1.3.3　中國失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)制度改革展望

一、中國失業(yè)保險(xiǎn)制度改革展望

（一）明確制度的再就業(yè)導(dǎo)向

一個(gè)有效率的失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)該能夠根據(jù)國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展走勢、經(jīng)濟(jì)周期波動、社會結(jié)構(gòu)、勞動力市場供需情況等諸多方面的因素，及時(shí)調(diào)整保險(xiǎn)金的發(fā)放水平及發(fā)放期限。從世界各國失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展情況來看，盡可能地縮減被動、消極地向失業(yè)者提供收入補(bǔ)償，取而代之實(shí)施積極的失業(yè)保護(hù)政策一直是各國失業(yè)保險(xiǎn)制度的改革方向。如果說制度建立的初期更多的是從“國家責(zé)任”“政府義務(wù)”的角度去試圖建立一種救濟(jì)性質(zhì)的失業(yè)保障制度的話，那么，今后我國失業(yè)保險(xiǎn)制度在制度理念、目標(biāo)設(shè)計(jì)上更應(yīng)該著重考慮失業(yè)保險(xiǎn)制度的激勵作用及再就業(yè)導(dǎo)向，而不僅僅是失業(yè)者的生活保障問題。這其中可以通過完善、科學(xué)的職業(yè)培訓(xùn)體系設(shè)計(jì)，加大失業(yè)保險(xiǎn)基金對再就業(yè)指導(dǎo)的側(cè)重，將失業(yè)保險(xiǎn)金的領(lǐng)取時(shí)間與再就業(yè)時(shí)間掛鉤等措施來實(shí)現(xiàn)。

（二）進(jìn)一步擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面

失業(yè)保險(xiǎn)制度是完善的市場經(jīng)濟(jì)體制下客觀需要的一種社會保險(xiǎn)項(xiàng)目，其功能在于應(yīng)對周期性失業(yè)、摩擦性失業(yè)、結(jié)構(gòu)性失業(yè)、季節(jié)性失業(yè)等失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)對失業(yè)者本人及其家庭的影響。因此，理論上講，失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度及工傷保險(xiǎn)制度等險(xiǎn)種一樣，包括全體勞動者。國際勞工組織發(fā)布的《國際勞工條約》中明確規(guī)定：失業(yè)救濟(jì)保險(xiǎn)適用于所有工薪人員，從世界上建立失業(yè)保險(xiǎn)制度的國家來看，也大部分覆蓋了社會全體勞動者。因此，未來我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的工作重點(diǎn)之一應(yīng)當(dāng)是逐步擴(kuò)大制度覆蓋面，將城鎮(zhèn)各種類型的失業(yè)者以及相當(dāng)規(guī)模的農(nóng)村剩余勞動力都納入失業(yè)保險(xiǎn)的保障范圍。

（三）進(jìn)一步提高失業(yè)保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次

目前我國的失業(yè)保險(xiǎn)基金主要采取市、縣分級統(tǒng)籌管理的方式，較低的基金統(tǒng)籌層次，不能夠體現(xiàn)互助共濟(jì)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)管理原則，也不利于國家從宏觀層面根據(jù)全國各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，統(tǒng)一調(diào)配失業(yè)保險(xiǎn)基金的決策權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，限制了失業(yè)保險(xiǎn)制度功能更好地發(fā)揮。同時(shí)，我國幅員遼闊，東中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，老工業(yè)基地與新興城市之間下崗、失業(yè)人員的比重懸殊，以市、縣級為主的基金統(tǒng)籌層次也不利于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。提高失業(yè)保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次，如可能的話，建立中央統(tǒng)籌基金，由中央層面根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況，統(tǒng)一調(diào)配、調(diào)劑使用基金顯然將有利于增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)基金的調(diào)劑功能發(fā)揮，縮小東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。

