重視全面深化改革的方法論
如何形成適應全面深化改革的思維方式和領導方式，是關系到應對改革艱巨性、復雜性、關聯性、系統性的關鍵問題。這要求，在政策制定中，要考慮總體設計、統籌協調；在實施過程中，要整體推進、督導落實；對其效果要科學評估，使各項政策行之有效。要逐步建立和完善實施全面深化改革的綜合決策機制。
一、緊緊圍繞利益關系完善全面深化改革的綜合決策機制
全面深化改革政策的制定和實施依賴于各個利益相關者的參與，取決于他們對經濟體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會體制改革、生態環境體制改革的相互關系及目標的把握和認識。跨部門分析要求檢驗主要部門之間的關系，分析部門與部門之間的影響。例如，霧霾問題已經成為當前社會高度關注的問題，中共北京市委全面深化改革領導小組建立了與霧霾治理有關的專門小組。從歷史的經驗看，20世紀50年代，美國經濟在快速發展的同時也給生態環境帶來了巨大壓力；1972年亞利桑那州的鳳凰城創下了153天無降雨的歷史紀錄；1974年，華盛頓特區的霧霾天氣持續了3個月。舉例來說，針對霧霾，美國聯邦政府和各州政府采取雙重治理體系來應對：以聯邦法律為基本框架，各州因地制宜治理霧霾。針對霧霾的區域性特征，打破州界，依據經濟地理情況實施統一規劃，統一管理，同時把排污交易等市場方法與公眾參與有機結合起來，終于在20世紀80年代取得了較大進展。霧霾背后是一系列深層次的問題，諸如生產方式、產業結構、生活方式、消費模式、自然稟賦等，必須對各類因素整合優化，才能實現治理。還有，持續5年的醫藥衛生體制改革，取得了巨大成就，但是問題多多，不斷增多的醫患矛盾就是例證。以公立醫院改革為例，盡管在改革初期就確定了公立醫院改革的公益化方向，但是，依然存在諸如財政補償機制不完善、基層醫療衛生機構人才短缺以及醫療衛生服務體制不能調動醫生的積極性等問題，這些問題的解決不僅依賴于醫院體制機制本身的改革，也需要政府的財政部門、人事部門，甚至編制部門一道努力。醫療衛生作為一種公共服務，其本質是醫生與患者的關系，醫藥衛生體制改革理應吸納醫生參與，實現醫療、醫保和醫藥的“三醫聯動”。
綜合決策要求有關部門和利益群體參與決策的所有過程。通過溝通，使決策各部門和決策涉及的各利益群體達成共識。在一個國家社會結構單一的時候，決策者可以像指揮軍隊一樣引領社會前進。當利益格局復雜、社會訴求多元時，未來的前途在何方就變得不夠明確，應當把更多的決策交給社會去博弈，交給社會組織去負責。建立深改組的最大目的就是協調利益關系，跳出過去相當時期中各個部門“自己改自己”的路徑依賴，借助于外部的力量，對自己的癥結動手術，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，把改革推向深入。
二、發揮現代技術和體制機制創新的支撐作用
（一）積極發揮大數據的作用
龐大而復雜的決策系統，必須依賴數據治理國家。縱觀世界，包括亞洲國家，對于大數據戰略日益重視，試圖通過數據分析引領政府決策和社會進步。
全面深化改革綜合決策的數據支持一方面依靠各個部門的專業數據，也可以通過“云數據”來擴充自己的數據來源。全面深化改革領導小組辦公室須擁有自己的“數據科學家”，這是當代科學決策、綜合決策的基礎。作為一個協調機構，需要走出去，主動收集數據，了解社會對于全面深化改革的評價，單個社會成員對于某個具體問題的看法。世界各國對于民意調查都是非常重視的，從歷史上就是這樣。舉個例子，近年來，美國政府嘗試建立“數據驅動的決策方法”，試圖通過數據來改變目前的決策過程，從而使政府更有效率、更開放、更負責，引導經濟社會發展的將是“基于實證的事實”，而不是“差不多”的判斷。準確的判斷可以在更大程度上避免利益集團對于決策的影響和左右，實現決策科學化、民主化和法制化。在競選美國總統之前，奧巴馬承諾，為了確保每一個政府機構都能跟上21世紀的步伐，必須任命國家的首位首席技術官。奧巴馬實現了自己的諾言，2009年3月5日，奧巴馬上任不到兩個月，就任命了聯邦的首位首席信息官，4月18日，他又任命了聯邦的首位首席技術官。2010年12月，美國聯邦政府宣布了“云優先”政策，要求所有政府機構的信息系統，必須優先考慮建立云平臺。2011年2月，白宮發布了《聯邦政府云戰略》，要求聯邦政府機構必須在三個月確定三個可以推向云平臺的系統，年內完成一個。2011年，聯邦政府的2094所數據中心，通過云計算，在年內合并完成了137所，計劃未來五年再精簡800所。2012年，奧巴馬政府發出大數據研究和開發倡議，探索如何使用大數據處理政府面對的問題，該倡議跨越6個部門，共有項目84個。[19]
