根據WTO《反傾銷協議》（ADA），反傾銷的程序如下。

① 申請。由“國內產業或者代表國內產業”的自然人、法人、產業協會或公會提出反補貼調查書面申請。有關主管機關也可自行決定發起反補貼調查，但須具備關于傾銷、損害和因果關系的充分證據，證明發起調查是正當的。

② 立案和公告。可以分為基于利害關系人申請的立案和自行立案。二者的立案標準相同：申請人合格、書面申請、客觀和充分的證據。

進口方當局應審查申請書所提供的證據準確性和充分性，以確定是否有足夠的證據發起反傾銷調查。即：應調查國內生產者的“支持與反對態度”，如果支持申訴的國內生產者累計產量超過整個國內產業相同或相似產品總量的50％，則被視為“由國內產業或者代表國內產業”提出的申請。如果支持申訴的國內生產商的產量不足國內相同或相似產品總產量的25％，則不得發起調查。主管機關應避免公布關于發起調查的申請，除非已決定發起調查。當反傾銷有充分證據提起時，當局應予以公告。公告內容：出口國名稱和涉及的產品；開始調查的日期；申請書聲稱傾銷的證據；導致產生聲稱損害存在因素的概要說明；指明有利害關系的當事人及其住址；允許有利害關系的當事人公開陳述其觀點的時間限制。

③ 調查。將立案決定通知出口商、出口成員方當局及其他利害關系方后，可以采用書面、口頭方式調查，查證傾銷、損害以及二者之間的因果關系。

傾銷和損害的證據應在是否發起調查的決定中及此后在調查過程中同時予以考慮；調查過程自不遲于規定可實施臨時措施的最早日期開始。除特殊情況外，調查應在發起后1年內結束，且決不能超過18個月。在調查過程中，可以采取臨時措施。如果收到令人滿意的自愿價格承諾，從而使主管機關確信傾銷的損害性影響已經消除，則調查程序可以中止或終止，而不采取臨時措施或征收反傾銷稅。

傾銷的確定。A. 低于正常價值。對市場經濟國家，正常價值可以用三種方法確定，并應注意其“可比性”：第一，出口國國內市場價格；第二，向第三國出口的價格；第三，結構價格，即原產國的生產成本+合理的管理、銷售費用+利潤。對非市場經濟國家則采用替代國等特殊方法來確定正常價值。B. 低于成本。成本包括：固定成本、可變成本和一般行政管理費和銷售費。C. 微量不計。來自某一成員方傾銷產品傾銷幅度小于2％、進口量不足進口方該類產品進口總量的3％，可忽略不計。除非來自幾個這類成員方傾銷產品的進口量超過進口方該類產品進口總量的7％。

損害的確定。A. 評估。應依據肯定性證據，并包括對下述內容的客觀審查：第一，傾銷進口產品的數量是否絕對或相對大幅增加；第二，傾銷進口產品相對國內市場同類產品的價格是否大幅削低，或大幅壓低，或大幅度抑制在其他情況下本應發生的價格增加；第三，對此類產品國內生產者的影響。B. 累積評估。如果來自一個以上國家的同一產品的進口同時接受反傾銷調查，則可同時考查來自不同國家或地區的傾銷產品對其產業造成的綜合影響。適用條件：第一，來自某一成員方傾銷產品傾銷幅度小于2％、進口量不足進口方該類產品進口總量的3％，可忽略不計。但來自幾個這類成員方傾銷產品的進口量之和超過進口方該類產品進口總量的7％；第二，根據競爭情勢累積評估是適當的。C. 相關和無關因素審查。相關因素指進口國國內價格受到的沖擊以及相關工業經濟指數評估值的下降等。相對而言，無關因素指進口國國內需求萎縮或消費格局改變以及技術發展等。D. 損害的調查。查證是否存在實質損害、實質損害威脅及實質阻礙。

提示

對實質損害威脅的確定應依據事實，而非僅據指控、推測或極小的可能性。主管機關應特別考慮下列因素：①傾銷進口產品進入國內市場的大幅增長率，表明進口實質增加的可能性；②出口商可充分自由使用、或即將實質增加的能力，表明傾銷出口產品進入進口成員市場實質增加的可能性，同時考慮吸收任何額外出口的其他出口市場的可獲性；③進口產品是否以將對國內價格產生大幅度抑制或壓低影響的價格進入，是否會增加對更多進口產品的需求；④被調查產品的庫存情況。這些因素中的任何一個本身都未必能給予決定性的指導，但被考慮因素作為整體必須得出如下結論，即更多的傾銷出口產品是迫近的，且除非采取保護性行動，否則實質損害將會發生。

