普京的新型國家治理思想

在當今世界大國領導人中，俄羅斯總統普京尤其受關注。2000年5月7日，普京從葉利欽手中接過的俄羅斯，是一個飽受“休克療法”折磨、“寡頭干政”困擾、“車臣內戰”痛苦和“自由民主”混亂的國家。十幾年的執政，歷經八年總統和四年總理，2012年普京又重登總統寶座。這期間，他先是穩定俄羅斯，使其免于瀕臨崩潰；接著實施集權，讓統一俄羅斯黨成為一股主導力量；在國家主導力量形成后，他引導整個民族逐步形成共識；萬事俱備，他和盤托出了自己富民、強國、強軍的戰略構想，在國際事務中大展俄羅斯國家形象和自己個人的強人風格。2011年，俄羅斯人均國內生產總值達到13089美元，是1990年蘇聯解體前的3.76倍，是他擔任總統時（2000年）的兩倍，高于同期世界平均水平30%。

最近，世界知識出版社和華東師范大學出版社聯合出版了《普京文集（2012—2014）》（以下簡稱《文集》），《文集》收集了普京總統2012年至2014年公開發表的文章，包括競選綱領、國情咨文、演講以及答記者問等。這對于我們了解這位當代世界“強人”具有重要參考價值。在《文集》中，普京專門論述了新型國家治理模式，提出了“新型國家治理模式應遵循的主要原則”，這對我們當前探索如何推進國家治理體系和治理能力現代化會有一定啟迪。

一、堅持以愛國主義為基礎的國家戰略政策

（一）民族問題是俄羅斯的一個根本性問題

普京說：“民族問題是俄羅斯的一個根本性問題。”[49]這個判斷是基于俄羅斯的歷史和現狀，也就是俄羅斯的基本國情做出的。這里，“根本性”首先體現在俄羅斯民族的復雜性上。一是俄羅斯是世界上民族最多的國家，其境內有大小民族120多個，其中俄羅斯民族人口占全國人口的近82%，是俄羅斯的“主體民族”。二是俄羅斯境內的各民族呈大雜居、小聚居狀態。各民族語言、宗教和風俗習慣自成一體，民族關系極其復雜。三是民族問題在蘇聯時期就是一個根本性的問題，到葉利欽時代更為復雜和嚴重。經濟體制改革過程中出現的種種問題進一步導致民族問題復雜化。其次，“根本性”還體現在國家穩定和社會秩序上。一是俄羅斯各個共和國之間權利和義務的不平衡直接影響國家秩序。聯邦的89個主體中，有21個共和國、6個邊疆區、49個州、2個聯邦直轄市、1個自治州和10個自治專區，其中21個按照民族命名的共和國擁有一定的立法權，權力結構獨特。二是地方權力威脅中央權威。在葉利欽時期，地方權力不斷擴大，出現尾大不掉的局面，嚴重威脅中央政府的權威，這背后都有民族關系的影子。在此意義上，普京說民族問題是俄羅斯的一個根本性問題，道出了俄羅斯的歷史和現狀，它最終決定國家統一、領土完整、社會穩定。

（二）文化多元不應成為少數人的特權

多元文化主義是20世紀后期活躍于美國的一種社會思潮。它主張，承認不同文化的平等價值并以此給予所有文化群體平等的政治、社會和文化地位。普京對這種文化理論持否定態度，他說：“這種論點（指多元文化論）正在把‘少數人享有特權’絕對化，但是沒有同等地考量這種權利相應的責任，即當地居民和當地社會應當承擔的民事、行為和文化方面的責任。”[50]這種興起于美國的多元文化論，不僅挑戰了美國的主流價值觀，也引起了世界范圍內的討論和爭論，威力巨大，殺傷力不小。

