- 中國社會保障改革與發展報告2014
- 鄧大松 劉昌平等
- 20108字
- 2019-12-11 15:50:44
1.2.2 當前中國社會保障制度存在的問題
（一）養老金制度雙軌運行，成為當前社會保障領域最大的不公
目前，中國養老金制度雙軌運行，即企業職工實行由企業和職工本人按照工資的一定比例繳費的“繳費型”社會養老保險制度；機關和事業單位職工不用繳費就可以領取到退休金，其退休金則依據退休前的工資、職務、職稱、工齡等因素由國家財政統一發放。養老金的雙軌制，造成企業職工基本養老金與機關事業單位退休金之間待遇差距懸殊。從養老金替代率上來看，《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔2005〕38號）設定的企業職工基本養老保險目標替代率為59.2%[43]，而目前實際替代率卻遠遠低于目標替代率，表1-32顯示，2005—2013年間，企業職工基本養老金實際平均替代率在42%—47%之間，其中，2013年為43.37%。而機關事業單位工作人員，養老金替代率卻高達80%—90%[44]。不繳養老保險費的比繳養老保險費的領取的養老金還要多，這種雙軌制的制度設計成為當前社會保障領域中最大的不公平，廣為社會所詬病，影響社會的和諧穩定。
表1-32 2005—2013年中國企業職工基本養老保險實際平均替代率
（二）職保歷史債務沉重，個人賬戶空賬運行
為了應對人口老齡化高峰期到來時養老基金的支付危機，20世紀90年代，中國城鎮職工基本養老保險逐步從“現收現付制”轉變為現行的“統賬結合”模式。現收現付模式存在隱性債務，即向制度覆蓋職工做出的養老金受益承諾。實施統賬結合模式后，本該承擔兌現養老金承諾的下一代要積累自己的個人賬戶，不應該再對這筆舊體制下形成的債務負責。所以，隱性債務顯性化，轉制成本產生。所謂轉制成本，是指養老金制度從現收現付制向統賬結合模式轉軌后，隱性債務顯性化的成本。據世界銀行以國發〔1997〕26號文件為標準進行的測算，2001—2075年中國基本養老保險隱性債務和轉制成本分別為13.56萬億元和9.15萬億元；另據武漢大學劉昌平教授以國發〔2005〕38號文件為標準進行的測算，2006—2050年中國基本養老保險的隱性債務和轉制成本分別為20萬億元和8萬億元。
養老保險轉制是導致“中人”個人賬戶空賬運行的主要原因；此外，社會統籌基金與個人賬戶基金混賬管理也是導致個人賬戶空賬運行的原因，即隨著中國老齡化的日趨加重，在社會統籌基金收不抵支且財政又不能完全承擔的情況下，政府只好挪用個人賬戶基金，進而導致個人賬戶空賬運行。中國從2001開始做實個人賬戶試點，2013年年末13個做實個人賬戶的試點省份共積累個人賬戶基金4254億元，但個人賬戶的空賬規模依舊巨大。根據中國社科院世界社保研究中心發布的《中國養老金發展報告2012》的數據，2012年中國城鎮職工基本養老保險個人賬戶空賬規模達到2.22萬億元。
（三）職保養老金連年上調，統籌基金壓力增大
2005—2014年間，企業退休人員基本養老金實現了“十連調”，養老金的連年上調帶來了一系列的問題。第一，出現了早退休、早調待、少繳費的職工，其養老金水平反而高于晚退休、晚調待、多繳費的職工的現象，這背離養老保險制度設計的初衷，與職工基本養老保險“多繳多得”的繳費激勵機制相矛盾，它將打擊職工長繳、多繳的積極性，不利于制度的可持續發展。第二，養老金的連年上調導致部分地區社會統籌基金收不抵支，財政補貼負擔沉重，給制度的可持續性帶來挑戰。第三，養老金的連年上調具有一定的隨意性和被動性，隨意性體現在調整時機和調整幅度帶有一定的主觀隨意性，沒有任何依據，給人一種“心里不踏實”的感覺；“被動性”體現在由于上一屆政府連年上調養老金，本屆政府為了維護自身形象和穩定民心不得不被動地繼續上調養老金。
（四）未出臺基本養老保險基金投資運營辦法，基金存在貶值風險
隨著城鎮職工基本養老保險個人賬戶的逐步做實和城鄉居民社會養老保險的全覆蓋，基本養老保險基金將越積越多。截至2013年年末，城鎮職工基本養老保險基金累計結存28，269億元，城鄉居民社會養老保險基金累計結存3006億元。當前，國家尚未出臺基本養老保險基金投資運營辦法，基本養老保險基金的投資方式主要是存銀行（中國大多數省份存的是協議存款或定期存款，少數省份存的活期存款），少量的用于購買國債。在當前通貨膨脹的大環境下，存銀行、買國債很難跑贏CPI，如何實現基本養老保險基金的保值增值，將會是面臨的一大挑戰。
（五）養老保險統籌層次較低，不利于基金安全和分散風險
目前，企業職工基本養老保險已基本實現了省級統籌。在養老基金省級統籌的背景下，部分地區社會統籌基金結存過多，繳費比例下調（如職工基本養老保險企業繳費比例，浙江省為14%，廣東省為13%—15%），征繳力度放緩，養老金待遇隨意增加；另一部分地區社會統籌基金缺口較大，難以自求平衡，在當前高費率的情況下，每年仍然需要中央和地方財政大量的補貼。如果這種狀況長期持續下去，就會出現兩極化現象：一方面部分地區基金大量結存沉淀，另一方面部分地區基金嚴重不足，進而出現嚴重的苦樂不均，違背了基金互助共濟的保險規律，降低了基金的使用效率。另外，目前大部分地區城鄉居民基本養老保險實行的是縣級管理和縣級統籌，基金過于分散，不利于基金安全，亟須提高管理和統籌層次。
（六）職工基本養老保險繳費率過高，企業負擔不堪重負
目前，社會保險的綜合繳費率超過了40%，而養老保險的繳費率為最高，其中企業職工的繳費率為28%（企業為20%，個人為8%），個體工商戶和靈活就業人員的繳費率為20%。許多企業尤其是中小微企業以及個體工商戶、靈活就業人員、農民工普遍反映養老保險負擔過重，難以承受。養老保險費率偏高，一方面造成企業人工成本上升，影響企業的市場競爭力和生存能力，造成企業利潤減少，另一方面也加劇了企業瞞報繳費基數、虛報繳費人數等逃費現象。
（七）經辦服務能力不足