因果關系的確定。應以審查主管機關得到的所有有關證據為據，注意排除無關因素。

④ 裁決并采取措施。反傾銷調查的結局就是依據傾銷是否存在，是否構成對國內產業的影響做出最終裁決并予以公告。做出肯定性的終裁后，如決定征收反傾銷稅，還應公布各涉訴出口商、生產商出口產品應征收的反傾銷稅額或稅率。

⑤ 復審。在任何有利害關系的當事人提出審查要求，并提交了認為十分必要的確定資料時，或者征收反傾銷稅已過了一段合理的期限，當局應對繼續征收反傾銷稅的必要性進行審查。行政復審一般應在12個月內結束。

閱讀案例3-5

美國對中國彩電進行反傾銷調查

【案情簡介】

2003年5月2日，美國五河電子公司與電子工人國際兄弟會，電子產品、家具和通信國際工會勞工組織，向USDOC和USITC申訴，要求對從中國和馬來西亞進口的、21英寸以上的8個型號彩電進行反傾銷調查。申訴書稱，從2000年至2002年，來自中國和馬來西亞的彩電從21萬臺激增到266萬臺，增幅為1166％，并且以低于各自國內生產成本的價格在美國銷售。

2003年11月24日，USDOC初步裁定中國彩電生產商對美國傾銷彩電。2004年4月13日，USDOC做出對中國彩電反傾銷調查的終裁結果：長虹24.48％、TCL 22.36％、康佳11.36％、廈華4.35％、海爾、海信、蘇州飛利浦、創維、上廣電集團、星輝國際控股公司及其另外3家全資附屬公司共9家企業的稅率為21.49％、其他未應訴中國企業的稅率為78.45％。

2004年5月14日，USITC認定中國彩電對美產業構成實質性損害。2004年5月26日，USITC發布對華彩電進行反傾銷調查的終裁公告，美國對中國彩電反傾銷調查的裁定結果見表3-15。

資料來源：整理自中國新聞網（http://www.chinanews.com.cn/），2004-04-14

【案例點評】

同以往我國遭遇的美國反傾銷案相比，本案呈現三大特點：第一，對華彩電反傾銷調查的涉案金額高（達4.86億美元）。第二，美國對華彩電反傾銷案的三個申訴方中包括兩個勞工組織，這在美國反傾銷歷史上是很少見的。第三，美國五河電子公司并非彩電的生產商，只不過是電視機殼的生產商。就此案來說，這家成立僅6年、頂峰時期員工也不過700人的彩電裝配企業，并不具備法定申訴者資格。

如果結合更加詳細的資料進一步分析，可以認為美國把反傾銷矛頭直指中國彩電是其經濟發展需求和貿易轉移效應的綜合結果，是經貿發展競爭和跨國公司操縱的直接結果，也是中國自身結構問題和企業戰略失誤的間接結果。

3.4.2　反補貼

1. 反補貼的含義和特征

（1）反補貼的含義。

反補貼是指一國政府或國際社會為了保護本國經濟健康發展，維護公平競爭的秩序，或者為了國際貿易的自由發展，針對補貼行為而采取必要的限制性措施。

提示

反補貼是針對對補貼的貿易救濟措施，包括：①國際救濟，例如，根據ASCM規定的WTO爭端解決機制獲得救濟。②國內救濟，即通過國內反補貼法律程序獲得救濟。

WTO通過GATT第6和16條、ASCM、《農業協議》里補貼的相關規定（統稱反補貼規則）構建起了當前公平合理的國際補貼、反補貼規則秩序：一方面，允許各國政府使用不可訴補貼，來推行社會經濟政策，實現國家的經濟發展戰略目標；另一方面，禁止和限制那些扭曲國家間貿易和資源配置的補貼類型。同時ASCM也賦予各成員方使用反補貼措施來維護國內產業安全和利益的權利。這些規則允許使用補貼，但又限制補貼；對不公平的補貼，允許采取反補貼措施，但又約束反補貼措施。但是，這些規則只能起到依據和指導原則的作用，并不能完全有效地維護世界補貼和反補貼的秩序。

（2）反補貼的特征。

① 反補貼的應訴主體為政府。反補貼的調查對象是政府的政策措施，反補貼會影響被調查國的貿易和產業政策、宏觀經濟政策甚至總體經濟戰略。

② 反補貼的調查范圍更廣泛。反補貼的涉及面廣泛，調查范圍包括可能接受政府補貼對象的下游企業甚至整個產業鏈。

③ 反補貼的影響時間較長。為應對反補貼調查，一國政府必須逐步調整相應的貿易和產業政策，這種調整將在長時間內對一國經濟、政治、社會發展產生巨大影響。

④ 反補貼具有更強的連鎖效應。在一成員方反補貼調查中被認定的補貼措施，可以直接被其他成員在反補貼調查中援引。

2. 反補貼的實施形式和程序

（1）反補貼的實施形式。

① 臨時措施。是為順利進行繼續調查而采取的預防性措施。對本國同類產品及產業來說，臨時反補貼措施是一種保護性措施。

條件。一國反補貼調查機構已決定開始反補貼調查，并就此予以公告，各利害關系國和利益方已得到充分機會提供信息、發表意見；初裁確定補貼成立，并由此對國內產業造成損害的，有必要采取臨時反補貼措施；遵守一般反補貼稅確定和征收的基本規則。

