1.3.4　中國社會救助制度改革展望

一、加強社會救助制度的頂層設計，提高立法層次

中國改革開放已經經歷了三十余年，社會救助制度摸著石頭過河積累了不少地方經驗，但是由于缺少制度的“東風”，難以在全國全面生根開花。未來要加強社會救助制度的頂層設計，形成有中國特色的社會救助體系。進一步補充缺失的制度，細化過粗的制度，整合零碎的制度，以促進社會救助制度更好、更全面地發揮起作用。[90]

根據國際經驗，社會救助的立法在社會保障各個項目立法中處于優先考慮的地位，目前中國雖然頒布了《社會救助暫行辦法》，但規定過于籠統，社會救助的實施還是依據分散的單項救助法規或規章，法律層次不高，且對于經費投入、項目運行、救助對象、救助標準等規定都具有隨意性。對此，中國應該提高社會救助的立法層次，盡快出臺《社會救助法》，將基于分散立法的救助法規與各部門的最低生活保障制度、災害救助、醫療救助、教育救助、住房救助等納入統一的綜合制度之內，且各個救助項目的資格條件設定有所區別；同時應該保證社會救助立法的權威性，實現社會救助工作由政策指向性向法制保障性的根本轉變，對于“人情保”“關系保”的現象設立嚴格的懲罰機制，保證救助工作的規范性和強制性，全面、細化、整合各個救助項目的制度設計。

二、社會救助定位要清晰，真正起到“兜底線”的作用

長期以來，中國的社會保障制度改革一直將重視社會保險作為一個基本方向，經濟體制的改革將相當一部分人甩出了隊伍，而社會保險強調權利與義務的對等，失去能力的人群沒有能力繳納社保費，也就失去了享受社保的權利。如果沒有一種辦法使他們跟上大部隊，就會迫使他們走向極端，導致社會不和諧，所謂的“全民社保”也只能是空想。羅斯福在第二任期就職演講中說：“檢驗社會進步的標準不是看我們給富人增加了多少財富，而是看我們是否為窮人提供了足夠的援助。”中國不能因為重視社會保險而產生排他效應，導致整個社保體制的失衡。從人類歷史發展來看，社會保障的萌芽正是因為濟貧需要而產生的。時至今日，中國仍有很多貧困人口，他們由于能力的缺乏需要外力的幫助。“社會政策要托底”是一條鐵律，必須要遵守。在建立和完善好社會保障的最后一道防線的基礎上才能談更高層次的社會保險和社會福利，切不可本末倒置。

三、加大財政投入，合理劃分中央與地方社會救助支出責任

中國對社會救助投入的資金水平偏低，困難人群的需求滿足程度較低，對此，建議：第一，加大社會救助資金投入，合理確定救助標準，實行中央領導下的地方分責制度，進行科學的財政分擔機制設計，使中央和地方共同承擔起社會救助支出的責任；第二，建立財政優先保障機制，實行社會救助支出與財政收入的同步增長，保證社會救助資金投入能夠與國家經濟總量和政府財力之間實現穩定內在增長，進一步建立統管統支統籌的經費保障機制；第三，對中央的財政轉移支付制度進行模式創新，中央可以根據各地不同情況，直接跨過省級，直接向救助工作比較薄弱的縣級進行財政補貼，以提高社會救助資金利用效率。

四、拓寬社會救助理念，建立有中國特色的全面社會救助體系

第一，中國目前各項救助單打獨斗，不配套，嚴重妨礙了救助整體功能的發揮。經濟學界有一個著名的“短板理論”：任何一項具體制度的不完善都將影響整體功能的實現。基于此，中國在發展基本救助制度的同時，要注意完善專項救助，困難群體缺衣少食的同時，絕不可能消費得起教育、住房、醫療等發展性需求。政府的各項救助應該彼此相通，不能因為享受基本救助而失去專項救助的享受資格或是沒有申請基本救助資格就不能申請專項救助，只有這樣，整個社會救助的電路才會通暢，社會救助網才能真正起作用。根據時代的發展需要，中國也要開發一些新的救助項目，像護理救助、環境污染救助等，以保障弱勢群體的人權。

第二，救助不是冷冰冰的社會政策，而是充滿人情味的。不能因為申請救助，就給弱勢群體某種程度指責，國家要大力宣揚社會主義核心價值觀，使全體國民以友善之心真正幫助有需之人。同時救助要調動受助之人積極性，防止“懶人”效應。國外社會救助的經驗表明“一個很高的社會救助率意味著經濟政策特別是勞動力市場政策的失靈”[91]。強化救助的工作激勵原則，避免貧困陷阱，中國也有很多地區的經驗值得借鑒，如對貧困人士自謀職業的小額貸款天津模式、城市社區建設的大連經驗都是值得在全國推廣的。[92]