（四）建立動態(tài)的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整機(jī)制

如前所述，失業(yè)保險(xiǎn)金給付水平過低，增長幅度不夠明顯是制約我國失業(yè)保險(xiǎn)制度功能發(fā)揮的主要問題之一。建立動態(tài)的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整機(jī)制，將失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)（稅）率根據(jù)行業(yè)、企業(yè)的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大小采取差別費(fèi)率；將經(jīng)濟(jì)周期預(yù)警、金融危機(jī)預(yù)警等經(jīng)濟(jì)發(fā)展干擾因素以及物價(jià)上漲水平、通貨膨脹率等納入失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整系統(tǒng)，建立動態(tài)的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整機(jī)制，及時(shí)調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)金的給付水平、給付周期等，使其發(fā)揮更好的保障失業(yè)人員及家庭的基本生活功能。

（五）完善失業(yè)保險(xiǎn)管理制度

在當(dāng)前失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用征繳困難，不少行業(yè)、單位對失業(yè)保險(xiǎn)制度重視程度不夠等困難情況下，未來可以考慮建立一個(gè)透明、高效、便捷的失業(yè)保險(xiǎn)信息網(wǎng)絡(luò)平臺，在這個(gè)平臺的基礎(chǔ)上，全面監(jiān)管失業(yè)保險(xiǎn)基金的收繳、給付等環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)制度的規(guī)范化運(yùn)營。同時(shí)，未來還可以探索失業(yè)保險(xiǎn)基金的合理投資運(yùn)營方式，以實(shí)現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)基金的保值、增值，抵御國際、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。

二、中國工傷保險(xiǎn)制度改革展望

（一）實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)制度和人群的全覆蓋

勞動者是社會進(jìn)步和發(fā)展的主體，所有勞動者都應(yīng)該平等享受社會反饋的福利。當(dāng)前，無雇工的個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員（自雇勞動者）游離在工傷保險(xiǎn)之外，建議參照各地探索的經(jīng)驗(yàn)，將凡在各級勞動事務(wù)所、人才交流中心等勞動、人事事務(wù)代理機(jī)構(gòu)代理勞動保障關(guān)系的各類靈活就業(yè)人員納入工傷保險(xiǎn)中來；同樣是社會主義勞動者，不應(yīng)再被分成三六九等，建議工傷保險(xiǎn)不搞雙軌制，將公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位、社會團(tuán)體的工作人員全部納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理，由其單位繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。這樣一來，工傷保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋。下一步便是實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)人群全覆蓋。工傷保險(xiǎn)擴(kuò)面的重點(diǎn)是高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)（如建筑行業(yè)、煤炭行業(yè)）的農(nóng)民工，以及無雇主的個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員（自雇勞動者）。

（二）完善工傷認(rèn)定，將“過勞死”和退休返聘人員的事故傷害視同工傷

首先，要對“工傷”進(jìn)行法律上的一般界定。為了能對所有工傷做出及時(shí)科學(xué)的認(rèn)定，彌補(bǔ)列舉式立法的缺陷，有效保護(hù)受傷害勞動者的權(quán)益，現(xiàn)在不少國家采取具體列舉與抽象概念相結(jié)合的立法形式來界定工傷認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)。因此，我們認(rèn)為，中國有必要根據(jù)法理對工傷的各種情況進(jìn)行歸納，抽象出工傷的一般特征，對工傷進(jìn)行法律上的一般界定。其次，放寬對“過勞死”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。《工傷保險(xiǎn)條例》將“過勞死”限于工作時(shí)間和工作場所的規(guī)定過于苛刻，也不符合工傷認(rèn)定的基本原則，建議參考日本的做法，進(jìn)行個(gè)案的認(rèn)定，即只要引起其發(fā)病的行為符合或服務(wù)于職業(yè)利益的，即可認(rèn)定為工傷，而不拘泥于時(shí)間地點(diǎn)的限制。最后，建議在工傷保險(xiǎn)立法中明確，“退休返聘人員發(fā)生事故傷害的，屬于工傷”，而不要糾結(jié)于退休返聘人員與用人單位之間是否存在勞動關(guān)系。