形式。征收保證金或包含作為擔保的臨時反補貼稅。我國《反補貼條例》規定，采取臨時反補貼措施，由商務部提出建議，國務院關稅稅則委員會根據建議做出決定，由商務部予以公告。海關自公告規定實施之日起執行。

期限。肯定性初裁之后，并在發起反補貼調查之日起60天后才可以實施；實施應限定在盡可能短的時期內，最長不得超過4個月。

② 承諾。承諾為消除補貼對進口國生產同類產品的產業造成損害而采取某些措施。

承諾主體。包括產品的原產國政府或出口國政府。

承諾方式。對出口國政府而言，承諾可以是同意取消、限制補貼或者采取自愿限制出口數量、修改出口產品價格等方式。對于出口商或生產商而言，承諾就是調整價格，以消除補貼的影響。20世紀50年代，英國與歐洲市場雞蛋出口補貼糾紛案以英國政府承諾取消雞蛋出口補貼而告結束。20世紀80年代，印度與美國就出口工業緊固件被征反補貼稅發生糾紛，最終以印度同意限制國內補貼而結束。20世紀80年代中期，歐共體和加拿大就歐共體對牛肉出口補貼發生糾紛，歐共體提出自愿限制出口數量的建議，但遭到加拿大的拒絕。20世紀90年代初，美國和加拿大就木材出口補貼發生糾紛，在磋商時加拿大政府提出在出口前對木材加征15％的稅以影響出口價格，美國才同意中止反補貼稅的征收。

承諾實施。只有進口國反補貼調查機構做出了補貼和損害存在的肯定性初裁，才能夠謀求或接受出口方的承諾。如果承諾是由出口商提出的，還應得到出口國政府的同意。自愿承諾的情形一旦出現，則可以中止或終止調查，而不采取臨時措施或征收反補貼稅。

提示

接受承諾，替代征收反補貼稅，同樣可以達到消除補貼對進口國國內產業的損害的效果，因此，承諾也是一種反補貼措施。所不同的是，征收反補貼稅直接打擊進口商，承諾的實施直接打擊出口商或生產商。

③ 反補貼稅。最終征收反補貼稅是抵消補貼造成損害的最有效措施。應對不同來源地的受補貼產品一視同仁，但對已撤回補貼或做出價格承諾的出口國產品除外。

條件：反補貼調查最終裁定存在補貼、產業損害、二者存在因果關系。

稅額：等于或低于經確認而存在的補貼額。

期限：以抵消補貼所造成的損害所必需的時間為準，不得長于5年。如“理由充分”，可適當延長期限。在征稅期內，有關利益方可向反補貼調查機構申請期中復審、情勢變更復審或年度復審，審查是否還有必要繼續征收反補貼稅，或變更征稅稅率。在征稅期屆滿時可申請日落復審。日落復審的例外是，在最后期限前的適當時間內，反補貼調查機構可以根據自己的決定或應本國產業的要求進行復審，如果復審結果認定取消反補貼措施會導致損害再度發生，就可以繼續征收反補貼稅，無視5年的時間限制。

提示

反補貼稅的追溯征收。一般情況下，反補貼調查機構最終做出了否定的裁決，已征的臨時反補貼稅應予退還；做出了肯定的裁決，已征的臨時反補貼稅就充抵最終反補貼稅。但是：①如果最終確定存在損害威脅，并確定如不采取臨時措施最終會導致損害的實際發生，則反補貼稅可追溯到臨時措施采取之日起開始征收。②對于違反承諾的出口方，進口國反補貼調查機構也可以追溯到采取臨時措施之日起的90天內開始征收最終反補貼稅，違反承諾前進口的產品除外。③如果最終確定的反補貼稅高于臨時措施中的保證金或保函金額，高出部分應不征收；如低于，其差額部分應予退還。④如果受補貼產品短期內大量進口，進口國反補貼調查機構認為其造成的損害難以彌補，為了防止損害再度發生，可追溯征收反補貼稅，時間可前推到臨時措施開始之日前90日內。

（2）反補貼的程序。

① 發起。反補貼調查發起的基礎：對某項進口產品進行正式的反補貼調查，應基于受到有關補貼措施不利影響的進口成員方國內產業或其代表所提交的書面請求而正式發起。反補貼調查申請書的內容：補貼與數量，損害狀況，補貼進口與受損害的因果聯系。應充分證明某種已大量進口的產品享有某種補貼和對申訴產業造成的損害。書面請求應包括：申訴者的身份及代表的產業，產品的數量與價值；受補貼產品狀況，如出口國家或出口地、出口廠商、進口商名單；補貼的數量和性質；補貼進口產品對國內產業的損害，如補貼進口量的演變，它們對國內相同產品價格的影響、對國內產業的沖擊影響等。