當前，中國社會保險經辦服務體系主要存在以下問題：第一，人手緊張，社保經辦機構人均負荷比高。隨著服務對象的擴大，經辦人員人手緊張的問題較突出。截至2012年年底，工作人員負荷比為1:9000—1:10，000人次，廣州、深圳、武漢等部分中心城市經辦人員負荷比約為1:20，000—1:30，000人次，服務水平難以保障。[45]第二，經費保障不足，基礎設施不夠健全。第三，社保經辦機構名稱不統一，機構亟須整合。第四，信息化建設滯后，沒有建立起全國統一的、聯網的社會保障管理信息系統。第五，農村的社會保險服務能力尤為不足。在事業單位事務辦理下沉、財權上收的原則下，新農保的服務半徑大，主要業務辦理集中在縣、鄉、村，其中全國20%的縣沒有農保經辦機構，30%的鄉鎮沒有工作平臺，絕大多數的鄉鎮（村）沒有搭建信息網絡，2000多個鄉鎮沒有銀行網點，新農保的基金收支仍主要依靠手工，且人員不夠穩定，這直接影響了政策的落實和管理服務質量的提升。[46]
（一）城鄉基本醫療保險的問題
基本醫療保險制度發展過程中也還存在各種值得關注的問題。第一，“三險”分離、制度不統一。我國的基本醫療保險制度是在不斷地試點探索中建立起來，漸進式的發展很大程度上是社會經濟發展現狀所決定的，但是，“三險分離”的制度發展帶來了很多弊端。一方面，由于繳費、申報、報銷的要求不同，三險之間的銜接比較困難，限制了人口流動。如農村居民參加新型農村合作醫療保險，到城市去打工，患病時異地就醫很難得到報銷，尤其是城市化進程中大量的農民工被排斥在保險之外，即使現在由針對農民工的醫療保險制度，由于統籌層次低，很多農民工都不愿意參保。“三險”待遇不同也形成了由于身份不同帶來的不公平。另一方面，制度分割、管理部門也不相同，導致的重復參保問題嚴重。新農合由衛生部門管理，城鎮居民醫療保險由勞動和社會保障部門管理，管理方式和信息不統一，對參保人員的狀況掌握不清晰，形成大量重復參保群體。據天津、成都、廈門、泰州等地整合醫療保險管理系統后，通過信息系統對比發現，分別有45萬、27萬、8萬、20萬人口重復參保；南京市棲霞區11萬城鎮居民醫療保險參保人口中，有4萬人同時參加了新農合。[47]
第二，保險資金缺乏。醫療保障水平的高低關鍵在于籌資水平，目前基本醫療保險制度的籌資機制仍不完善。城鎮職工基本醫療保險基金主要依賴政府、企業和個人，資金來源相對穩定，而城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療保險的基金主要來源于個人繳費和各級財政補貼，對于經濟發展落后的地區來說，要靠地方財政補貼非常困難，農民本身的收入不高，資金來源渠道單一，無法滿足參保者的醫療需求。同時，醫療保險基金投資運營不合理造成基金收益率低。長期以來，我國醫療保險基金的運營比較保守，幾乎是以存入銀行或購買國債為主，這種方式很大限度地保障了資金安全，但卻忽視了收益率，而且由于通貨膨脹等因素的影響，基金用于存款也很難保值增值。醫療保險繳費困難、運營不足，然而隨著人口老齡化、環境因素和疾病譜的變化，人們的健康風險卻大大提高，醫療費用上漲速度加快，很多地方出現醫療保險基金不夠用甚至虧損的情況。
第三，醫療保險水平仍然較低。醫療保險水平的高低關系著是否能夠緩解“看病難、看病貴”問題，盡管基本醫療保險的報銷比例和范圍有很大提升，但保險水平仍然較低。目前普遍認同的醫療保險水平是指一國（地區）在一定時間內醫療保險支出總額占該國（地區）國內生產總值的比重。如表1-33所示，2008—2012年我國國內生產總值和政府醫療保障支出都呈遞增趨勢，醫療保障支出占GDP的比重也在增加，但是到2012年占比為0.746%，不到1%。如表1-34所示，2008—2012年醫院門診病人次均醫藥費和醫院住院病人人均醫藥費也在不斷增加，考慮到患病率提高的因素，門診病人人次和住院病人數量都在增加，而且其他醫療機構醫療費用也在增加，政府醫療保障支出的增長跟不上醫藥費用的增長，醫療保障水平有待提升。而且，有學者建立了新型農村合作醫療保險水平的測量模型，并運用該模型對當前新型農村合作醫療保障水平進行測定，測定的結果表明，我國當前的保障水平低于應有的保障水平。[48]
表1-33 政府醫療保障支出與國內生產總值比較
表1-34 醫院門診病人和醫院住院病人醫藥費
第四，監管機制不健全。加強醫療保險監管的原因在于醫療市場與普通的消費市場有很大區別，一是在醫療市場上供給決定權和消費決定權都掌握在醫生手中，消費什么、消費多少都是醫生說了算；二是醫療保險作為第三方支付方式，很容易受到“醫患合謀”的威脅，“騙保”行為時有發生；三是醫療保險作為一項公共服務政策為人們帶來了福利，但由于人的自利性，共同責任和維護公共服務政策的意識比較淡薄。[49]正是由于上述原因，醫療保險政策實施、基金管理、待遇支付等方面出現多種違規行為。隨著制度的不斷建立和完善，醫療保險的覆蓋人群數量和定點醫療機構的數量都在增加，意味著醫療保險管理的范圍擴大，醫療保險基金面臨的安全威脅也越大，但是，目前的醫保監管缺乏統一的法律規范，對醫療保險違規行為缺乏清晰的界定，在監管和查處過程中無據可循，給監管工作帶來很大的困難。[50]而且，由于醫療保險監管機構的設置不合理、崗位職責不明確、監管人員工作不到位等原因，醫療保險的參保、報銷、基金使用和待遇給付等過程都存在一定漏洞。
（二）補充醫療保險的問題
補充醫療保險發展中還存在以下問題：
（1）補充醫療保險與基本醫療保險之間的銜接不順暢。我國的醫療保險體系發展中已經明確了基本醫療保險和補充醫療保險的關系，即二者都是醫療保障體系的重要組成部分，大額醫療費用補助、職工互助醫療保險、商業健康保險等是對基本醫療保險的重要補充。但是，在實踐中補充醫療保險與基本醫療保險的銜接不夠順暢，補充醫療保險有相當一部分是保障超出基本醫療保險保障基金支付限額外的支出，并且設有最高支付限額，這種做法只是擴大了基本醫療保險的保障金額，而沒有對基本醫療保險之外的風險進行保障。[51]同時，由于基本醫療保險和補充醫療保險是不同性質的險種，有不同的管理主體、運營機制、待遇水平和支付方式，在實施中多是分開操作、獨立運行，很容易造成保障不足或保障過度的情況。
