1.1　改革開放以來中國社會保障制度改革回顧

1.1.1　改革開放以來中國養老保險制度改革回顧

一、企業職工基本養老保險改革回顧

1978年國務院發布《關于工人退休、退職的暫行辦法》（國發〔1978〕104號），對工人的退休和退職制度進行了修改和補充。[2]

1983年原勞動人事部和財政部下發了《關于提高職工退休費、退職生活費的最低保證數的通知》（勞人險〔1983〕60號），提高了生活困難的退休、退職人員的養老金水平。

1984年起，廣東、江蘇、遼寧、四川等省的少數市縣開始試行退休費用社會統籌，從而拉開了我國養老保險制度改革的序幕。

1986年國務院發布《國營企業實行勞動合同制暫行規定》（國發〔1986〕77號），建立了勞動合同制工人的養老保險制度，規定勞動合同制工人按不超過本人標準工資的3%繳納養老保險費，改變了過去完全由國家和企業負擔的辦法。這是我國社會主義社會保險史上第一次建立個人繳費制度。

1991年國務院發布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發〔1991〕33號），規定養老保險費由國家、企業和職工三方負擔，繳費標準開始時可不超過本人標準工資的3%，基金按照以支定收、略有結余、留有部分積累的原則統一籌集，并開始探索建立國家基本養老保險、企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險相結合的多層次養老保險體系.本辦法注重養老保險基金的收繳，未涉及養老保險費用的計發問題。

1993年，黨的十四屆三中全會明確提出養老制度改革實行“社會統籌與個人賬戶相結合”的模式。

1995年，國務院發布了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》（國發〔1995〕6號），提出了企業職工養老保險制度改革的目標，明確了“統賬結合”是我國企業職工基本養老保險制度改革的方向，并給出了統賬結合的兩套實施辦法供選擇。但在實際上幾乎是一個地區一個辦法。這種狀況導致地區之間養老金水平相互攀比，中央難以管理、調控，職工跨地區流動困難。

針對這種情況，1997年，國務院頒布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔1997〕26號）。統一制度的要點：一是統一繳費比例。按職工工資的11%建立養老保險個人賬戶，其中個人繳費8%（4%起步，每兩年提高1個百分點，逐步到位），企業繳費劃入3%；企業繳費的費率不得超過20%。二是統一計發辦法。基本養老金=基礎養老金+個人賬戶養老金；基礎養老金=職工退休時上年度職工月平均工資×20%；個人賬戶養老金=個人賬戶儲存額/120。

1998年，國務院發布《關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》（國發〔1998〕28號），要求加快實行企業職工基本養老保險省級統籌，按期完成基本養老保險行業統籌移交地方管理，確保按時足額發放企業離退休人員基本養老金。

2000年，國務院發布《關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》（國發〔2000〕42號），決定2001年在遼寧省進行包含企業職工基本養老保險制度在內的城鎮社會保障體系的改革試點。2004年，試點范圍擴大到吉林省和黑龍江省。

2005年，在總結東北三省試點經驗的基礎上，國務院發布了《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔2005〕38號），該文件提出：將覆蓋面擴大到個體工商戶和靈活就業者；個人賬戶由11%下調為8%，全部由個人繳費構成，企業20%的繳費全部納入統籌賬戶；改革基本養老金計發辦法，基礎養老金與繳費年限、繳費工資、退休時間等掛鉤，個人賬戶養老金計發辦法更加靈活，考慮了平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素；建立基本養老金正常調整機制，調整幅度為省、自治區、直轄市當地企業在崗職工平均工資年增長率的一定比例。

2007年原勞動和社會保障部、財政部聯合發布《關于推進企業職工基本養老保險省級統籌有關問題的通知》（勞社部發〔2007〕3號），提出了企業職工基本養老保險省級統籌標準，即統一制度和政策，統一繳費基數和繳費比例，統一養老金計發辦法、統籌項目和待遇調整，統一管理和調度使用基金，統一編制和實施基金預算，統一經辦業務規程和信息應用系統。2009年年底，中國所有省份企業職工基本社會養老保險基金全部實現省級統籌。

2009年，國務院辦公廳轉發了《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》（國辦發〔2009〕66號），保證了參保人員跨統籌地區流動并在城鎮就業時基本養老保險關系的轉移接續。

2014年2月24日，人力資源和社會保障部、財政部印發了《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》（人社部發〔2014〕17號），實現了城鄉基本養老保險制度的無縫銜接。

二、機關事業單位養老保險改革回顧

事業單位現行的養老保險制度始建于20世紀50年代，成型于1978年。當時國務院下發《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》，基本確立了干部退休制度，規定實行退休制度的機關事業單位工作人員在工作期間不繳費，達到退休年齡和工作年限時，職工的退休待遇由單位根據工作年限進行支付。