（三）當(dāng)工傷保險(xiǎn)責(zé)任與第三人侵權(quán)責(zé)任競合時(shí)，采用兼得模式

我們認(rèn)為，當(dāng)侵權(quán)人為第三人時(shí)，應(yīng)采用兼得模式，即除工傷醫(yī)療費(fèi)外，工傷保險(xiǎn)補(bǔ)償與侵權(quán)人賠償都應(yīng)獲得。因?yàn)榈谌饲謾?quán)導(dǎo)致工傷，工傷保險(xiǎn)待遇支付請求權(quán)和民事?lián)p害賠償請求權(quán)這兩種請求權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)、指向的對象以及法律性質(zhì)均不相同，前者是基于受傷害職工與用人單位之間勞動關(guān)系產(chǎn)生的工傷保險(xiǎn)待遇請求權(quán)，補(bǔ)償責(zé)任人是社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或用人單位，屬于社會保險(xiǎn)法調(diào)整范疇；而后者則是基于受傷害職工與侵權(quán)第三人之間侵權(quán)關(guān)系產(chǎn)生的民事?lián)p害賠償請求權(quán)，補(bǔ)償責(zé)任人是侵害人，屬于侵權(quán)責(zé)任法（民法）范疇，兩者性質(zhì)完全不同，不能相互替代。既如此，只要同時(shí)符合兩類請求權(quán)構(gòu)成之要件，受傷害職工當(dāng)然可以依法享受相應(yīng)補(bǔ)償。如果受傷害職工不能享受窮盡法律賦予其的最大利益，那么對其自然是最大的不公正。

（四）完善基金支出結(jié)構(gòu)和費(fèi)率機(jī)制，實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)基金省級統(tǒng)籌

目前我國工傷保險(xiǎn)基金結(jié)余過多，截至2013年年底，工傷保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余996億元，按照2013年的工傷保險(xiǎn)基金支出規(guī)模482億元計(jì)算，工傷保險(xiǎn)基金即使一分錢不收入，也足夠兩年的發(fā)放支出。工傷保險(xiǎn)基金實(shí)行“以支定收，收支平衡”的原則，工傷保險(xiǎn)基金結(jié)余過多，一方面說明工傷保險(xiǎn)待遇水平過低，應(yīng)適當(dāng)提高工傷保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，說明工傷保險(xiǎn)的繳費(fèi)率過高，應(yīng)根據(jù)企業(yè)安全生產(chǎn)和工傷事故發(fā)生情況階段性地降低工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)率，同時(shí)加強(qiáng)保險(xiǎn)精算，合理確定工傷保險(xiǎn)費(fèi)率上下浮動的幅度。此外，為了使工傷保險(xiǎn)基金在更大范圍內(nèi)調(diào)劑余缺、分散風(fēng)險(xiǎn)，建議按照《社會保險(xiǎn)法》和《工傷保險(xiǎn)條例》的要求，盡快由市級統(tǒng)籌過渡到省級統(tǒng)籌，并建立工傷保險(xiǎn)中央調(diào)劑金。提高工傷保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，是工傷保險(xiǎn)的宗旨所在，也是其發(fā)展的必然趨勢。

（五）頒布《工傷保險(xiǎn)法》，健全工傷保險(xiǎn)配套法律體系

工傷保險(xiǎn)是當(dāng)前社會保險(xiǎn)各險(xiǎn)種中法規(guī)最完備的，如果國家要推行社會保險(xiǎn)各險(xiǎn)種單行立法，《工傷保險(xiǎn)法》肯定是最先出臺的。建議在條件成熟的時(shí)候，盡快頒布《工傷保險(xiǎn)法》，以使工傷保險(xiǎn)勞動爭議、行政爭議有法律可依。另外，還要健全工傷保險(xiǎn)配套法律體系，及時(shí)修訂《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》《煤炭法》《建筑法》《殘疾人保障法》《職業(yè)病目錄》《工傷認(rèn)定辦法》等法律、法規(guī)和部門規(guī)章。