人們在多元文化共存上達成共識已經不是什么問題。問題在于，多元文化論要求，在承認不同文化差異的同時，承認文化權利平等。這就帶有濃厚的政治意味。這種政治意味就在于，它劍指政治權力中心，要求政府權力部門和社會各機構對不同文化群體在政治上予以承認。針對這個問題，普京指出：“從歷史淵源來看，俄羅斯不是單一民族國家，不是美國那樣的基本由移民組成的‘大熔爐’。”[51]普京看到了俄羅斯和美利堅合眾國在民族問題上的差異。與俄羅斯和其他民族國家不同，美國人口的種族多樣性在其建國數百年間日趨明顯，大量來自世界各地的移民帶來了能夠豐富美國的資源：人才、文化、宗教、科學、技術等。來自不同國家的移民適應這塊土地表明了美國民族的特性，也區別出了美國民族與世界民族國家的民族的不同。在這塊土地上成為美國人意味著什么？意味著他們具有不同的祖先，來自不同國家和種族的人可以通婚，結婚生子，互相影響。移民不斷改變人口的種族、宗教構成，而這些，尤其是通婚，在其他民族似乎不是那么容易。在人類歷史上，美國的移民總數十分驚人。移民并不像人們想象的那樣只是定居在東部，而是遍布美國各地。20世紀60年代以后，歐洲不再是美國移民的主要來源，亞洲和拉丁美洲取代歐洲成為主要的移民輸出國家。因此，普京指出，“在美國任何地方都沒有出現國家分崩離析的癥狀，而在俄羅斯，直到現在還在討論發生這種事件的現實可能性”[52]。基于這種不同的國情，普京強調，“在教育過程中首先要強化俄語、俄羅斯文學、國家歷史等課程的作用”[53]。這是凝聚民族力量、實現國家統一的價值基礎。

（三）主權、獨立和領土完整是不可逾越的紅線

愛國主義是俄羅斯的國家戰略政策。“我們需要以愛國主義為基礎的國家戰略政策。任何居住在我們國家的人都不應該忘記自己的信仰和民族歸屬。但是，他首先應該是俄羅斯公民并以此為榮。”[54]“俄羅斯不允許出現單一民族聚居區，他們擁有自己非正式的司法管轄，處在國家統一法制和文化圈外，煽動人民藐視普世的標準、法律和規則。”[55]在這里，普京表達了兩點意思。一是國家主權、國家統一、領土完整、民族團結高于單一民族的信仰、文化、習俗和宗教。要尊重各個民族的信仰和民族歸屬，前提是首先要認同自己是俄羅斯公民。二是在空間上不允許存在擁有司法權的、不認同俄羅斯國家法律和價值的單一民族居住區。這里，普京把國家主權、領土完整作為底線。普京的第一個任期的目標是穩定國家和社會，把從葉利欽手中接過來的、瀕臨崩潰的俄羅斯秩序化、穩定化。在這個過程中，民族團結是核心，他為民族問題劃定了底線。“俄羅斯的主權、獨立和完整是任何人不可逾越的紅線。無論我們的觀點有怎樣的不同，有一點是明確的——沒有愛國主義，關于身份認同和關于國家未來的討論就無從談起。”[56]作為一國公民首先必須愛國，身份認同是建立在國家認同和愛國主義的核心價值之上的。大國的共同價值、愛國意識、公民責任、遵紀守法、團結一致遠遠高于族群認同和宗教認同。這些，才是國家統一、領土完整的基本條件。“僅僅通過民族、宗教是不可能在一個多民族的泱泱大國完成身份認同的。正是基于共同的價值觀、愛國意識、公民責任和團結、尊重法律、與祖國共命運、不忘民族關系、宗教的根源而形成的公民身份認同，是保證國家統一的必須條件。”[57]

《文集》中，普京把俄羅斯這樣一個世界上民族最多的國家的民族問題作為國家的根本問題，堅持文化多元不應成為少數人的特權以及主權、獨立和領土完整是不可逾越的紅線，這是極具針對性的國家治理理念和治理方式。

二、政府工作必須績效公正、可評估、透明、簡單

普京認為，新型國家治理的主要原則之一是實現政府工作的績效公正、可評估、透明、簡單。這已經是在操作層面上討論治理問題了。績效公正要求政府工作和政府提供的公共服務對于所有社會群體都是平等的，有利于實現發展的公平正義的目標。可評估、透明、簡單主要是指政府的工作目標明確、執行有力、評估完善等。

（一）以社會公平評價政府工作

葉利欽留給普京的政治遺產之一是普遍的政治信任危機，人們對國家政權信心不足，社會各個階層對政府工作嚴重不滿。就國家權力機構來說，國家杜馬與國家總統之間矛盾不斷，嚴重影響了國家的執政能力和執政效率。與此同時，腐敗叢生，民怨頗深。在這樣的背景下，普京提出，“各級政府工作的所有環節都應以工作績效公正、可評估、透明、簡單為導向”[58]。普京曾擔任圣彼得堡市的第一副市長，在這一崗位上，他處理了一些棘手的事務，分管過很多政府部門，一系列的工作使他得到充分的鍛煉，其工作效率之高，得到廣泛承認和稱贊，這必定會影響到他的治國理念和治國方式。