（2）補充醫療保險基金風險較大。補充醫療保險尤其是商業健康保險的基金風險較大。首先，基本醫療保險的運行對商業健康保險的發展產生了一定的擠占，基本醫療保險政策的調整也容易造成商業健康保險的不穩定；其次，補充醫療保險容易受到道德風險的威脅，例如，一些投保人知道自己在基本醫療保險報銷范圍以外還能獲得補充保險的補助，自己不需要支付醫療費用或只需要支付少量費用時，有可能要求醫院給予更高價、更詳細而又是不必要的檢查和診療，造成資源浪費和成本增加；最后，由于補充醫療保險存在很大的自主性，投保人可以根據自身的健康狀況和健康風險發生的可能性來選擇是否投保，這樣很容易出現逆向選擇，即健康狀況越差、健康風險越大的人越愿意參保，健康狀況好的人不愿參保。
（3）補充醫療保險保障對象有限。從補充醫療保險對象來看，大額醫療費用補助、職工互助醫療保險和企業補充醫療補助幾乎都是針對城鎮職工，公務員醫療補助針對公務員，商業健康保險是針對有參保能力的人員，也就是說，現有的補充醫療保險多數是針對有一定經濟承受能力的人員，而他們面對醫療風險時的應對能力更強，那些沒有在補充醫療保險范圍內的人員卻是健康風險承受能力較低的人員，除了基本醫療保險意外沒有其他保險制度為他們分擔風險。因此，目前的補充醫療保險險種設計包含的對象有限，無法滿足更多成員的需求。另一方面，我國的經濟發展水平不平衡，補充醫療保險的發展也存在不平衡的問題，經濟發展水平高的地區補充醫療保險發展相對較好，參保的人員更多，經濟發展相對落后的地區則保險發展比較緩慢，覆蓋的人群也較少。
（三）醫療救助制度的問題
我國醫療救助的發展也還存在一些急需解決的問題。第一，醫療救助制度尚不完善。（1）城鄉二元分割帶來的差異明顯。長期以來我國在制定各項政策時常常將城市和農村分開，除了少數發達地區能夠形成統一的制度外，其他地區幾乎都形成兩種不同的政策，這與我國城鄉二元經濟狀況有直接關系，但是，這種二元結構也帶來了制度不平等、待遇差異明顯。我國的醫療救助制度先在農村建立起來，但到目前為止救助水平仍然比較低，城市醫療救助制度建立稍晚，但發展迅速。同樣是針對困難群體的醫療救助制度，不是因為疾病的嚴重程度和經濟的困難程度的不同而獲得的救助不同，而是因為一個是城市戶籍、另一個是農村戶籍，明顯形成了不公平。（2）醫療救助制度與其他相關制度銜接不到位。醫療救助制度既是社會救助的重要組成部分，也是醫療保障體系的重要一層，在政策實施中存在銜接不到位的問題。一方面，醫療救助對象參照社會救助的對象，即以五保戶與低保戶為主要對象，這種方式很容易將一些無力支付醫藥費但又不在政策規定范圍內的邊緣群體排斥在外，使其既不能獲得社會救助中的其他救助，也不能獲得醫療救助。另一方面，醫療救助資金中很大一部分是用于資助經濟困難者參加基本醫療保險，分割了直接救助困難群體的資金，很大一部分需要直接救助的人員得不到救助；同時，2012年大病醫療救助制度的建立使救助的程序和結算辦法更加復雜，針對困難群體的救助要參照基本醫療保險、醫療救助和大病救助三種政策，救助的效率降低。（3）醫療救助制度的管理不順暢。管理不科學主要表現在職責不明、體制不順，在實施過程中涉及多個部門和公共服務領域，在救助對象的認定、救助標準的制定和救助實施過程中，需要民政、財政、衛生、社會保障等不同職能部門之間的協調，難度大、成本高。[52]目前，針對醫療救助方面的法律法規上不健全，一些地方性的救助政策不具備權威性，在制度運行中沒有強制性的約束力，而且對救助的過程、資金的流向缺乏嚴格的監督機制，存在救助資金濫用和騙取救助金的現象。
第二，醫療救助資金方面存在以下幾個問題：（1）醫療救助資金的籌集渠道單一。醫療救助資金的籌集主要以中央、地方財政為主，紅十字會及其他各種社會慈善組織捐助為輔，財政撥款數額相對于龐大的救助群體顯得微薄，且社會捐助尚未發揮作用。[53]同時由于全國各地社會經濟水平存在巨大差異和救助的不確定性，無法通過詳細的預算來制定一個全國統一的籌資標準，僅僅根據財政能力的大小給予資金補貼，難以制定長效可持續的基金籌集機制。[54]而且，近些年來，雖然如圖1-8所示城鄉醫療救助財政投入逐年增加，但其增長率卻大幅下降，有限的資金投入無法滿足困難群體的需求。（2）醫療救助資金使用不合理。在資金有限的情況下，如何將資金用到最需要的地方顯得尤為重要。一方面，由于管理不嚴造成騙取救助金的現象擠占了那些急需救助的群體的機會，形成資金浪費；另一方面，總體看醫療救助資金短缺，但到具體實施中資金結余較多，形成資金絕對不足和相對過剩的矛盾。其原因主要有：一是符合標準的人口由于對政策不了解未申請救助，二是一些需要救助的人口因為救助門檻太高而被排除在外，三是醫療救助主管部門使用資金時抱著寧愿多結余也不敢多用的心態。[55]
圖1-8 2006—2012年城鄉各級財政醫療救助支出增長率（%）
第三，醫療救助范圍和水平有待提升。（1）救助對象覆蓋面較窄。2002年明確規定農村醫療救助對象是農村五保戶、農村貧困戶家庭成員和地方政府規定的其他符合條件的貧困農民；2005年城市醫療救助對象主要是最低生活保障對象中未參加城鎮職工基本醫療保險人員、已參加城鎮職工基本醫療保險但個人負擔仍然較重的人員和其他特殊困難群眾。除了政策規定的對象外，城鄉邊緣群體因病致貧、因病返貧的現象也非常普遍，由于他們不符合五保、低保的救助標準，也就不能獲得任何其他方面的救助。而且，由于疾病的不確定性、不可預測性和救助制度的限制，患一場大病就有可能使一個小康家庭陷入貧困，一些致殘的患者更會給整個家庭帶來重創。（2）救助水平偏低。醫療救助制度按照醫療保險的做法設置救助的起付線和封頂線，只有在起付線以上和封頂線以下的人口才能獲得救助，目前救助起付線門檻較高、封頂線過低，由于經濟社會發展水平存在差異，醫療救助水平也存在很大差異，尤其是經濟困難地區的醫療救助常常也不能滿足患者的需求。根據數據統計2012年住院病人人均醫藥費6980.4元，而同年城市和農村人均醫療救助金額分別為858.6元和721.7元[56]，即使除去基本醫療保險報銷的部分后，給予的補助仍然不足。
（一）當前中國失業保險制度存在的問題
1.保障對象有限、覆蓋范圍較窄