1980年國務院發布《關于老干部離職休養的暫行規定》（國發〔1980〕253號）、1982年國務院和中央軍委頒布了《關于軍隊干部離職休養的暫行規定》（國發〔1982〕1號），正式確立了干部離休制度，形成了干部退休制度的一種特殊形式。

1986年，國務院下發《關于發布改革勞動制度四個規定的通知》（國發〔1986〕77號），規定國家機關、事業單位招用的勞動合同制工人的養老保險基金來源，機關從行政費中列支，事業單位從事業費中列支。

1991年國務院發布的《關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發〔1991〕33號）提出，國家機關、事業單位的養老保險制度改革，由人事部負責。

1992年，原人事部印發《關于機關、事業單位養老保險制度改革有關問題的通知》（人退發〔1992〕2號），重申機關事業單位養老保險制度改革，提出“逐步改變退休金實行現收現付、全部由國家包下來的做法”，“要在總結我國現行干部退休制度的基礎上，建立國家統一的、具有中國特色的機關、事業單位社會養老保險制度”。

1993年，國務院辦公廳印發《機關工作人員工資制度改革實施辦法》《事業單位工作人員工資制度改革實施辦法》（國辦發〔1993〕85號），1994年原人事部印發《關于機關、事業單位工資制度改革實施中若干問題的規定》（人薪發〔1994〕3號），對機關事業單位離退休人員退休金的計發基數、比例標準等做了詳細規定。

1994年開始，云南、江蘇、福建等地先后發布機關、事業單位養老保險改革的有關文件，并開展試點工作。據原人事部有關資料顯示，截至1997年，全國28個省（自治區、直轄市）的1700多個地市、縣開展了試點，其中19個省（自治區、直轄市）政府出臺省級方案，全國參保人數超過1000萬人，約占機關、事業單位人數的1/3，但是各地試點適用范圍差別較大，實施細節也各不相同。

1999年，經國務院批準，原國家經貿委所屬10個國家局管理的242個科研機構、中央所屬的178家工程勘察設計單位以及原建設部等11個部門所屬的134個科研機構改革了管理體制，實行屬地化、企業化管理，這些轉制的科研機構實行城鎮企業職工養老保險制度。

2000年，國務院《關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》（國發〔2000〕42號）規定，公務員和全部由財政供款的事業單位維持現行養老保險制度，部分財政供款事業單位的養老保險辦法在調查研究和試點基礎上分別制定，要求已進行改革試點的地區繼續完善和規范。

2001年，原勞動和社會保障部發布《關于職工在機關事業單位與企業之間流動時社會保險關系處理意見的通知》（勞社部發〔2001〕13號），其中對職工在機關事業單位和企業之間流動時轉移養老、醫療、失業保險關系作出了規定。

2005年頒布的《公務員法》規定，國家建立公務員保險制度，保障公務員在退休時得到保障，公務員退休金所需經費來自財政預算，指明了公務員退休養老經費的來源。

2006年，原人事部、財政部印發《關于機關事業單位離退休人員計發離退休費等問題的實施辦法》（國人部發〔2006〕60號）規定，公務員、事業單位工作人員、機關技術工人、普通工人的退休費分別以本人退休前職務工資和級別工資之和、崗位工資和薪級工資之和、崗位工資和技術等級工資之和、崗位工資為計發基數，計發比例為80%—90%。

2008年國務院原則通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》（國發〔2008〕10號），確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五地先期開展試點，與事業單位分類改革配套推進。2009年1月，國務院要求五個試點地區正式啟動此項改革，實現企業與機關事業單位之間制度能夠銜接，事業單位養老保險制度改革與企業基本一致。

2009年，事業單位實施績效工資制度改革，在職職工領取績效工資，對離退休人員發放生活補貼。生活補貼標準由縣級以上人民政府人事、財政部門確定，績效工資不作為計發離退休費的基數。因此，目前事業單位退休人員待遇分為兩個部分：一是按本人退休前崗位工資和薪級工資之和的一定比例計發的基本退休費；二是屬地化的生活補貼，即替代績效工資的部分。

2011年，《國務院辦公廳關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》（國辦發〔2011〕37號）出臺，其中配套文件之九為《事業單位職業年金試行辦法》，該辦法對職業年金做出了框架性的規定，并規定該配套文件適用于山西省、上海市、浙江省、廣東省、重慶市五個事業單位養老保險改革試點的省（市）。

