為創新插上制度翅膀

——關于負面清單的思考

一、轉型升級必須堅持全面創新

實現經濟轉型升級必須堅持創新驅動，創新驅動必須建立和完善與之相適應的體制機制。2014年9月10日，李克強總理在第八屆夏季達沃斯論壇上指出，創新是人類社會的永恒話題，也是經濟社會發展的不熄引擎。世界經濟穩定復蘇要靠創新，中國經濟提質增效升級也要靠創新。同年9月18日至19日，李克強考察中國（上海）自由貿易試驗區時，又進一步指出，必須推動金融改革和創新。全面領會李克強的講話精神，我們深刻認識到，進入21世紀以來，在全球范圍內出現了兩個重要動向，一是國際金融危機，二是新工業革命。當前，中國的發展改革開放必須緊緊扣住這些新特點，穩步推進。

2008年發端于美國的國際金融危機，席卷全球，成為繼1929至1933年世界經濟危機之后的另一場對全球經濟產生深遠影響的經濟波動。國際金融危機不僅對各國經濟發展產生了嚴重沖擊，也暴露了現行經濟體制，尤其是長期以來被人們譽為代表世界經濟未來的美國模式自身存在的一系列弊端。自2008年國際金融危機后，對于未來制度和體制的選擇就成為各國發展中的重要話題。在應對2008年國際金融危機中扮演了中流砥柱角色的中國，近年來，經濟依然持續穩定，健康發展，成為世界經濟的強大引擎。中國制度、體制和機制方面的實踐探索也備受各國關注。

2005年，在信息技術、新能源技術以及新興鑄造的基礎上，第三次工業革命登場，它代表了新的生產方式、定制化技術、綠色生產、本土化生產等。以“互聯網+新能源”為聚合動力的新產業革命在全球范圍內同質化展開，發達國家已經實踐多年，如德國、美國等，更多的發展中國家也將進入技術研發國家的行列。最近媒體不斷報道的北京醫用3D打印技術應用于臨床、深圳的“創客運動”蓬勃發展就是例證。我們看到，北京、深圳的技術創新運動，吸引了大量的創業者，人們利用數字桌面工具設計新產品并制作模型，在開源社區中合作和分享設計成果，他們可以將自己設計的文件傳輸給商業制造商，也可以自己通過3D打印機生產。3D打印技術、設備和生產基地在北京、廣東、安徽等地陸續被開發、制造和建設起來，并成為當地的重要產業。這是一場新的產業革命，一種更高層次的商業和制造業文明。基于這些技術進步，工業生產尤其是制造業的轉型升級成為社會各界的焦點。

正是在這樣的背景下，以習近平為總書記的黨中央高瞻遠矚，對創新推動轉型升級作出了重要的部署。2014年8月18日，習近平總書記主持召開中央財經領導小組第七次會議，專門研究實施創新驅動發展戰略，并強調創新始終是推動一個國家、一個民族向前發展的重要力量。實施創新驅動發展戰略，就是要推動以科技創新為核心的全面創新，堅持需求導向和產業化方向，堅持企業在創新中的主體地位，發揮市場在資源配置中的決定性作用和社會主義制度優勢，增強科技進步對經濟增長的貢獻度，形成新的增長動力源泉，推動經濟持續健康發展。

二、全面創新必須加快政府自身的改革和建設

面對新的產業革命，政府自身需要創新，更需要為新技術開發和產業進步創造良好的制度環境。同樣，建立和完善這樣的制度環境，首先要從創新政府自身的體制機制做起。20世紀后半期以來，圍繞政府機構展開的爭論的確不少，尤其是對政府機構的規模、能力和效率的批評，主要表現在三個方面。一是認為政府機構太大，消耗太多資源。一些國家，如西班牙、意大利、德國和瑞典，甚至采取了削減政府支出的政策。二是認為政府介入的領域太多。面對這些批評，許多國家把公共服務紛紛轉交給私人部門。三是認為效率太低。這些批評推動了20世紀70年代以來的政府改革創新。