（六）全面建成預(yù)防、補(bǔ)償、康復(fù)三位一體的工傷保險(xiǎn)制度

一直以來，中國工傷保險(xiǎn)制度的傳統(tǒng)理念是“重補(bǔ)償、輕預(yù)防、輕康復(fù)”，這一理念存在較大的問題。未來工傷保險(xiǎn)的建制理念應(yīng)該是“預(yù)防優(yōu)先，先康復(fù)后補(bǔ)償”。德國工傷保險(xiǎn)制度一百二十多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證實(shí)，工傷預(yù)防能大大降低事故發(fā)生率，進(jìn)而減少工傷康復(fù)和補(bǔ)償?shù)膲毫Γ档凸ｋU(xiǎn)基金的支出；職工發(fā)生工傷后對其進(jìn)行最好的康復(fù)使其能重返工作，不僅是對勞動者權(quán)益以及人權(quán)的最為有力的保障，亦能從總體上降低社會成本。因此，“預(yù)防優(yōu)先，先康復(fù)后補(bǔ)償”的建制理念是符合國際工傷保險(xiǎn)的發(fā)展規(guī)律的，據(jù)此建立起的將是符合科學(xué)發(fā)展觀的、可持續(xù)發(fā)展的新型工傷保險(xiǎn)制度。2007年和2009年中國工傷康復(fù)和工傷預(yù)防分別開始試點(diǎn)，但推進(jìn)緩慢，建議未來加速試點(diǎn)，并盡快在全國全面推開，以真正建成預(yù)防、補(bǔ)償、康復(fù)三位一體的工傷保險(xiǎn)制度。

三、中國生育保險(xiǎn)制度改革展望

生育保險(xiǎn)的發(fā)展需要重點(diǎn)從以下方面著手：第一，拓展保險(xiǎn)覆蓋范圍。目前的生育保險(xiǎn)主要針對就業(yè)人群，非就業(yè)人群卻沒有包含進(jìn)去，主要包括兩大群體：一是城鎮(zhèn)沒有工作的女性，如下崗職工、個(gè)體戶、家政工作者、鐘點(diǎn)工、無業(yè)者等；二是農(nóng)村婦女勞動人群。這種只覆蓋部分人群的基本保險(xiǎn)制度明顯是不公平的，我國需要盡快訂立促進(jìn)生育保險(xiǎn)的社會統(tǒng)籌范圍，逐步建立一個(gè)全國統(tǒng)一的生育保險(xiǎn)，將所有婦女加入剩余保險(xiǎn)體系內(nèi)，充分體現(xiàn)其價(jià)值，保障期基本權(quán)利。[88]第二，擴(kuò)大制度宣傳，加大制度實(shí)施力度。在保障制度全覆蓋的基礎(chǔ)上，需要加大對制度的宣傳，使更多的社會成員了解生育保險(xiǎn)的內(nèi)容和婦女的權(quán)益。同時(shí)，要加強(qiáng)制度的實(shí)施力度，現(xiàn)有的生育保險(xiǎn)存在實(shí)施不到位的現(xiàn)象，達(dá)不到保障的效果。必須根據(jù)婦女相關(guān)權(quán)益保護(hù)法律法規(guī)將與生育相關(guān)的制度落到實(shí)處，包括產(chǎn)假、生育期內(nèi)的工作和工資、生育期的護(hù)理等，嚴(yán)格落實(shí)婦女生育期的基本保障對保障婦女健康、更好地投入工作和提高生活質(zhì)量有重要意義。第三，加強(qiáng)生育保險(xiǎn)基金管理。一是合理利用生育保險(xiǎn)基金，按照保險(xiǎn)制度規(guī)定的內(nèi)容給付，保障生育需求；二是擴(kuò)大籌資來源渠道，在保證基本繳費(fèi)的基礎(chǔ)上還應(yīng)該增加其他渠道的基金來源；三是合理利用基金，逐步制定合理方便的生育醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算辦法，如按病種付費(fèi)、按項(xiàng)目付費(fèi)、按人頭付費(fèi)等，確保參保者既能充分享受生育保險(xiǎn)待遇，又能有效杜絕生育保險(xiǎn)基金不合理開支。[89]第四，強(qiáng)化制度監(jiān)督。無論是制度的實(shí)施還是基金的使用，都需要嚴(yán)格的監(jiān)督，對生育保險(xiǎn)的參保、繳費(fèi)、基金的運(yùn)營、待遇給付等過程需要有一定的約束力，促進(jìn)政策實(shí)施者按照法律法規(guī)行事，保障制度落實(shí)。