第三，原來針對貧困家庭的救助偏重經濟上救助，而這部分群體往往在心理、家庭、婚姻方面也存在問題。我們要吸取港臺地區經驗，發展專業的社會工作隊伍，進行社會救助服務，以此來幫扶困難家庭經濟精神都脫貧。訓練有素的社會工作隊伍也可以為中國社會服務事業的發展注入新鮮活力。

第四，城鄉有別的救助制度，使得社會安全網存在較大漏洞，這與“十二五”縮小城鄉社保差距的目標嚴重不符。目前中國救助資源傾向于城市，農村只能分得城市的“殘羹冷炙”，無論是制度建設還是運行機制。農村也遠落后與城市，農民工救助遠遠沒有建立，城市救助存在嚴重的社會排斥。建立城鄉一體化的社會救助，營造一個公平的環境，是改革的大方向。社會救助制度一定要搭上城市化變革、戶籍制度改革、統籌城鄉發展的快車。

五、統籌規劃，“多龍治水”相互配合，重視基層建設

當前，中國的社會救助呈現“多龍治水”的局面，民政部、衛生部、教育部、住房和城鄉建設部、人力資源和社會保障部、婦聯等均有參與，短期內將項目繁多的社會救助劃歸一個部門是不切實際的，但是交叉管理既不利于部門協調，又增加了制度運行成本。中央要統籌規劃，協調好各部門關系，發揮民政部的牽頭作用。同時盡快建立統一的社會救助信息平臺、困難群眾的信息數據庫，推動橫向互聯的跨部門信息共享，吸納金融、證監、工商、稅務等部門配合工作，編制好社會救助的管理網。

另外，社會救助要真正起作用關鍵是基層的落實，目前中國的社會救助基層管理經費過少，出現“巧婦難為無米之炊”的窘境，嚴重影響了基層工作的積極性，基層工作經費的足額劃撥，才能使得制度正常運轉。地方財政應該設立專門的經費項目，將基層工作人員納入公務員隊伍、事業編制或設立公益性崗位。

六、實行多樣化救助，建立救助標準動態調整機制

第一，不同的救助對象對于社會救助的需求側重點不同，目前千篇一律的按標準給付救助款的方式可能對于目標對象的幫助“杯水車薪”，浪費資源的同時又起不到作用。對癥下藥是關鍵，救助方式不必拘泥于一種，在這方面，國外有許多借鑒經驗，如日本對出獄人更生保護設施、針對低收入孕婦的助產設施，美國對低收入家庭能源補助計劃（LIHEAP）、對房客發放住房券，法國醫療救助計劃（AME）等等。[93]只有我們的救助真正幫助了受困之人，才能幫助其走出困境，增進社會成員對社會發展的認同。

第二，目前中國為了區分救助與保險的差別，設置了過低的救助標準，受助者拿到的救助款僅能滿足最低的生存支出，在一些貧困地區，緊巴巴的救助金還不足以支付生存費用。社會救助是一項與時俱進的制度，也要跟隨經濟發展、社會變遷而變遷。在全社會漲工資、企業養老金十連增的背景下，亟須建立救助標準的動態調整機制，社會救助標準要根據經濟發展和物價變動適時調整。

七、大力發展社會互助，完善社會監督機制

第一，根據福利多元主義模式，政府作為社會救助工作的服務主導者，應該為各類社會力量的參與搭建資源平臺。《2013年度中國慈善捐助報告》顯示，2013年中國慈善捐贈總額僅占GDP的0.17%，表明中國的慈善救助事業還有待發展，政府的社會救助工作還需要引導社會力量參與。因此，中國應大力發展慈善救助、公益事業，引導民間組織、社區的參與，創造多種力量良性發展的社會環境，進而增加各類救助資源的可得性、可觀性和可攜性，擴大受益人群的覆蓋范圍；同時，優化政府公共資源的購買服務，發揮非政府組織的作用，提升專業化水平，將救助工作績效化，努力尋求政府救助與社會互助的平衡。

第二，社會救助制度的運行情況、資金使用狀況不能搞“暗箱操作”，否則還會導致社會不穩定。我們可以吸收國外經驗，建立多方監督機制，成立第三方獨立監督機構——社會監督委員會，該委員會主要邀請具有深厚專業背景、廣泛社會影響、熱心公益事業的知名人士和志愿者代表擔任，包括學界、法律、醫學、財會、媒體、志愿者等各界代表，用外力來約束政府行為。