當前，中國政府實施的一系列政府改革政策既是符合世界潮流的變革，更是適應中國市場經濟發展和對外開放需要而作出的部署。9月18日至19日，李克強考察中國（上海）自由貿易試驗區時專門談到金融創新并要求加快行政體制改革，寓意深刻。2014年7月1日，上海市人民政府公布了《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（2014年修訂）》，即上海自貿區負面清單，這是對上海自貿區負面清單2013年版的修訂。這次公布的負面清單一共列出特別管理措施139條，較2013年版少了51條。在2014年公布的139條中，有限制性措施110條，禁止性措施29條。參照國際相關經驗，在上海自貿區建立負面清單制度，旨在完善引進外資過程的管理模式，對外資投資過程中的某些與國民待遇不符的領域、產業和項目，以清單形式公開列明。這些負面清單等同于投資領域的“黑名單”，列明了企業不能投資的領域、產業和項目，一改過去那種投資目錄管理方式——鼓勵、支持、限制，也將改變傳統意義上的政府審批制度，帶來行政體制的深刻變革。一方面，政府要根據國家安全、人民福祉、國民經濟健康發展等需要，規定哪些領域、產業和項目不能投資，履行政府職能；另一方面，企業在明了不能進入的領域、產業和項目之后，會根據市場的需要和市場的變化，及時調整自己的研發、生產、經營行為，不斷探索可以投資和開發的領域，推動技術創新和體制機制創新，最大限度實現企業盈利目標。尤其在這個新技術革命和產業革命方興未艾的時代，負面清單制度會給企業更大的自主權去生產、研發和經營，在未知的領域和未曾經營過的領域大顯身手，這對于最大限度釋放生產力是非常必要的。負面清單制度將給企業創新提供更大的空間，法不禁則行。負面清單制度還可以減少扯皮，提高行政效率。帶有計劃經濟色彩的行政審批制度，把審批權力劃歸不同的部門和機構，往往帶來部門之間的權責不清、機構重疊、人浮于事、效率低下，出現一個項目需要幾十個甚至上百個部門審批的現象，甚至出現個別官員利用公權力尋租，導致貪污腐敗等違法行為，負面清單制度可以在一定程度上避免這種現象，進一步深化行政體制改革，加快政府職能轉變。

三、政府機構在“瘦身”過程中還需“強體”

一定程度上說，負面清單制度會推動政府行政審批制度加快改革。但是，政府通過負面清單制度確定的企業不可為的內容需要政府進一步關注。這就是，政府的“可為”與“不可為”、“瘦身”與“強身”。政府在減少對市場干預的同時，其公共服務和社會管理職能還必須加強。

政府需要進一步探索公共服務的供給方式。美國和其他國家政府機構的管理和運行已經發生了根本變化，其核心是新公共行動的擴散——貸款、貸款擔保、規制、合同、合作協定、補償項目、稅收補貼、代金券，以及更多——它們中許多在一般意義上依賴于執行項目的第三方。這些工具的采用使政府機構由服務的提供者轉變為安排者，蘊含著公共管理的深刻變革——非營利部門、私人部門都可以通過上述工具參與公共管理和公共服務供給。當然，近年來，認為政府應“服務”而不是“掌舵”的新公共服務也應運而生，正在與新公共管理一爭雌雄，這些都值得關注。

20世紀后期，公共領域出現了一系列的改革，主要表現在：一是對政府機構進行結構調整。20世紀后期，西方國家對其政府機構進行結構調整出于多種原因，包括稅收負擔過重、缺乏選民支持、政府債務膨脹等，也出現了許多創新形式。“雖然有關在提供公共服務中特許、撥款、憑單制、志愿服務、自助項目和私有非營利機構的角色的討論與使用還相對有限，但是，這些工具或組織將來可能會很重要，在政府要減少或中斷某些服務的情況下尤其如此。同樣地，越來越多的證據表明，公私伙伴關系的重要性將會提升。”[47]二是社會創新的出現。社會創新正在改變政府機構的邊界。在西方，社會創新包含兩層意思。其一，鼓勵社會組織以商業模式來提供社會服務，同時實現自身的可持續發展。這被人們稱為“社會企業學派”。其二，指通過發揮人們的創造性，以新的方式解決社會問題，解決的方式可以是商業模式，也可以是非商業模式，但必須是有效的、可復制的、創新性的。有人將其稱為“社會創新學派”。“社會企業學派”想把政府機構延伸到市場領域，或者說把市場手段引入到公共領域，使傳統的慈善事業等非營利活動走向制度化和具有可持續性。例如，在英國，2008年社會組織總收入的80%是通過社會企業方式獲得的[48]。“社會創新學派”則通過市場運作模式或其他新的手段拓展公共領域。社會創新就是指實現社會目標的新主意、新想法。這些新主意和新想法通過開發新的產品、新的服務、新的應對政策以及建立新的機構來滿足居民和政府不斷出現的新需求。從國際經驗來看，社會創新已經覆蓋了就業、扶貧、社區服務、醫療衛生、教育等部門。未來它還將覆蓋因互聯網發展而出現的社會關系的變革和社會結構的變遷。

上述新的變化對政府機構的規模和就業產生的影響很多，至少可以看到，居民對公共服務的需求水平提高了，范圍擴大了。政府管制的責任相應加大了，需要的政府管理人員也會相應增多。企業和社會組織提供公共服務的形式也發生了變化，越來越多的企業承擔起社會責任，介入公共事務，這些也需要加強監管。一句話，在這樣的條件下，公共領域不是縮小了，而是擴大了。所以，一方面，政府需要“瘦身”，另一方面，還要“強體”，在這個問題上，需要冷靜的思考、周全的對策，不能用一個問題去掩蓋另外一個問題。

還有，政府在實施負面清單制度后，會面臨不斷加大的監管任務，這就需要政府機構不斷提升自己的責任感、專業化水平和隊伍的素質，從某種程度上說，監管的成本與審批成本孰大孰小，還需要深入研究。毫無疑問，負面清單制度將給創新主體更大空間，大大推動創新。