普京有關社會公平理念的提出有著深刻的歷史背景。在經歷了聯盟解體導致的經濟災難之后，俄羅斯人的價值觀發生巨變，人們習以為常的集體主義和平均主義消逝，國家的混亂使個人心智的參照系完全喪失。俄羅斯人民對于成功社會充滿渴望，因此，普京說：“只有當我們的人民不再懷疑社會公平，才有成功的社會。”[59]據英國學者彼得·羅瀾的研究，從1989年到1991年，俄羅斯的國民收入下降了34%，這種情況歷史罕見。歷史上，只有20世紀30年代美國和德國經歷經濟大蕭條時才出現過這種情況，那是資本主義經濟發展最糟糕的一個時期。1992年，俄羅斯國民收入繼續下降30%，1993年又下降了10%，以至于在20世紀90年代初，俄羅斯的資本積累難以維系。僅在1994年，俄羅斯的機器制造業產值估計就下降了40%以上，紡織品和鞋在1991年至1993年下降了大約50%，1994年又持續下降30%至50%，經濟生活的混亂和人民的痛苦表現在健康服務領域，服務體系的解體和人民的貧困導致發病率激增。“崩潰的后果不僅體現在經濟方面，它同時也在這個國家產生了一種深深的民族恥辱感。”[60]“人民對社會公平的評價是衡量社會保障政策效果的標準。”[61]

（二）維護公眾的利益訴求

維護公民的權利是政府工作的核心。普京要求，“不論是在聯邦權力機構還是地方權力機構，都必須建立社會院”。要正確處理國家和社會的關系。“國家和社會聯合工作的一個優先方向應當是支持維權運動。我們希望在這些組織的活動中沒有政治參與，希望這項活動能最大限度地接近具體公民、具體的利益和問題。因此，社會院的作用加大了，它應當成為各種職業和社會團體、聯合體和聯盟表達自己利益訴求的平臺。”[62]在社會參與問題上，普京的態度是非常明確的。一是要把社會參與擺在重要位置。必須在聯邦和地方權力結構中建立相應的社會院以支持和幫助社會參與，通過這個機構實現國家和社會的合作，同時使政府最大限度地接近居民和居民的具體利益。實際生活中，百姓往往并不是特別關注與他們生活不相關的大事，而會關注與自己切身利益有關的事務。政府的社會院活動是幫助政府機構接近居民，支持他們的社會參與的組織形態。二是社會參與必須與政治活動分開，社會參與應當不具有政治目的。在這個問題上，普京與美國政府對于非營利組織的要求是一致的，也是世界諸多國家有關非營利組織管理的慣例。在美國，非營利組織可以享受免稅待遇，但是不得參與政治活動，甚至不得參與影響政府政策的游說活動。在俄羅斯也是一樣，在這點上，普京的態度很明確。三是社會院更應當向職業化發展，不斷提升自己接近居民、維護居民利益和為居民服務的專業化水平，這似乎又與我國的香港特別行政區的法定機構相似。政府為實現自己的社會目標，可以通過立法來實現特定組織建構，并通過特定社會組織去完成一定使命。使命感是這類組織的核心要素之一。四是社會院重要的職責是維護居民的利益，反映居民的訴求，解決居民的具體問題。

（三）把人民福祉擺在首要位置

國家發展依賴政治體制健全、社會保障完備、經濟模式合理，普京將這三個方面作為其施政的主要目標。他說：“今后幾年我們的任務是掃除發展道路上的一切障礙，建立健全政治體制、社會保障和居民保障體系、經濟模式，使這三大體系共同形成統一的、有活力的、不斷發展的，同時又是持續的、穩定的、健康的國家機體。”[63]也許是習慣于蘇聯的慣性思維，普京把政治體制建設擺在首位；其次是社會體制，尤其是社會保障和社會福利體制；再次才是經濟發展模式。經濟發展和完善經濟模式的目的是改善人們的社會福祉。“任何一個政府和任何一個國家領導的工作結果、任何經濟工作結果，都反映為社會領域的相應指數，都讓人們感覺到生活在變化，而且是朝著好的方向在變化。”[64]經濟發展的最終結果是提升和改善人民福祉，這也是對蘇聯解體以來，俄羅斯社會狀況的積極回應。整個蘇聯時期，除少數人非法侵占和侵吞國家財產外，大部分的蘇聯人是沒有太多的節余的，也就是通常講的“大鍋飯”和平均主義社會的基本特征。錢權交易發生在俄羅斯20世紀后期，外國金融家和早期的國內金融家通過各種途徑把國有企業變為己有，還有部分官僚利用手中的權力，通過非法手段掠取國家財產。就這樣，蘇聯時期遺留下來的巨額國有資產消失殆盡，一個不平等的社會取代了相對公平的社會，在人民心中留下了永遠的痛，給民族留下了永遠的恥辱。