從我國失業保險發展情況來看，制度覆蓋范圍較窄是一直存在的問題。20世紀80年代失業保險制度建立初期，對象只包括“宣告破產的企業的職工，瀕臨破產的企業法定整頓期間被精簡的職工，企業終止、解除勞動合同的工人，以及企業辭退的職工”四類人員。1993年4月頒布的《國有企業職工待業保險規定》將當時失業保險的人群擴大到七種九類人員，將停車整頓企業被精簡的職工等企業下崗職工納入被保障對象，但保障對象仍只是針對當時國有企業改革涌現出的大量下崗待業人員。1999年1月《失業保險條例》將保障對象擴大到城鎮非國有企業和事業單位，提出“國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業以及其他城鎮企業”都應參加失業保險。事實上，失業保險的參保主體仍是國有企業及少部分事業單位，大量城鎮非國有企業職工、農村剩余勞動力都沒有被納入制度覆蓋范圍，此外，還有大規模靈活就業者、臨時務工人員等都沒有納入失業保險范圍。相對于基本實現了“人群全覆蓋”的社會基本養老保險、社會基本醫療保險來說，屬于社會保險五大險種中參保率較低的險種。
2.制度覆蓋率偏低
由表1-11可見，自2000年以來，我國失業保險制度的參保人數雖然整體呈現遞增趨勢，但就參保人數的變動趨勢來看，2000年以來失業保險的參保人數增長趨勢非常緩慢，個別年份比如2002年年末參保人數還出現了遞減的情況。從增長幅度來看，2013年年末參保人數為16，416.8萬人，僅僅是2000年年末參保人數10，486.4萬人的1.58倍，相對于這一時期我國社會保障其他險種迅速發展的態勢而言，這一比例并不高。從失業保險覆蓋率來看，2000—2013年期間一直在40%左右徘徊，呈現出忽高忽低的不穩定發展態勢。
3.享受待遇人數有限
由表1-11可見，從失業保險金的享受人數來看，年末領取失業保險金的人數呈現不規則波動態勢，其中只有2001—2004年領取保險金人數有較大幅度增加，自2005年以來的其余年份基本呈現逐年降低的走勢。2013年年末領取失業保險金的人數比2000年年末領取失業保險金的人數只多了7萬人。探究原因，拋卻國內經濟周期走勢的因素之外，現行《失業保險條例》中對失業保險金領取條件的嚴格規定或許在一定程度上限制了參保對象失業保險金的及時認領。
4.保障水平有限
由表1-12可見，從保障水平來看，自2000年以來，全年發放失業保險金的總額度基本呈現遞增趨勢，但人均失業保險金的增長幅度不夠明顯。其中，2000年以來人均月失業保險金的平均增長比例不到1.2%。從失業保險金替代率來看更有說服力，2000年為18.3%，2005年下降到10.7%，2013年下降到9.5%，年平均下降11.62%。這說明我國失業保險制度的保障水平非常有限，難以解決失業人口及其家庭的基本生活保障。
（二）當前中國工傷保險制度存在的問題
1.工傷保險制度和人群都沒有實現全覆蓋
第一，工傷保險尚未實現制度全覆蓋。根據《工傷保險條例》，工傷保險的參保對象為“境內的企業、事業單位、社會團體、民辦非企業單位、基金會、律師事務所、會計師事務所等組織和有雇工的個體工商戶及其職工”，“公務員和參照公務員法管理的事業單位、社會團體的工作人員因工作遭受事故傷害或者患職業病的，由所在單位支付費用。具體辦法由國務院社會保險行政部門會同國務院財政部門規定”。從以上規定可以看到：首先，當前的工傷保險制度沒有把無雇工的個體工商戶、靈活就業人員（自雇勞動者）納入覆蓋范圍，這與中共十八大提出的“社會保障全民覆蓋”的目標相違背；其次，公務員和參照公務員法管理的事業單位、社會團體的工作人員沒有納入工傷保險統籌管理，而是其工傷具體辦法另行規定、搞特殊，這會陷入類似于養老保險“雙軌制”的困局，在養老保險雙軌制并軌的大背景下，不宜再將工傷保險搞成“雙軌制”。第二，工傷保險離人群全覆蓋的目標還有很大的差距。截至2013年年末，工傷保險參保人數為19，917萬人，城鎮就業人員38，240萬人[57]，工傷保險參保人數占當年城鎮就業人員的比重為52.08%，也就是說，工傷保險距離“人群全覆蓋”的目標還有很長的路要走。
2.工傷保險的立法層次低
當前工傷保險領域的法律依據主要有《社會保險法》《工傷保險條例》以及人社部門發布的部門規章。《社會保險法》第四章對工傷保險做出了規定，但《社會保險法》基本都是原則性和授權性的條款，過于籠統，操作性不強；《工傷保險條例》只是國務院的行政法規，法律層次較低、約束能力較弱，導致條例雖對某些方面做出了具體的規定，但在現實中卻難以落實；人社部門發布的部門規章，法律層次更低，約束力更弱。由于在工傷認定、勞動能力鑒定等環節很容易產生勞動爭議和行政爭議，因此，工傷保險對立法要求比較高。不難看出，工傷保險是當前社會保險各險種中法規最完備的，在此基礎上制定《工傷保險法》，不僅有利于推動工傷保險的進一步發展，還可以帶動中國社會保險立法全局，從根本上推進中國社會保險的法制化進程。
3.工傷認定和工傷視同的情形不盡完善
目前《工傷保險條例》規定了七種應當認定為工傷的情形、三種視同工傷的情形、三種不得認定為工傷的情形。首先，這種把工傷認定標準進行簡單羅列的立法方式，可能不能窮盡所有的情形，畢竟人類思維和認識都具時代的局限性，無法窮盡一切工傷認定標準，隨著新一輪經濟革命到來，工業更加細化，出現了許多新的職業種類，就會帶來新的職業性傷害。其次，部分認定或視同工傷的條款不盡合理。如《工傷保險條例》第15條第一款規定，“在工作時間和工作崗位，突發疾病死亡或者在48小時之內經搶救無效死亡的”可視同工傷，該情形在學理上稱為“過勞死”。現代科學告訴我們，過度勞累是一個足以致命的危險。據美國一項調查顯示，在30—50歲的英年早逝者中，95.7%的人是死于過度疲勞或由于過度疲勞引起的致命疾病，“過勞死”成了勞動者英年早逝的主要原因。日本等工業發達國家都將“過勞死”納入工傷保險范圍，中國《工傷保險條例》也采納了這一做法。但是中國將“過勞死”限于工作時間和工作場所的規定則顯得過于苛刻，也不符合工傷認定的基本原則。再如，《工傷保險條例》第18條的規定，工傷認定的前提是“與用人單位存在勞動關系（包括事實勞動關系）”，但由于學界對退休返聘人員與用人單位之間是否存在勞動關系（包括事實勞動關系）還存在爭議，導致退休返聘人員因工負傷能否被認定為工傷存在不小的爭議，亟須在工傷保險立法中加以明確。