② 立案和公告。當局在對申請書的證據的準確性和充分性予以審核后，如果確認，可開始立案進行調查；如發現證據不足，應盡快拒絕調查申請和終止調查。

③ 調查。調查不能妨礙海關程序，調查應自發起日的1年內，最長不超過18個月。目的：確認相同產品的產業是否因補貼受到實質性損害或損害威脅。依據：受補貼產品的進口量及對國內相同產品的價格影響；受補貼產品進口對國內同類產品的生產者的后續沖擊。

④ 裁決并采取措施。

⑤ 行政復審。

提示

ASCM的第4條、第7條、第9條和第五部分（即第10條到第23條）是關于進口國對補貼損害補救和啟動調查并最終采取措施的具體規定。WTO對于反補貼的多項規定反映了公平的宗旨和原則：反補貼措施的實施以事實證據為基礎，反補貼糾紛的解決以磋商為主要方式，反補貼調查的過程中需廣泛征求多方信息和意見，補貼損害確定需排除其他因素干擾，比如對發展中國家的優惠待遇。

閱讀案例3-6

美國對中國銅版紙征收反補貼稅

【案情簡介】

美國時間2006年10月31日，美國New Page紙業公司向美商務部（USDOC）和美國國際貿易委員會（USITC）申訴，要求對來自中國的銅版紙進行反傾銷及反補貼調查，該案調查期為2006年4～9月。2006年11月20日，USDOC做出了針對中國銅版紙發起反補貼調查的立案決定。2006年12月15日，USITC做出初裁，認定從中國進口的銅版紙存在政府補貼嫌疑和價格過低。2007年3月29日，美國國際貿易法庭做出裁定，稱USDOC如果能確認中國出口美國的銅版紙產品存在出口補貼，美國就應對相關中國產品征收懲罰性關稅。2007年3月30日，USDOC宣布初裁結果，決定對中國的銅版紙征收10.9％～20.4％的臨時反補貼稅。初步對山東晨鳴紙業集團股份有限公司征收10.90％、對金東紙業（江蘇）有限公司征收20.35％的反補貼稅，對來自中國的其他所有銅版紙，將初步征收18.16％的反補貼稅。最終裁定結果將在2007年6月中旬確定，但也有可能最晚推遲到10月中旬。

中國商務部新聞發言人王新培3月31日凌晨表示，中國政府對此強烈不滿。美方此舉違背了兩國領導人達成的通過對話解決矛盾的共識，中方強烈要求美方重新考慮這一決定，并盡快予以糾正。

【案例點評】

（1）這是美國第一次對從“非市場經濟國家”進口的產品征收反補貼稅。它改變了美國堅持了23年的不對“非市場經濟國家”實施反補貼法的貿易政策，開了一個很不好的先例。

（2）該案最終以無損害結案，但是2010年美國再次對中國銅版紙發動“雙反”調查并做出肯定性終裁，中國輸美銅版紙企業遭遇重挫。

（3）在國際競爭日趨激烈的情勢下，非價格競爭已取代價格競爭而成為國際貿易發展的潮流。長期以來，USDOC不對“非市場經濟國家”的企業征收反補貼稅，這是基于1984年美國聯邦上訴法院確立的原則。但是，2005年7月，美國國會眾議院通過《美國貿易權利執行法案》，要求將反補貼法適用于“非市場經濟國家”。如何消除美國修改其反補貼法帶來的負面影響，值得思考。

（資料來源：作者根據中國貿易救濟信息網相關資料分析和點評。）

閱讀案例3-7

美國對中國發起膠合板“雙反”調查

【案情簡介】

2012年9月27日，美國“硬木膠合板公平貿易聯盟”（Coalition for Fair Trade of Hardwood Plywood，由美國北卡羅來納、紐約州和俄勒岡州硬木膠合板制造商組建）要求美國政府對原產于中國的硬木裝飾膠合板發起“雙反”調查，認為中國制造商和出口商正在美國市場“傾銷”硬木裝飾膠合板，其價格較公平市值低298％～322％，同時受到中國政府補貼，補貼幅度超過2％的允許范圍。按照美方程序，正式征收“雙反”稅需要美國商務部（USDOC）及美國國際貿易委員會（USITC）同時做出肯定性裁決方可生效。2013年11月5日2013年11月6日，USITC公告，對原產于中國的硬木裝飾膠合板做出“雙反”否定性終裁，裁定涉案產品未對美國國內產業造成實質性損害或實質性損害威脅。根據USITC的否定性裁決，美國將不對原產于中國的硬木裝飾膠合板征收反傾銷和反補貼稅。