完成全面深化改革的任務，至少必須考慮三個數據庫建設。一是業務管理數據，諸如醫療衛生、社會保障、就業、經濟運行、金融財政等。二是社情民意數據。一方面，要求決策人員和決策咨詢人員深入進行實際調查研究；另一方面，要求政府支持建立第三方的社會調查系統，通過科學抽樣，問卷調查，及時了解民意，使社情民意數據成為改革的“晴雨表”。三是物理環境的數據。這樣，就可以實現各地區、各部門互聯互通、資源共享，為把握改革的復雜性、關聯性、系統性提供有力的技術支持。如習近平同志要求的，要把握好整體政策安排與某一具體政策的關系、系統政策鏈條與某一政策環節的關系、政策頂層設計與政策分層對接的關系、政策統一性與政策差異性的關系、長期性政策與階段性政策的關系。全面深化改革的大數據系統要具備把這五個關系的內容數量化的能力，這樣才能夠使其真正成為綜合決策的技術支撐。
就全面深化改革需要進行的綜合決策而言，建立信息收集和分析的步驟包括：一是在利用已經建立起來的全面深化改革信息系統和數據庫的基礎上，確定全面深化改革的具體方案，確定調查的范圍、對象和時間；二是僅僅利用指標體系所建立的調查表格并不能說明所有問題，應當使用全面深化改革數據分析之外的其他研究方法，諸如政府文件、會議、對于參與者和公眾的訪問等；三是建立信息分析系統（數據庫），充分利用大數據；四是建立分析模型——包括全面深化改革統計資料分析模型、全面深化改革現狀評估模型、綜合決策最優化規劃模型等，這些模型可用于診斷預警、決策問題分析和決策問題求解。大數據在全面深化改革中的科學廣泛應用，將使深化改革領導機構如虎添翼。
（二）充分借鑒現代智庫的方法
“從全球趨勢看，隨著信息技術的發展，全球化進程的不斷加速，世界各國面臨的內政、外交問題越來越復雜，從而促使政策制定者尋求政府體系以外的思想庫的政策支持。”[20]中國改革開放三十多年，參與這場改革的老中青專家活躍在發展改革的不同領域，發揮他們的聰明才智是把改革推向深入的重要資源。專家提供的技術和信息將影響到綜合決策的可行性以及決策的執行、監督和評估。召集一批能夠將專業特長運用于綜合決策的出色經濟學家、政治學者、文化學者、社會學者、環境學者以及歷史專家建立某種研討機制非常重要，這些人必須熟悉經濟、政治、社會、文化等領域的工作，既有理論，又有實踐經驗，又不具體執行政策、沒有實權，能比較超脫獨立地進行政策設計。在全面深化改革領導小組下建立這樣一個機構非常必要，在一定時期，這讓優秀學者能夠集中精力研究與公共政策相關的問題，在全面深化改革進程中發揮作用，提供真知灼見。以加拿大咨詢局為例，該局本著“促進在不同思維方式下事實和觀點的交流，及早發現和解決問題，并深化公眾對這些問題的理解”的宗旨，在為加拿大政府提供決策咨詢中發揮了重要作用，這個群體在政策制定的共同體中找到了一個清晰的服務領域。
（三）緊緊依靠人民群眾推動改革
人民是改革的主體。在中國這樣幅員遼闊，人口眾多，城鄉差別、地區差別、群體差別較大的國家，推動全面深化改革，必須特別考慮社區人民的態度和社區自身的傳統文化及生活方式。廣泛有效的公眾參與是實現信息對稱和科學決策的堅實基礎。每一個社區都會擁有自己獨特的自然資源，按照其文化背景來綜合考量全面深化改革的各個方面。實施綜合決策戰略，意味著更多地了解人民群眾的需求和文化，這要在法律和制度中逐步形成標準。但是，這些標準應當不與全面深化改革總體布局和總體目標發生沖突。
三、幾點建議
（一）創造有效的合作文化或良好的人際工作關系準則