4.工傷保險責任與第三人侵權責任的競合[58]問題
由于第三人的原因而發生了工傷事故，需要協調工傷保險制度與民事賠償制度，以最大限度保障勞動者的利益并體現出權益的平衡。那么，第三人侵權造成工傷，受害人能否主張工傷和侵權雙重賠償？2004年《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第12條規定：“因用人單位以外的第三人侵權造成勞動者人身損害，賠償權利人請求第三人承擔民事賠償責任的，人民法院應予支持。”該法律解釋沒有明確指出可獲得雙份賠償，但明確提出向侵權第三人索賠應予處理。2006年《最高人民法院關于因第三人造成工傷的職工或其親屬在獲得民事賠償后是否還可以獲得工傷保險補償問題的答復》中規定，“因第三人造成工傷的職工或其近親屬，從第三人處獲得民事賠償后，可以按照《工傷保險條例》的規定，向工傷保險機構申請工傷保險待遇補償”，但該答復不是正式的司法解釋。對于此問題，學界和實務界有四種觀點：一是替代模式，即用工傷保險待遇取代第三人侵權賠償[59]；二是補充模式，即發生工傷后，受到第三人侵權的工傷職工可同時主張侵權行為損害賠償和工傷保險給付，但其最終所獲得的賠償或補償，以實際損失為限，不得超過其實際遭受的損害[60]；三是兼得模式，即因第三人侵害工傷可以得到雙份賠償[61]；四是選擇模式，即只能選擇工傷補償或第三人侵權賠償中的一種[62]。
由于各方觀點分歧較大，《社會保險法》和修訂后的《工傷保險條例》中也均未明確該問題[63]，這使得這類案件的處理較易引起爭議。
5.工傷保險基金缺乏合理科學的管理模式和收支結構
穩定的工傷保險基金不僅能夠保障勞動者及其供養親屬的基本權利，還能分擔發生工傷事故的企業的負擔，使之不至于因過多的賠付而陷入困境。但從現狀來看，目前我國工傷保險基金的運營管理不夠科學合理。隨著經濟的發展，工傷保險基金的收入和支出數額逐年增長，雖然支出占收入的比重有所上升（2013年為78.4%），但每年工傷保險基金都有大量結余（2013年工傷保險基金結余996億元），這與工傷保險基金“以支定收、收支平衡的原則”相違背。導致此問題的主要原因有：第一，中國工傷保險待遇水平整體偏低；第二，中國工傷保險長期以來“重補償、輕預防、輕康復”，工傷預防、工傷康復的推進緩慢；第三，沒有建立起與工傷風險相對應的科學的費率機制，費率檔次少而粗，且缺乏精算；第四，權利義務不對等，影響了工傷事故發生率低的企業參保的積極性。
6.工傷預防和工傷康復的推進還比較緩慢
為了落實《工傷保險條例》的相關規定，勞動保障部門先后發布了《關于加強工傷康復試點工作的指導意見》《關于開展工傷預防試點工作有關問題的通知》，分別于2007年和2009年開始工傷康復和工傷預防試點。目前，人社部共評估確定出兩批共計35家工傷康復試點醫療機構，2009年12月人社部辦公廳《關于工傷康復試點機構評估情況的通報》（人社廳函〔2009〕452號）顯示，工傷康復試點機構還存在工傷康復硬件設施不足、專業技術人員數量缺乏、康復診療項目不全、尚未開展職業康復和社會康復工作等問題；2009年，河南、廣東和海南三省12市縣首先開始工傷預防試點，2013年擴大至天津市等50個城市（統籌地區）。但總體來看，工傷康復和工傷試點還處于試點階段，尚未在全國全面推開。
（三）當前中國生育保險制度存在的問題
生育保險發展中還存在以下問題：（1）制度覆蓋范圍比較窄。盡管國家對婦女權益相關的政策陸續出臺，但是生育保險制度的覆蓋范圍仍然比較狹窄。總體上，生育保險的覆蓋范圍呈增長趨勢，但增長的幅度很小，2012年我國就業人口為76，704萬人，年末參加生育保險的人數為15，445萬人，參加生育保險的人數僅占就業人口的20%左右。[64]生育保險政策的對象是城鎮企業職工，而鄉鎮企業職工、自主創業者、非正規就業者等都被排斥在外，參加生育保險的國有企業較多，其他類型的企業較少，經濟發展較快的地區覆蓋面較大，而經濟相對落后的地區參保人數較少。[65]（2）待遇給付水平較低。生育保險待遇給付水平低一方面體現在享受待遇的人數少，2011年參加生育保險的人數為13，892萬人，享受待遇的人數為264.7萬人，僅占1.91%，參保人員和享受待遇人員明顯不平衡；另一方面，生育保險基金沒有有效利用，正是由于享受待遇的人數比較少，基金的結余過多，如表1-35所示，到2013年年底生育保險基金結余515億元。生育保險費用的支付采取限額的方式，由于生育過程中的不確定性所產生的醫療費用也不確定，生育保險的費用給付比較難以控制。（3）政策法規有待完善。自1994年企業生育保險制度制定到現在二十多年，相比于養老保險、醫療保險、失業保險及工傷保險均有多項政策出臺，而生育保險在我國整個社會保險制度的政策制定與法律建設中最為滯后，并且立法層次低，法律效力低，具體執行中差異性較大。[66]而且在《婦女權益保障法》中明確規定各用人單位在錄用職工時除不適合婦女的工種或者崗位外，不得以性別為由拒絕錄用婦女或者提高錄用標準，然而，正是因為婦女從業中的生育保險、產假等成本增加，女性擇業時困難重重，生育保險制度的發展應該更好地將生育與就業聯系起來。
表1-35 2008—2013年生育保險基金收支情況
（一）最低生活保障制度
1.保障資金不足，低保救助標準制定的不合理，救助水平偏低
首先，發達國家財政在低保方面的支出通常占國民生產總值的1%—2%，而中國還不到0.3%，遠低于這個標準（見表1-36）。中國各級財政對城鄉低保的投入沒有明確劃分責任，各地往往是“看米下鍋”，有多少錢就干多少事，剩下的問題便是“等、靠、要”（中央財政轉移支付）。
表1-36 城鄉低保財政投入比重
其次，救助資金缺乏穩定的來源，導致了中國低保救助標準普遍偏低。目前中國各個城市低保標準，占當地人均可支配收入的16%左右。各地農村低保標準，是當地人均純收入的25%左右，相比發達國家的低保標準通常都是人均收入的40%—50%，中國的標準明顯過低。[67]低保標準彈性不足、低保標準制定的“菜籃子法”“恩格爾系數法”也存在一定問題。目前刨除食品支出外（見表1-37），沒有剩余，難以滿足其在教育、醫療、水電燃料等其他生活必需的開支。