【案例點評】

本案以“332調查”作預兆，涉案金額大，中國企業積極應訴，產業協會、商務部密切配合，中國最終獲得了實質性勝利。本案有以下六個方面值得注意：美國發起“雙反”有法律依據，但涉嫌“重復救濟”；稅率調整和適用缺乏邏輯延續；涉案產品范圍與企業被夸大；被調查補貼項目不準確；替代國的選取不對稱；稅率被高估。對最后兩點說明如下。

替代國的選取：美國《關稅法》第773（c）（1）規定：“應盡可能利用經濟發展水平相當，且是相似產品主要生產國的一個或者多個市場經濟國家的成本價格?！比欢?，未規定如何比較兩國經濟發展水平，這就為“替代國”的選取帶來更大的不確定性。USDOC初裁、終裁的反傾銷稅率差距極大。初裁，強制被抽樣企業臨沂圣福源木業有限公司和徐州江陽木業有限公司稅率分別為0.62％、1.83％（微量，均視為零稅率），其他企業單獨稅率（Separate Rate，也稱為平均稅率）22.14％，中國普遍稅率（China-Wide Rate，也稱為懲罰性稅率）63.96％。終裁，臨沂圣福源木業有限公司稅率55.76％，江陽木業有限公司稅率62.55％，平均稅率59.46％，懲罰性稅率121.65％。這源于初裁選用菲律賓，而終裁改為保加利亞作為“替代國”。美國《關稅法》和《1979年貿易協定法》確定了“替代國”的選擇和價格計算方法，兩則法律允許選擇“一個或多個”相似產品的主要生產國，但是并沒有允許在調查期間隨意更換“替代國”，該行為本身就不具有法律依據。此外，保加利亞人口總量約為759萬，人口密度為68.1/平方公里，遠遠低于中國人口密度（143/平方公里），人力資源不夠豐富，勞動力成本較高，因此該國膠合板行業整體成本較高，高于中國，也高于菲律賓，這樣測算的正常價值明顯偏高，美國人為提高測算數據的意圖較為明顯。

稅率的計算：第一，傾銷幅度的計算。首先，美國在調查期間隨意更換“替代國”明顯不合規，高估了傾銷幅度。其次，美國依照19 CFR 351.414（c）（1）（2012），應用加權平均正常價值與全部可比出口交易的加權平均價格進行比較的方法來確定傾銷幅度，公式：傾銷幅度=（加權平均正常價值-加權平均出口價格）/加權平均CIF價格×100％。美國對膠合板進行主題分類進而計算單獨稅率，并沿用“歸零法”（零化措施），即：將負傾銷值作為零傾銷值處理，然后與正傾銷值相加。在正常情況下，應當將正負傾銷值相加，計算出被指控產品的傾銷幅度。“歸零法”導致一個嚴重后果，即除非所有組均被認定為正常價值小于或等于出口價格，否則傾銷就成立。傾銷幅度計算方法在烏拉圭回合談判中已經確定，并寫入《反傾銷協議》中，但當時各方對“歸零法”意見不一而未予規定?！皻w零法”讓傾銷的確定更為容易，也容易導致計算的傾銷幅度偏高，但不具有法律依據。第二，補貼幅度的計算。根據USDOC終裁，3家強制應訴企業獲得微量補貼率：東方金信在該項目下獲得0.28％的補貼率，臨沂圣福源獲得0.22％的補貼率，上海森大獲得0.65％的補貼率。“低價提供電力”項目適用了不利事實裁定，被定為可救濟性項目，而此前提到的其他4個項目，被裁定為未在調查期內授予利益的項目。USDOC認定的15家“不合作企業”，根據不利事實原則被裁出27.16％的補貼率。USDOC認為，可使用以下信息裁定：申請書中信息；原始調查終裁的信息（特別適用于行政復審）；任何之前的復審或裁決的信息；任何其在記錄中的信息。本案計算“所有其他企業”的補貼幅度時，明顯不合規。根據美國《1930年關稅法》703（d）和705（c）（5）（A），USDOC可以針對“所有其他企業”單獨計算補貼率。705（c）（5）（A）（i）規定必須將被單獨調查獲得零補貼率或微量補貼率和完全適用不利事實裁定的補貼率排除在外。705（c）（5）（A）（ii）明確了當所有被調查的企業都是零補貼率或微量補貼率的情況下，USDOC有自由裁量權，即以“任何合理方法”得出“所有其他企業”補貼率。以往USDOC采用的“任何合理方法”是對所有“被抽樣企業”的補貼率加權平均，如果本案沿用該法，“所有其他企業”不可能獲得高于1％的稅率。但是在本案中，美國刻意將3家強制應訴企業的微量補貼率（視為0％）和15家“不合作企業”（即未應訴因而“完全適用不利事實裁定”的企業）的補貼率（27.16％）進行簡單算術平均，得出“所有其他企業”的補貼率：［0+0+0+（27.16％×15）］/18=22.63％（平均稅率）。這一做法是美國對華“雙反”以來第一次出現，也是美國反補貼法有史以來第一次，明顯不合規?！安缓献髌髽I”在調查期內出口額有限，無法代表中國對美國的全部出口，即便用“不利事實”來裁定后，也應加權平均，而非簡單平均。在USDOC終裁中，該計算方式沒有本質改變，但是平均稅率變為13.58％，對此美國沒有給出合理解釋。