2013年12月，《關于企業年金職業年金個人所得稅有關問題的通知》（財稅〔2013〕103號）規定，職業年金實行EET式（E-exempt，表示免稅；T-tax，表示征稅；EET，即在繳費環節和基金投資環節免稅，在待遇領取環節征稅）的個人所得稅遞延納稅優惠政策。

2014年政府工作報告明確提出“改革機關事業單位養老保險制度”，并將其列入2014年重點工作中。

2014年7月1日正式實施的《事業單位人事管理條例》（國務院令第652號）規定，“事業單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇”。

三、城鄉居民基本養老保險制度改革回顧

城鄉居民基本養老保險的保障是由新型農村社會養老保險（簡稱“新農保”）和城鎮居民社會養老保險（簡稱“城居保”）兩項制度合并而來的。

中國的農村社會養老保險是從1986年開始探索，1991年進行試點，逐步建立起來的。1986年，民政部根據國家“七五計劃”關于“抓緊研究建立農村社會保險制度，并根據各地經濟發展情況，進行試點，逐步實行”的要求，開始在江蘇省張家港市等經濟發達地區進行農村社會養老保險工作探索。1991年6月，《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發〔1991〕33號）明確要求民政部負責農村（含鄉鎮企業）養老保險改革。同年，國務院有關領導批示，同意民政部開始選擇20個有條件的縣進行農村社會養老保險試點。為了完成這項任務，民政部成立了“農村社會養老保險辦公室”，于1991年5月選擇山東煙臺市的牟平、龍口、招遠縣（市）和威海市的榮成、乳山縣（市）作為農村社會養老保險試點縣。

在總結試點縣經驗教訓和幾經征求有關方面意見的基礎上，民政部于1992年1月印發了《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》（民辦發〔1992〕2號），以個人繳費為主、完全個人賬戶的農村社會養老保險，即“老農保”制度正式確立，同時要求各地結合實際，進一步組織試點。1992年12月，民政部在張家港市召開會議，總結各地試點經驗，要求在有條件的地方逐步推開。

1995年10月，《國務院辦公廳轉發民政部關于進一步做好農村社會養老保險工作的意見》（國辦發〔1995〕51號）指出：“各級政府要切實加強領導，高度重視對農村養老保險基金的管理和監督，積極穩妥地推進這項工作。”為此，民政部先后下發了《農村社會養老保險會計制度（試行）》（民辦發〔1993〕4號）和《關于加強農村社會養老保險基金管理的通知》（民險發〔1994〕27號）等一系列規范性文件。

1997年11月，民政部在山東煙臺召開農保管理工作現場經驗交流會。至此，全國有26個省政府相繼頒布了開展農保工作的地方性法規和文件，將這項事業納入政府工作的重要內容；全國2900多個縣中已有2123個縣引進了此項制度，8200萬農民參加保險（參保率為9.47%），農保制度的覆蓋范圍和參保人數都達到了階段性的頂峰。[3]

1998年國務院機構改革，將農村社會養老保險管理職能劃入勞動和社會保障部，實行社會保險的統一管理。

1999年7月，《國務院批轉整頓保險業工作小組保險業整頓與改革方案的通知》（國發〔1999〕14號）提出：“目前我國農村尚不具備普遍實行社會保險的條件。對民政系統原來開展的‘農村社會養老保險’，要進行清理整頓，停止接受新業務，區別情況，妥善處理，有條件的可以逐步將其過渡為商業保險。”此后，農村社會養老保險工作進入清理整頓階段。

2002年11月黨的十六大明確提出“在有條件的地方探索建立農村社會養老保險制度”。此后，農村社會養老保險工作進入一個創新發展的地方探索階段。截至2009年9月，全國已有近500個縣（市、區、旗）正在積極探索建立與農村經濟發展水平相適應，與其他保障措施相配套的新型農村社會養老保險制度。[4]

2009年9月1日，國務院發布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發〔2009〕32號），標志著“新農保”制度的誕生。該文件規定“新農保”實行“基礎養老金+個人賬戶”的制度模式，以及“個人繳費、集體補助與政府補貼相結合”的籌資模式，并提出2020年之前基本實現對農村適齡居民全覆蓋的目標。

2011年6月，為解決城鎮非就業人員的養老保險問題，國務院發布《關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》（國發〔2011〕18號），要求2011年7月1日啟動“城居保”試點工作，實施范圍與“新農保”試點基本一致。從制度設計來看，“新農保”與“城居保”的制度設計基本一致。

2012年7月1日，“新農保”和“城居保”全覆蓋工作正式啟動，尚未開展試點的地區全部納入制度的覆蓋范圍，“新農保”和“城居保”提前8年實現制度全覆蓋。

2014年2月21日，國務院發布《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》（國發〔2014〕8號），將“新農保”和“城居保”兩項制度合并實施，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。