表1-37 低保標準占月人均食品消費支出情況
最后，重視收入型貧困，忽略了由家庭成員的數量、家庭成員處于受教育階段的數量、家庭成員的健康水平等因素可能導致的家庭開支過大的支出型貧困。
2.缺乏對救助對象的科學識別，不能有效處理救助的“懸崖效應”
第一，2014年7月國務院發布文件全面推行戶籍制度改革，部分省份已經取消農業戶和非農業戶的劃分。而目前中國實行城市和農村相互分離的低保救助制度，該制度得以實現的背景便是戶籍。大背景的變革使得低保群體的界定歸類存在困難。
第二，低保核查方式不合理。在城市，按生活形態的直接觀察往往不能夠了解申請人的真實生活狀態，制度的漏洞使得有錢人領低保的現象屢見不鮮。在農村，村干部為了減少矛盾，往往是按人頭平均發放低保，使得一項選擇性救助變為普遍性救助，扭曲了低保制度的初衷。
第三，中國現行的低保核查方式將一部分生活水平略高于低保救助標準的群體排除在外，這部分邊緣群體其生活水平甚至低于接受低保的群體，淪落為社會的最底層。這與社會主義核心價值觀中的平等、公正相違背，制度的欠缺產生了新的貧困階層，低保制度沒有做到真正的“應保盡保”。
3.低保工作管理水平低，有很大的提升空間
低保真正能夠解決困難，關鍵在基層，而中國低保工作的基層建設幾乎還是一片盲區。城市的低保工作交付給街道居委會，農村的低保工作交付給村委會，工作隨意性較大。難免有“人情保”“關系保”的現象發生。低保資金沒有將行政成本考慮在內，導致了低保基層的工作人員少、工作負荷大、工資低的問題，嚴重降低了工作效率，不能保證困難群眾及時獲得救助。
4.低保救助更像是“政府專利”，社會參與程度低
從國際經驗看，多數國家的社會救助工作都是政府、非政府組織，甚至私人組織的合作。目前中國的低保制度主要依靠政府一己之力，顯得力不從心，像貧困群體的心理問題、教育、婚姻、家庭問題的救助可以說是空白。這也導致了中國低保救助長期的低水平、低質量；同時，缺乏廣泛的社會力量，低保救助資金失去了廣闊的渠道來源，加重了政府財政的壓力。
（二）農村五保供養
1.五保供養的現行標準仍較低，五保供養的概念不清晰
五保供養的主體是喪失了基本的自我生存、發展能力農村的老弱病殘。因此，五保救助不僅是為其提供基本的生活保障，而且要使其能達到當地的平均生活水平。這種帶有社會福利性質的救助決定了五保供養的標準要高于農村低保救助。而目前一部分地區混淆了“五保”和“低保”的概念，降低了五保供養水平。
2.五保供養的資金來源混亂，資金落實不到位
中國的五保供養資金歷經“村提留或鄉統籌”“農業附加稅”“省級公共財政”三次變革，短時間內的多次轉變，難免會有資金落實的歷史欠賬問題，現在的地方財政統籌足額與否，也取決于地方經濟實力的強弱，資金沒有一個穩定的保證。
3.五保戶的日常管理和服務照料難度大
首先，農村集中供養的敬老院屬于公共物品，存在著“重建設、輕管理”的問題，敬老院往往基礎設施缺乏、人員配備不足、管理不到位、老年人的情感關懷缺失。敬老院的日常開支也捉襟見肘。某些地區違背老人個人意愿過分強調集中供養率，也不利于敬老院的管理。其次，中國傳統倫理觀念的影響，擔心宅基地被政府沒收的思想，使得中國現在農村的五保戶大部分選擇分散供養的形式。農村社區服務不發達，年輕人外出打工使得分散供養的五保戶生活拮據、房屋居住條件差、缺乏基本的心理慰藉，生存狀況堪憂。再次，根據民政部調查顯示，五保老人面臨的最大困難是醫療費用過高，醫療沒有保障。小病能救助，大病難報銷，醫療救助數額有限，醫療難問題突出。最后，市場經濟發展，農村集體經濟瓦解，村民自利意識增強，互助意愿不足，鄰里之間的守望相助行為減少。農民種田收入微薄，五保戶的農田往往沒有人愿意耕種，只能任憑農田荒蕪，同時五保戶也無法從土地中獲得收入、補貼己用。
（三）災害救助
1.救災資源配置不合理
第一，自然災害處于“市場失靈”領域，因此國家有必要承擔主要責任。但中國目前災害救濟的立法層次較低，立法多原則性規定，少具體操作，救災工作分級責任、分級管理、救災款分級負擔缺乏規范化。
第二，一項災害的發生，往往通過乘數效應擴大影響，因此自然災害往往被稱為巨災。由于中國的保險市場不完善，保險公司賠付能力有限，保險業在巨災救助體系中的作用還很微弱。中國保險業的災害損失賠款僅占整個災害損失的0.2%，遠低于全球同類災害中保險賠付平均水平。[68]巨災保險能力微小，中國災害救濟缺乏合理的分擔機制，不利于有效地化解風險，保障人民的利益。
第三，應對災害的物資儲備庫配備不完善，通常只有棉被、帳篷，缺少藥品、沖鋒衣等應急物品。由于應急避難場所與經濟利益沖突，很多地區的避難場所往往徒有虛名，當作商業用地。
第四，缺乏應對極端性天氣的能力，尚沒有專職的救災應急隊伍和專業救援隊伍，災害發生后往往是緊急調集部隊，雖然動作也較快，但缺乏專業指引，救災需要現場摸索經驗；當前的災害救助更著重于生命救助，缺乏心理援助。
第五，預算法規定的按照本級財政預算額支出額的1%—3%設置預備額，用于當年自然災害救助開支的規定，沒有考慮到自然災害的不可預見性，當某年度災害頻發，政府財政儲備就會出現嚴重不足，災害救助保障金能否及時到達便要打上一個大大的問號。分稅制、地區發展不均衡使得各級地方政府的經濟實力相差較大，而經濟不發達的省份往往處于災害多發地區，地方財政存在財力不足，而災害救助的評估考核監督系統只是一種口頭承諾。
2.減災防災意識不足
首先，災害現場最好最有效的救助是自助，這需要平時的演練實踐，而目前這種教育往往流于形式。減災防災知識技能普及力度不足嚴重影響了人們應對災害的自救能力、心理承受能力。其次，減災防災是一項“功在當今，利在千秋”的事業，短時間看不到成效，使得地方政府官員在任期內不會過多考慮。最后，救災款物往往是災害發生以后再籌集，延誤時機，缺乏平時的減災防災物資儲備規劃。
3.基礎設施抵御災害能力有待進一步提升