“全面”，意味著兩個或多個部門從事共同的改革，通過一道工作而不是獨立行事來實現改革的總目標，至少包括：“為合作調配人力和財力資源；設計良好的運作系統并實施有效管理；在追求的主要目標和多種次級目標間的平衡上達成共識并保持共識；創造有效的合作文化或良好的人際工作關系準則；獲得政治家的認可和支持等。”[21]通過綜合思維，來認識當前的重大改革舉措牽一發而動全身，在行動過程中，穩妥審慎。全面深化改革要求建立共同工作的文化和行為規范，共同工作需要人與人之間的相互信任，“為合作意圖構建一個高效的運作系統需要一系列的前提條件，包括以信任和務實為特征的人際文化，一套能夠促使決策層形成并保持共識的有效機制”[22]。
（二）提高協調利益關系的能力
在談到蘇聯20世紀后期改革的教訓時，原蘇聯部長會議主席尼·伊·雷日科夫寫道：“我國在著手改革時，它的領導并沒有以應有的方式深入評估進行改革應采取哪些相互聯系的必要步驟，以及由此產生的長期后果。”[23]在當前，推進全面深化改革，對于介入綜合決策的各個利益集團，不論是政府管理部門還是地方社區，都要考慮到它們在綜合決策過程中的實際關系和實際利益，這是它們作為參與者的激勵機制所在。一旦執行綜合決策的行動開始，就會出現既得利益者和受損者，如果一部分人拒不接受改變這一現實，那就要與其進行協商。在國內外形勢瞬息萬變的狀態下，必須考慮到綜合決策計劃的變通問題。綜合決策一旦進入實施階段，可能會涉及社會的方方面面、不同層次，諸如個人、家庭、企業、部門、地區和國家，甚至涉及有關的利益群體，綜合決策的目的就是要協調這些利益群體的相互沖突，推動各利益群體共同去實現全面深化改革的目標。
（三）提升從全局高度把握具體改革工作的能力
政策的行動框架包括在各級政府、各類部門和相關利益群體的參與者之間進行綜合決策問題的培訓、教育和溝通。要通過干部培訓，使各級領導干部，了解中央全面深化改革的整體政策安排與本部門本地區具體政策的關系，例如就全面深化改革的總目標而言，國有企業改革必須緊緊圍繞發展和完善中國特色社會主義制度與推進國家治理體系和治理能力現代化進行，正確處理完善混合所有制與建立現代企業制度的關系。了解中央的系統政策鏈條與某一政策環節的關系，例如，就民政部門貫徹落實國務院關于政府購買公共服務的政策，必須明了社會組織、企業和機構都是購買服務的主體，而不僅僅是社會組織。鼓勵社會組織參與公共服務供給，就需要一定的優惠政策。了解政策頂層設計與政策分層對接的關系，例如，就人力資源和社會保障部門擴大社會保障覆蓋面來說，加快推進基層社會保險經辦機構建設必須與發揮市場在配置資源中的決定作用的制度安排銜接，更多發揮銀行、保險機構在資金收繳發放中的作用。了解政策統一性與政策差異性的關系，例如，地方政府的改革政策與中央政府的統一安排要銜接，北京市在成立中共北京市全面深化改革領導小組后，下設14個小組，在與中央的六個小組一致的同時，考慮北京大城市病和霧霾問題等特點，專門設立小組就是一例。了解長期性政策與階段性政策的關系，例如，教育體制改革的長期目標是培養德才兼備的創新型人才，階段性的改革要致力于逐步取消教育機構的行政級別，取消文理分科，實行多次高考制度，實現教育公平等。努力提高多元改革目標的互補性，兩個以上的政策一道實施，必須提高它們之間的互補性。
（四）提高績效評估的實施和組織能力
為了保證綜合決策按既定的目標實施，必須對綜合決策的實施不斷進行評估。在綜合決策過程中，評估的頻率取決于條件的變化速度和變化的方向，以及全面深化改革遇到的問題。在成功的綜合決策的設計和執行過程中，評估往往是以隱含的形式出現的。在實施綜合決策戰略中，評估貫穿于決策目標的制定、決策的制定和決策的執行。在評估的過程中，要不斷根據實際情況，修正目標和調整措施。
綜合決策評估人員由兩類人組成：一類是由于實施綜合決策而涉及其利益的群體，即局內人；另外一類則是那些與改革無直接關系的人，即局外人。局內人評估是最基本的，局外人評估對于綜合決策有積極促進作用。對于各級決策者來說，每一具體的問題都與當地的實際情況有關，政策的有效性取決于政策制定者對于當地情況的把握。所以，由地方和部門參與評估是綜合決策評估的基本要素之一。局外人的觀點，非基本的和獨立的觀點對于理解綜合決策也是不可缺少的。一個局外人的評估會給決策者一個新的視角，使他們避免由于自身的利益而產生偏見。