2.1.1　社會保障制度內外的各類風險成本呈上升趨勢

社會保障管理體制是指社會保障管理系統的結構和組成方式，即采用怎樣的組織形式以及如何將這些組織形式結合成為一個合理的社會保障系統，以什么手段、方法來實現管理的任務和目的。具體地說，社會保障管理體制是規定中央、地方、部門、企業在各自方面的管理范圍、管理權限與職責、利益及其相互關系的準則，它的核心是管理機構的設置。各管理機構職權的分配以及各機構間的相互協調，它的強弱直接影響到社會保障管理的效率和效能，在中央、地方、部門、企業整個管理中起著決定性作用。

公共危機管理是社會保障常規性管理體制的重要內容，多年來中國社會保障管理的積弊是責任不明晰，表現在中央政府與地方政府之間、部門與部門之間、政府與企業之間缺乏風險成本分擔的法律框架，各級政府的財權和事權不統一，一些社會保障公共服務項目是中央政府請客，地方政府埋單，一定程度上造成地方政府財政赤字。在發生公共風險的情況下，更容易造成“風險大鍋飯”，如何分擔中央與地方政府各自的風險成本，如失業成本的分攤、養老保險隱性債務的彌補、重特大自然災害成本的分攤、制度性腐敗成本與騙保成本、政府失敗成本與沉沒成本等，各級政府誰也不知道在社會保障全覆蓋持續狀態下自己應該承擔多大的社會保障全覆蓋的風險成本。

在上述問題不明確的情況下，各個行為主體就會行動遲緩，相互觀望，社會保障的許多公共政策執行不力或是“光打雷不下雨”，偏離政策軌道，不僅化解公共危機的效率會大大降低，甚至會延長危機狀態，而且將會使中央財政和地方財政在社會保障持續發展中陷入被動。比如延遲退休政策、消除雙軌制、機關事業單位社會保險改革、提高統籌層次等，至今沒有完善的政策設計，沒有好的手段和方案，政府有關部門在公眾媒介上隔三岔五地提出延遲退休年齡改革，反復刺激公眾神經，反復遭遇公眾詬病。按照社會心理學的觀點，社會一旦麻木不仁，任何公共政策的執行都可能失去其執政基礎。又如中國養老保險基金是否短缺？一些政府官員否認養老保險基金存在整體缺口，一味強調財政強大的兜底機制，而技術官員與絕大多數學者都坦承養老保險基金存在巨大的缺口問題。老百姓自然心生疑慮，到底相信誰？既然國家財力雄厚，為何要制度內的人延遲退休年齡？