自然災害不僅是對人的考驗，也是對中國基礎設施的檢驗。在面對重大自然災害的時候，中國的基礎設施體系和標準可靠性不足[69]，像是電網、通信、交通等往往顯得不堪一擊，承受力不足，例如2008年雪災的南方電網癱瘓，通信中斷，交通不暢，這些因素都一定程度惡化了災害的破壞程度。
4.災害救助政府要放權，不要壟斷
首先，政府強制式的對口救援機制加重了施援省份的經濟負擔，被救助省份似乎扣上了“弱勢”的帽子，減弱了受援省份追求經濟自我發展的動力。其次，救災社會力量的參與呈現“草根性”，志愿服務缺乏通暢的通道，社會組織和社會力量往往“有勁沒處使”。政府的單向控制型管理使得政府與非政府組織構成中心與邊緣的不對稱結構，形成了二者不善于合作的局面。[70]
（四）醫療救助
1.醫療救助資金絕對不足，醫療救助覆蓋面窄
目前中國醫療救助資金總體水平不足，籌集的資金并不能滿足所有貧困人群解決所有的疾病經濟問題，所以只能將資源首先提供給貧困人群最急需的大病醫療救助。但是目前大部分地區在病種范圍、封頂線和補償比例等方面設置了重重關卡，這勢必將一部分有需要的貧困人群排除在醫療救助之外，使真正需要救助的人難以得到救助，進而在一定程度上影響了醫療服務的可及性，降低了醫療救助的覆蓋面。
2.醫療救助水平過低
2013年人均直接醫療救助支出為848.9元，但醫院病人人均住院費用高達7442.3元。雖然困難家庭都參加了城鎮居民基本醫療保險或新農合（2013年人均資助參保、參合水平分別為96.7元、61.7元），但考慮到城鎮居民醫保和新農合的報銷比例僅為70%—75%，并且還設有封頂線，因此，對于動輒花費幾萬甚至是幾十萬元的重特大疾病來說，當前的醫療救助水平過低。
3.救助標準差異化導致公平性受損
二元經濟結構的長期存在，導致城鄉、地區間經濟發展程度差異較大，貧困人口的分布存在較大差異，醫療衛生需求也存在不同。2012年東、中、西部的城市人均醫療救助支出分別是農村醫療救助支出的1.7倍、1.4倍、1.48倍（見表1-38）。中西部的貧困人口較多，但是人均醫療救助支出卻遠遠低于東部地區，由于衛生資源投入分配不均，影響了衛生資源的可及性和公平性，導致最需要受到救助的人仍然看不起病，降低了醫療救助的實際效果和效率，阻礙醫療救助覆蓋面的擴大。
表1-38 2012年中國民政部門分地醫療救助情況統計
4.管理體制不順
中國實施醫療救助的部門之間缺乏聯動機制，醫療救助制度與醫療保險、新農合、醫療救助、社會捐贈、慈善救助之間缺乏有效的聯動機制，并且大病或重特大疾病的醫療救助制度也缺乏相關社會慈善組織的參與，導致救助效率不高，覆蓋范圍窄。特別是由于醫療救助設計存在問題，使農民工群體處于城鄉醫療救助的“夾縫”、空白地帶。各基層民政部門沒有獨立機構從事醫療救助工作，其工作人員隊伍一般缺乏專業素質，導致效率過低；部門間管理體制不暢，體制、責任不清，監督不力致使醫療救助基金的款項流失嚴重。
（五）教育救助
1.教育救助資金來源不足
隨著中國經濟的發展，教育救助支出應該隨GDP的增長而增長，但是2013年教育救助的財政撥款占當年資助總額的67.96%，相比2012年的73.24%下降5個百分點，并且目前的教育救助資金主要來自于中央和地方的財政撥款，其他資助資金如慈善事業、企事業捐贈、社會團體資金增長緩慢，僅占很小的一部分，未能很好地調動社會力量參與。
2.教育資源分配不公，各階段教育問題凸顯
第一，城鄉間的資金分配難以公平公正，差距有逐步加大的趨勢，使得農村義務教育的投入明顯不足；第二，中國過多地強調高等教育和義務教育階段的救助，高中階段教育救助幾乎是空白；第三，高等學校的職責權限不明，使“獎貸助補減”未真正惠及貧困生；第四，教育體系設置不當，使農民工子女義務教育缺失，呈空白化。正因為中國的教育救助體系不夠完善，凸顯教育不公問題。[71]
3.教育救助方式單一化
目前中國教育救助工作分散在民政部門、財政部門和教育部門，缺乏相應的專業人才從事管理，而且其專業素質較低，部門間也缺乏統一的宏觀長期規劃，導致效率不高。另外教育救助的方式單一，目前采取的也只是以經濟資助為主，缺少對受助者心理的疏導以及教育硬件設施、教育師資力量方面的投入。
（六）住房救助
1.公共住房供求失衡，保障對象缺乏公平性
公共住房的建設供給嚴重滯后，甚至在公共住房供給過程中，一些地方政府縮減投放規模，一味強調住房“市場化”，減少甚至取消經濟適用房（如廣州市在2004年取消了經濟適用住房建設），造成各地經濟適用房供給總量及比例越來越小。公共住房供給有限性造成僧多粥少的局勢，而有限的資源掌控在政府手中，許多人鉆法律空子，走后門、找關系，拉攏、腐蝕政府決策者，想方設法謀取自身的經濟利益，進行違規操作。同時，公共住房政策缺乏對“夾心層”、農民工群體、農村弱勢群體和未就業或就業不穩定的大學畢業生的保障。
2.經濟適用房既不“經濟”又不“適用”
第一，經濟適用房的投資增長速度緩慢，供應量不足，據國家統計局資料顯示，1998年至2002年經濟適用房投資占住宅投資比重超過10%，2003年為9.2%，2005年為4.8%，2007年為4.6%，2009年為4.4%[72]，滿足困難群體住房需求的經濟適用房建設則嚴重不到位；第二，已建成的經濟適用房面積普遍偏大，不少面積超過100平方米，甚至超過150平方米，出現了豪宅、別墅一樣的“經濟適用房”；第三，經濟適用房價格偏高，不能充分實現社會保障功能，再加上對中低收入家庭年收入調查困難、單位開具收入證明可信度差，使真正享受到優惠的往往不是低收入家庭而是一些中高等收入家庭。
3.廉租住房房源緊缺，資金投入不足
截至2006年年底，全國累計用于廉租房制度的資金僅為70.9億元，其中2006年用于廉租房制度的資金為23.4億元，只占當年財政收入的0.06%[73]，這說明用于廉租住房的資金投入嚴重不足；在廉租房供應機制上，自2009年以來，中國廉租房的新開工數量呈波動下降趨勢，2011年新開工廉租房數量僅為161萬套，政府的出資比例在各線城市中都達5%以上，但其他社會主體的貢獻率較低。[74]再加上廉租住房不完善的流動退出機制損害了該項制度的公平性和合理性。
4.公共住房建設未考慮受益人群的生活成本