資料來源：作者根據中國貿易救濟信息網等相關資料分析和點評。詳細分析參見：康寧，繆東玲. 美國對華發起膠合板“雙反”調查的合規性分析［J］. 國際經貿探索，2015（6）：57-71.

3.4.3　保障措施

1. 保障措施的含義、條件和原則

（1）保障措施的含義。

保障措施（Safeguard Measures），又稱保障條款（Safeguard Clauses），其定義各不相同，其實質是一種貿易保護措施，被當作成員方開放市場的“安全閥”制度。其立法淵源在于GATT第19條和12條、《保障措施協議》（Agreement on Safeguard）。

在WTO框架內，可以認為保障措施是指成員方在某種產品進口大量增長以致其生產同類或與之直接競爭產品的產業遭受損害時，為補救國內產業而針對引起損害的進口產品采取的臨時進口限制措施。

盡管WTO確定了采取保障措施的統一標準、實施程序、措施形式、爭議解決方法。但是，《建立世界貿易組織協定》第16條規定，每一成員應當保證其法律、規則和行政程序與所附各協議中的義務相一致，使國內法與WTO規則保持一致。各成員方在對待WTO這一國際條約義務時，采取了不同的方式：一種是直接適用，另一種是間接適用。即使在直接適用WTO的規定時，由于規定條款沒有涵蓋保障措施的所有方面，給成員方留下了很大自由裁量的空間，因此大多數國家依然保留本國的國內立法，只做了部分的修改。在實施保障措施時，都依據成員方自己的法律、規則做出決定。

（2）保障措施的條件。

要件：①某項產品的進口激增（Increased Imports，包括絕對增長和相對增長）；進口激增是不可預見的情況（Unforeseen Developments）和進口成員履行關貿總協定義務的結果。②生產同類或直接競爭性產品的國內產業（The Domestic Industry That Produce Like or Directly Competitive Products）存在嚴重損害或嚴重損害威脅（Cause or Threaten to Cause Serious Damage）的事實。③進口激增與和嚴重損害或者嚴重損害威脅之間存在真正、實質的因果關系（The Existence of A Genuine and Substantial Causal Link Between Increased Imports and Serious Injury）。

（3）保障措施的原則。

實施保障措施應遵循緊急性、臨時性、相稱性和非歧視性原則，并且必須對那些貿易受影響的國家實施補償。

2. 保障措施的實施形式和程序

（1）保障措施的實施形式。

① 臨時保障措施。如初裁認定進口增長已經或正在造成嚴重損害或嚴重損害威脅，可以采取臨時保障措施，期限不超過200天。臨時措施只能采取提高關稅的形式。如隨后的調查不能證實造成損害，則征收的關稅應迅速退還。成員方在采取臨時保障措施前應通知保障措施委員會，采取措施后應盡快與各利害關系方磋商。

② 保障措施。包括提高關稅、純粹的數量限制和關稅配額三種。如果適用數量限制，則限制的數量不能使進口減少至低于統計數據表明有代表性的最近3年的平均進口水平；如果低于該水平，成員方必須提出明確、正當理由。目前各國多使用關稅配額，配額的形式由進口成員方與所有有利害關系的成員方協商，爭取達成分配配額的協議；如無法達成協議，則可根據各成員方在過去有代表性階段的進口數量的比例來進行分配。

期限。通常不超過4年，應與成員方的國內產業調整的情況相適應。期限屆滿時，如成員方能證明仍有必要繼續采取保障措施，并證明國內該產業正在進行調整，也可延長。但是，全部實施期（包括任何臨時措施的實施期、最初實施期及后來任何延長），發達國家成員共計不得超過8年，發展中國家成員不得超過10年。

再次實施保障措施的限制：在建立WTO的協議生效日之后已被使用過保障措施的某一產品的進口，如需再次使用保障措施，則兩次措施之間必須有時間間隔。發達國家成員間隔時間長度應不短于第一次保障措施的實施期限，發展中國家成員應不短于第一次保障措施實施期限的一半，且最短為2年。但若一產品的進口存在下述情況，180天或少于180天期限的保障措施可再次適用：自對該進口產品實施某項保障措施日起算，至少已過去1年；在實施該保障措施之日前的5年內，對同種產品所適用的保障措施未超過兩次。