四、企業年金制度改革回顧

1991年《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發〔1991〕33號）中，首次提出“國家提倡、鼓勵企業實行補充養老保險，并在政策上給予指導”；明確了逐步建立起基本養老保險、企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的提法；明確企業補充養老保險的經辦機構是勞動部門所屬的社會保險管理機構。

1994年頒布的《勞動法》將“補充養老保險”用法律的形式確定下來，其中規定，“國家鼓勵用人單位根據本單位實際情況為勞動者建立補充養老保險”。

1995年，《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》（國發〔1995〕6號）對建立企業補充養老保險又做出明確規定，并提出企業補充養老保險由企業和個人自主選擇經辦機構。

1995年，原勞動部印發的《關于建立企業補充養老保險制度的意見》（勞部發〔1995〕464號），對企業補充養老保險的實施條件、決策程序、資金來源、計發辦法以及經辦機構等具體政策做出了規范。

1997年，《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔1997〕26號）進一步明確，要求各地區和有關部門要在國家政策指導下大力發展企業補充養老保險。

2000年，國務院《關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》（國發〔2000〕42號）將“企業補充養老保險”正式更名為“企業年金”，并提出：有條件的企業可為職工建立企業年金，并實行市場化運營和管理。企業年金實行基金完全積累，采用個人賬戶方式進行管理，費用由企業和職工個人繳納，企業繳費在工資總額4%以內的部分，可在成本中列支。

2004年，《企業年金試行辦法》（勞動保障部令第20號）和《企業年金基金管理試行辦法》（勞社部、銀監會、證監會、保監會令第23號）確定了中國企業年金發展的框架，且對企業年金治理結構、管理及投資運營作出規定。

2004—2007年，原勞動和社會保障部與相關部門又發布了《關于企業年金基金證券投資有關問題的通知》（勞社部發〔2004〕25號）、《企業年金基金管理機構資格認定暫行辦法》（勞動保障部令第24號）、《關于印發<企業年金基金管理運作流程>、<企業年金基金賬戶管理信息系統規范>和<企業年金基金管理機構資格認定專家評審規則>的通知》（勞社部發〔2004〕32號）、《關于企業年金方案和基金管理合同備案有關問題的通知》（勞社部發〔2005〕35號）、《企業年金基金會計準則》（企業會計準則第10號）、《關于中央企業試行企業年金制度的指導意見》（國資發分配〔2005〕135號）、《關于國有金融企業試行企業年金制度有關問題的通知》（財金〔2006〕18號）、《關于企業年金基金銀行賬戶管理等有關問題的通知》（勞社部發〔2006〕40號）、《關于企業年金方案和基金進入全國銀行間債券市場有關事項的通知》（銀發〔2007〕56號）等一系列的配套政策文件。

2009年，財政部、國家稅務總局發布《關于補充養老保險費補充醫療保險費有關企業所得稅政策問題的通知》（財稅〔2009〕27號），提出“為在本企業任職或者受雇的全體員工支付的補充養老保險費，在不超過職工工資總額5%標準內的部分，在計算企業所得稅應納稅所得額時準予扣除”。

2009年和2011年《國家稅務總局關于企業年金個人所得稅征收管理有關問題的通知》（國稅函〔2009〕694號）、《國家稅務總局關于企業年金個人所得稅有關問題補充規定的公告》（國家稅務總局公告2011年第9號）規定，“企業年金的個人繳費和企業繳費計入個人賬戶的部分，不得在個人當月工資、薪金計算個人所得稅時扣除”。即以上兩個文件中企業年金實行當期稅政策，對個人而言沒有什么優惠。

2011年，人社部、銀監會、證監會、保監會聯合發布《企業年金基金管理辦法》（人社部、銀監會、證監會、保監會令第11號），對企業年金基金管理進行了完善，原《企業年金基金管理試行辦法》（勞動保障部令第23號）廢止。

2011年5月人社部發布《關于企業年金集合計劃試點有關問題的通知》（人社部發〔2011〕58號），就企業年金集合計劃試點問題作出了相關規定。

2013年，為降低個人所得稅稅負、推進我國補充養老保險制度的發展，財政部、人力資源和社會保障部、國家稅務總局聯合發布《關于企業年金職業年金個人所得稅有關問題的通知》（財稅〔2013〕103號），規定企業年金、職業年金實行EET式的個人所得稅遞延納稅優惠政策，國稅函〔2009〕694號和國家稅務總局公告2011年第9號文件同時廢止。