一方面，公共住房（包括廉租房、經濟適用房和公共租賃住房）政策設置了準入條件，但在缺乏監督和利益機制約束的條件下，對申請家庭的收入情況和居住情況的證明難免失真。另一方面，為了節約建設成本，公共住房選址多在生活不便利的邊緣地區，周圍購物、上學、娛樂極為不方便，無形中增加了居住者的生活成本，而且成片公共住房尤其是公租房與城市社區的人為隔離，開始凸顯許多社會問題。
（七）臨時救助
1.臨時救助程序不健全
首先，臨時救助偏重時效性，而中國目前時救助的審批程序時間較長，一線工作人員缺乏自由裁量權，救急性體現不出來。同時，救災款的發放采用其他救助項目的社會化發放而不是現金發放，也拖延了救助時間。其次，臨時救助在公示、評議方面處于缺位狀態，救助金的申請發放工作缺乏監督，公正性取決于民政人員的公道與否。最后，長期以來，由于臨時救助還存在著建制模糊，在操作中也存在混亂。基層工作人員將一些長期救助對象錯誤劃入臨時救助隊伍中，專項救助與臨時救助存在著邊界不清，擠占臨時救助資源，如2010年從臨時救助的原因來看，醫療等方面的支出大導致接受臨時救助的家庭占75%左右，而突發事件、事故導致接受救助的家庭僅占25%左右。[75]
2.流浪乞討人員的救助水平低、救助隨意性較大
首先，針對流浪乞討人員的救助更多是衣食住行方面，而最根本的救助措施是一份工作，中國當前的救助還無法滿足。目前的救助通常是10天，對解除困境作用不大。消極式的救助使受助者陷入“乞討—救助—再乞討—再救助”的惡性循環，很少有流浪乞討人員會自愿求助。[76]其次，救助過程中各部門互踢皮球，救助站、福利院能推就推；針對一些職業化乞丐、惡意騙住者，公安、城管往往視而不見。一些施助者原來是收容遣送人員，專業素質較低，救助過程中存在侵犯乞討人員人格尊嚴的現象，給救助蒙上了一層陰影。再次，缺乏針對不同群體的多樣化救助，沒有區分需要救助者的身份，像流浪兒童、進城務工人員、老年乞討者，一視同仁的救助往往難以滿足各自需求。最后，地方對臨時救助的投入完全取決于其財政狀況，貧窮地區的福利院基礎設施落后，救助站經費難以落實，某些救助站為節約費用，只能選址于地理位置較偏遠的郊區，給求助者帶來不便。
3.社會參與度不夠
首先，對于流浪乞討人員，社會公眾更多持有的是一種同情態度，路邊的施舍式救助解決不了問題，政府沒有為慈善的發展提供一方沃土，社會資金沒有渠道轉到特殊困難戶手中。其次，目前中國的社會工作人員嚴重缺乏，像流浪乞討人員尤其是流浪兒童的心理問題缺乏專業人士的幫助，重物質救助缺乏精神救助使得救助效果大打折扣，不利于流浪兒童的健康成長。
（一）覆蓋面與“適度普惠型”的目標相距甚遠
不論是社會保險、社會救助還是社會福利，都必須面對一個最基本的問題——保障對象。保障對象的多寡直接關系到保障制度的覆蓋面，進而影響到制度實行的有效性。現今的社會福利制度相較于過去在保障對象上有了很大的擴展，不再單純是“三無”人員、“五保戶”和殘疾者，老年人、兒童等群體也受到了重視，但是這樣的覆蓋依然離我國“適度普惠型”福利模式的目標有一定的距離。“適度普惠型”的一個要義就是國家和社會要努力為全體社會成員提供滿足其基本生活需要的福利保障，讓全體社會成員共享改革開放的成果，是一種廣義的社會福利。但現實的情況是社會福利更多地幫助的是需要特殊關心的人群，更像是“特惠制”，是一種狹義的社會福利。雖然基于我國的具體國情，想要盡快實現“普惠”的目標是不太現實，但作為社會保障體系中唯一一個面向全體社會成員的制度，社會福利肩負著全體社會成員的福祉與利益，不斷擴大覆蓋面是其未來的漫長之路。
（二）公共投入不足，福利的總體水平不高
雖然社會福利要走社會化的道路，但是政府在其中仍然承擔著主要的責任。社會福利實行的效果說到底與其資金投入有著緊密的關系，而資金短缺一直是制約我國社會福利事業的發展的問題之一。在提倡多元籌資、社會參與的同時，政府也應起帶頭作用。很多社會福利項目是由政府開展的，資金來源主要是社會福利彩票公益基金和民政部部級或各級政府的預留資金，由于區域、城鄉間經濟差距較大，特別是一些經濟負擔較重的落后地區，資金投入明顯不足，最終導致福利的水平不高。
（三）城鄉、區域間不平衡，制度存在碎片化
我國的城鄉二元結構和區域發展不平衡也是制約社會福利發展的重要原因之一。例如老年人福利，城鄉根據經濟發展水平、生活水平、物價水平等有明顯的差別，再加之地方政府下放權力，城區間發展存在的不平衡也會導致中心城區和遠城區的福利水平有別。區域間不平衡則表現為經濟發達的地區多采用社區養老的模式，公辦養老機構、社區居家養老、養老護理服務等工作相對全面，設施相對完善，管理相對到位，為老年人營造了舒適、安穩的環境讓他們安享晚年。而經濟欠發達的地區多依靠福利院、養老院等，社會化程度偏低，福利水平也較低。兒童福利方面，也多以大中型城市為主，呈現“重城輕農”的傾向，缺乏普遍性。社會福利體現在城鄉、區域間發展不平衡的問題必然導致社會福利制度的碎片化，制度內與制度間的銜接和互補都面臨著巨大的挑戰，中共十八大提出社會保障要“增強公平性、適應流動性、保證可持續性”，這一要求同樣適用于社會福利，因此為了社會福利的可持續發展，形成“全國一盤棋”的局面，制度整合是大勢所趨。
（四）社會福利各項目在實施中存在現實問題
社會福利在實施中也存在許多現實問題，例如福利項目、公益基金、專項基金的財務是否透明化、規范化、合法化。隨著網絡時代的發展，公眾對信息公開的訴求愈加迫切，加之社會福利事業的資金來源多元，幫助對象廣泛，參與主體較多，資金是否真正用到位關系到全體社會成員的切身利益。但網絡也是一把雙刃劍，在曝光貪污、腐敗、挪用等信息的同時，也會出現捕風捉影的惡現象。之前“郭美美微博炫富”事件所引發的對紅十字會的諸多猜疑與質疑以及導致的捐款驟減、公信力降低等現象也給了慈善事業當頭一棒。同樣的還有一些公益基金如壹基金、嫣然天使基金等深陷善款質疑門，都反映出責任主體與公眾之間信息不對稱。我們的福利機構在全心全意做好福利工作的同時，也應不斷對公眾進行相關的信息披露，接受公眾的監督和第三方機構的審計，搭建良好的溝通平臺，而不是一味地質疑或一味地否認，這樣必將導致形象受損，公信力下降。還有就是機構的管理與監管的問題，如何做到權責明晰、高效規范是大家關注的熱點。