當然，在社會建設方面，普京對當今世界各國，尤其是發達國家的社會福利體制中出現的問題也有深刻見解，主張“要避免重蹈某些西方國家的覆轍——先是輕率地發放福利，然后被迫加倍收回”[65]。西方福利國家在20世紀初期，開始建立從搖籃到墓地的社會福利體制，后來又發現，隨著人口的增加、社會福利的剛性以及人們需求的不斷提升，現行社會福利體制不可持續。到里根和撒切爾時代，發達國家開始實行私有化，帶來了效率，也帶來了一系列問題，尤其是公平公正問題。

三、以公眾的滿意度作為評價政府工作的標準

普京認為，新型國家治理的主要原則還在于“全面推廣新型監督模式”。“把公眾的意見、民眾的觀點作為評價政府服務部門和社會服務機構工作績效的主要標準。”[66]實現治理目標必須加強監督，新型監督模式就是要以公眾的意見和民眾的觀點來評價政府工作績效，而不是上級考察下級。因此，他說：“應當停止從地方層面為地方自治市制定指標，并根據這些指標確定財政支持。市政府領導應當對自己的選民匯報工作。”[67]要發揮選民的作用，首先必須支持選民參與，“我們應當支持百姓參與地區和市級的管理，讓人們真正可以管理自己的村鎮或城市，解決與他們的生活質量相關的日常問題”[68]。停止上級考核下級部門、社會組織、社區組織，是實現基層自治的前提，沒有這樣的體制機制，想發揮基層自治和社會組織的作用是不可能的。或許是受到來自原有計劃體制的管理模式的影響，雖然經過“休克療法”和向私有制轉變，俄羅斯在行政體制上依然保留著單一制國家體制下的中央和地方、上游和下游政府之間的指令關系，若不然，普京也不會提出這樣的建議和說法。

四、建立和完善公務員的獎懲機制

（一）建立和完善公務員的激勵機制

權力必須受到制約，公務員必須遵守自己的職業規范。普京說：“如果一個人選擇做公務員，他就選擇了這些約束，選擇了公眾監督，選擇了遵守特殊要求，就像世界許多國家一樣。”[69]一個國家的公務員的自我約束、廉潔奉公、富有成效、親民愛民等反映了一個國家的治理水平和程度。公務員必須有自己的職業規范，必須職業化。

如何激勵公務員為國家服務是完善公務員制度的重要環節。“建立相應的國家公務人員激勵機制，用浮動工資、道德、物質、業務獎勵等舉措激勵國家公務部門提高業務水平。而且，要從根本上加強經辦人員問責制，直至暫時免職。”[70]在普京看來，公務員的激勵機制應當包括物質、精神、專業等方面，而不是單一的激勵措施。一是用浮動工資和其他物質激勵方式激發公務員的積極性和創造性。這是他們的基本生計和生活的基礎。二是道德激勵，這實際上是講公共價值。三是業務獎勵，包括一定時間的技能和教育培訓，為公務員未來的發展提供機會。

（二）準確把握國家治理與個人積極性之間的關系

在這一點上，普京有自己的遠見卓識。在普京看來，激發現代經濟活力不僅僅在于一般意義上的宏觀經濟管理，諸如投資、消費、出口，還在于公平正義。他說到了問題的點子上。就個體與國家經濟發展的關系，在他看來，“準確把握國家治理與個人積極性之間的關系，是現代經濟管理的精髓”[71]。在經過“休克療法”洗禮的俄羅斯，如何使那些官員和商人與普通百姓一道建設國家，發展經濟，而不是官員和富人把財產轉移到國外，這個精髓對于整個國家的穩定再重要不過了。“國家穩定還有賴于大部分擁有資本、作出投資決策的人生活在這個國家，把子女的未來和個人的長期利益與國家發展結合在一起。”[72]如果個別官員和商人把資產和子女的前途與國外聯系起來，而不是與本國的經濟發展聯系起來，普通百姓就會感到不安，經濟發展就會缺乏穩定的基礎，缺乏內生動力。官員和商人在國內投資和消費，一方面會影響整個國家經濟的信心，這是最為關鍵的；另一方面，也會把發展資源留在本國，以推動本國經濟發展。