（2）保障措施的程序。

保障措施的程序包括調查、通知、磋商、審議等四個環節。

提示

發展中國家成員的豁免：在保障措施涉及來自發展中國家成員的產品，只要其有關產品的進口份額在進口成員中不超過3％，則不得對該產品實施保障措施，但是進口份額不超過3％的發展中國家成員份額總計不得超過有關產品總進口的9％。

如果WTO的成員方對另一成員方實施保障措施有異議，則通常可通過保障措施委員會尋求磋商，也可以向爭端解決機構（DSB）尋求解決。

3.4.4　特別保障措施

1. 特別保障措施概述

特別保障措施（簡稱特保措施）是WTO成員利用特定產品過渡性保障機制（Transitional Product-Specific Safeguard Mechanism）針對來自特定成員的進口產品采取的措施，即在WTO體制下，在特定的過渡期內，進口國政府為防止來源于特定成員國的進口產品對本國相關產業造成損害而實施的限制性保障措施。

特別保障措施最初源自美國國內法中的特別例外條款，即美國《1974年貿易法》的第406條。美國眾議院籌款委員會曾在其報告中明確指出：“406條款的目的就是提供一套更容易滿足的標準，以決定被給予非歧視待遇的國家輸入美國的產品是否給美國國內產業造成損害。本委員會認為，本條款是為國內產業不至于受到來自共產主義國家的產品進口而造成的實質損害或實質損害威脅而提供的又一有效保護方式。”2000年10月10日，美國確定與中國建立永久正常貿易關系，并修改了《1974年貿易法》，該法中增加了取代406條款的第421段和第422段，規定了對中國產品采取過渡性保障措施機制。

最早的特別保障措施適用于日本。此后，在波蘭、匈牙利、羅馬尼亞等東歐社會主義國家加入GATT時，也適用特別保障措施條款。

2. 對中國產品的特別保障措施

（1）法律依據。

美國等WTO成員方擔心，中國入世后出口產品的快速增長會對其國內市場和國內產業造成沖擊和損害，因此堅持針對原產于中國的產品采取特別保障措施，在適用《WTO協定》上予以保留，這一保留最終體現在《中國加入WTO議定書》第16條和《中國加入WTO工作組報告》第241～242段中?！吨袊尤隬TO工作組報告》第245～250段中則規定實施特別保障措施的基本程序。附件7還列舉了部分WTO成員可以采取特別保障措施的中國產品名稱和具體措施。

① 關于“特定產品過渡性保障機制”?！吨袊尤隬TO議定書》第16規定，在中國加入WTO之日起的12年內，在兩種情形下，WTO成員方可以對中國采取特保措施。

“市場擾亂”（Market Disruption）：一項產品的進口快速絕對或相對增長，構成對生產同類產品或直接競爭產品的國內產業造成實質損害（Material Injury）或實質損害威脅的一個重要原因（A Significant Cause）。該成員可請求與中國磋商，如雙方同意原產于中國的進口產品是造成此種狀況的原因并有必要采取行動，中國應采取行動防止或補救此種市場擾亂；如未能在60天內達成協議，則受影響的WTO成員有權對此類產品撤銷減讓或限制進口。在緊急情況下，受影響的WTO成員可據初步認定，對中國產品采取臨時保障措施。

提示

市場擾亂要求進口增加必須是絕對或相對數量的快速增加（Increasing Rapidly），這與保障措施略有不同。后者強調質量和數量，且必須迫切、突發、急劇和顯著，足以引起“嚴重損害”或“嚴重損害威脅”。前者不強調質量和數量，而強調速度。這與兩者產生的原因有關：WTO成員依協定減讓關稅和取消其他貿易壁壘，在履行承諾過程中，進口一般會增長。這種增長如果在一定幅度內是可以預期或合理的，則沒有問題；如果超過一定幅度，引起嚴重負面效果，則不是WTO成員所預期的了。所以，保障措施的實施一定要強調不可預期的質量和數量的增長。而特保措施產生的主要原因是中國產品物美價廉，其他成員擔心對中國減讓關稅、取消其他貿易壁壘之后，中國產品會充斥其市場，沖擊其國內產業，因此，強調增速。

資料來源：侯利陽. 特殊保障措施釋意. http://vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/slc/slc.asp?gid=335572237&db=art，2010-05-08.

“重大貿易轉移（Significant Trade Diversion）”：在“市場擾亂”下，不論中國還是其他成員方采取了行動，只要此行動對另一WTO成員方造成或威脅造成“重大貿易轉移”，則該成員方有權針對該產品撤銷減讓或限制自中國的進口。顯然，第一種情形下（市場擾亂）的保障措施具有極易引起第二種情形下（重大貿易轉移）的限制措施的連鎖反應的可能。但是，這是一項獨立的條件，無須與上述關于市場擾亂的條件并存。

② 關于“紡織品特別保障措施”的規定?！吨袊尤隬TO工作組報告》第241～242段中的限制性定是專門針對中國的紡織品和服裝出口產品而設，又稱紡織品特保措施。根據該規定，在2005—2008年，如中國的紡織品對WTO成員市場造成“市場擾亂”，WTO成員可臨時實行限制，但4年內只能用一次，一次只能持續一年，不能重復使用。

提示

（1）在2008年12月31日之前，WTO成員不能對紡織品同時使用“特定產品過渡性保障機制”和紡織品特別保障規則。在2008年之后，WTO成員對中國紡織品只能使用“特定產品過渡性保障機制”。（2）中國入世后，針對中國產品的特保措施的立法、立案調查和實施均有明顯增加的趨勢。美國、加拿大和印度根據《中國加入WTO議定書》第16條的承諾，調整了國內立法。

（2）性質。

特別保障措施違反了WTO非歧視原則，是WTO成員國針對中國產品實施的歧視性措施；也是中國在復關/入世談判中為換取WTO成員方的其他讓步、平衡和其他WTO成員方貿易利益沖突的戰略推進與戰術妥協的結果。

（3）特征。

① 適用對象的選擇性和歧視性。保障措施是條約法“情勢變更原則”（Principle of Change of Circumstances）的具體體現，適用于所有WTO成員，具有合法性和非歧視性；特別保障措施僅針對來源于中國的產品，對什么產品適用和何時適用完全取決于進口國，因而具有強烈的選擇性和針對性。

② 適用條件的模糊性和隨意性。實施特別保障措施的條件是來源于中國的產品數量絕對增加或相對增加給進口國造成或威脅造成市場擾亂或重大貿易轉移。但是，《中國加入WTO議定書》對“實質損害和實質損害威脅”并無明確的定義和說明，其標準也遠低于實施保障措施的“嚴重損害或嚴重損害威脅”的標準；同時，只要實質損害或實質損害威脅是“重要原因”而不需要是“主要原因”即可認定，這實際上也放寬了適用特別保障措施的條件。

③ 適用報復措施救濟的有限性。在進口相對增長的情況下，對一般保障措施而言，受影響的WTO成員有權在保障措施實施生效后的任何時間針對實施該保障措施的WTO成員的貿易中止實施GATT1994項下實質相當的減讓或義務（即：報復）。對特保措施而言，只有在該措施持續有效的期限超過2年，中國才有權報復。在進口絕對增長的情況下，一般保障措施與特別保障措施的后果則是一致的，即在該措施實施的前3年內不得報復。

④ 適用期限具有過渡性。僅限中國“入世”12年內。然而，《中國加入WTO議定書》第16條對特保措施的實施期限并沒有明確限定，唯一可參考的是“一世貿組織成員只能在防止和補救市場擾亂所必需的時限內根據本條采取措施”這一彈性條款。注意：無論是特別保障措施，還是一般保障措施，其臨時措施的期限均為“不得超過200天”。

提示

WTO體制下貿易救濟措施的共同點：①成案要素：外來貿易損害行為、境內產業受到損害、兩者之間存在因果關系。②可選擇性。影響因素包括：目的，保護境內產業、維護自由貿易和公平貿易；成本，包括貿易的直接成本和機會成本；效果，主要體現在救濟措施的影響范圍和作用強度上；風險，指敗訴的風險和被報復的風險。選擇過程：首先，應具備統一的決策機構和暢通的信息機制，在此基礎上，通過對需救濟的境內產業損害形式和損害程度的確認，明確有哪些救濟措施可供選擇；然后，綜合考慮影響貿易救濟措施的各因素，權衡不同措施的利弊得失，進而做出適用貿易救濟措施的決策。

資料來源：胡加祥，單衍嶺. WTO體制下的貿易救濟措施比較研究. http://cc.sjtu.edu.cn/Able.Acc2.Web/Template/View.aspx?wmz=3179&courseType=1&courseId=5984&topMenuId=36875&menuType=4&contentId=3179&action=view&linkpageID=20515，2010-05-05.

貿易救濟措施的異同見表3-16。其中，保障措施與特保措施的共性主要表現為，二者均屬于在進口產品并不存在不公平競爭行為的前提下即可實施的貿易救濟措施，但同時，其實施的對象范圍、條件、期限、受限制方報復的限制條件等方面，二者又存在明顯的差異。相比之下，特保措施具有單向性和歧視性、實施條件的模糊性及低標準帶來的隨意性和危險性、實施期限的不確定性、被采取措施方的反措施的局限性等特點。