五、重視對各類監察機構的監督

權力需要監督，對于權力監督機構的監督也不可忽視。監督機構監督政府和官員，誰來監督各類監察機構，以防止出現權力真空？“要高度重視對各類監察機構的監督。”[73]普京把對各類監督機構的監督作為新型國家治理的重要內容之一。媒體、社會、輿論、選民等實際上是現代社會監督機制的重要方面。還有，法律法規、社會道德、公眾參與也不可忽視。

六、激發個人和基層的活力

（一）讓公民的自我調控成為社會的支柱

“我希望自我調控成為俄羅斯強有力的公民社會的一個支柱。”[74]這種自我調控實際上就是指發揮核心價值和社會規范對個體的約束作用。因此，“真正的民主不能瞬間就建成，也不能照搬別國的模式。必需的條件是：社會要做好準備實行民主機制；要使多數人感到自己是這個社會的公民，讓他們作好定期關注的準備，并付出時間和精力參與管理過程。”[75]民主的實現依賴于國民素質，一方面要提高全體國民的道德素質，另一方面，要提高國家的素質。“今天我們國家的素質落后于公民參與公民社會的要求。我們的公民社會已經變得無可比擬的更成熟、更積極、更有責任。我們應當更新民主機制。這種民主機制應當可以‘容納’增長了的社會積極性。”[76]這就是政治體制健全。

（二）基層自治是大國民主的基石

一個民主國家如果基層沒有自治是不可能實現完全民主的。基層民主構成了國家民主的基礎和細胞，在這點上，最為典型的是美國，我們可以從托克維爾的《美國的民主》看得最清楚。“一個大國的民主是由‘小空間的民主’構成的。地方自治是公民責任的學校，也是‘職業政治技校’，這個學校培養初級政治家的一些關鍵職責——與不同的社會和職業團體談判的能力，能夠準確地把自己的思想傳達給民眾，保護自己選民的權利和利益。我認為，政治家和國家行政人員的‘職業鍛煉’應當在地方自治這一體系中進行。”[77]在普京看來，地方自治是一所學校，可以培養人們的民主意識，也可以保護公民的利益。自治還可以培育公民的社會責任，這是社會規范形成的微觀環境。普京還提出，政治家和國家行政人員應該在基層自治中得到鍛煉。

總之，俄羅斯總統普京，歷經十幾年執政生涯，在治理這個飽經磨難的國家中形成了自己的一套思考，這套思考貼近俄羅斯的實際。他把民族問題視為國家的根本性問題，抓住了這個世界民族最多的國家的特點。針對民族問題，提出了文化多元不應成為少數人的特權以及主權、獨立和領土完整是不可逾越的紅線等根本原則。在具體治理國家的原則上，他提出，各級政府工作的所有環節都應當以工作績效公正、可評估、透明、簡單為導向；全面推廣新型監督模式；把公眾的意見、民眾的觀點作為評價政府服務機構工作績效的主要標準；權力必須受到制約，公務員必須遵守自己的職業規范；要高度重視對各類監察機構的監督；把自我調控作為俄羅斯社會的一個支柱；等等。這些使治理體系更加具體且有操作性，值得我們在當前推進國家治理體系和治理能力現代化進程中借鑒。

推進國家治理體系和治理能力現代化，要立足于團結全國各族人民為實現中華民族偉大復興的中國夢這一根本目標，通過各項制度建設來實現民族團結，激發社會活力。要從具體問題出發，緊緊圍繞政府職能轉變，把提高政府績效、人民群眾的滿意度擺在重要位置，創造條件使廣大人民群眾參與到治理過程中來。加強吏治，提高公務員的素質和服務水平對于國家治理體系和治理能力現代化尤為重要，要高度重視。各級紀委和監察部門在反腐倡廉方面取得了巨大成就，贏得了全國人民的高度稱贊。完善紀檢監察體制機制是實現權力運行和監督的重要內容，要高度重視，強化權力運行制約和監督體系，并將其作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手。