加快地方政府職能轉(zhuǎn)變與機構(gòu)改革

地方政府轉(zhuǎn)變職能和機構(gòu)改革是黨中央、國務(wù)院審時度勢在新形勢下作出的重要戰(zhàn)略部署。一是2013年8月27日中共中央政治局會議決定于當(dāng)年11月在北京召開中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議，會議將部署全面深化改革，其中包括地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革等工作。這是繼2013年年初中共十八屆二中全會通過《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》之后，黨中央又一次以全會的形式推進(jìn)政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的重要舉措。二是新一屆政府開局以來，發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》，并通過國務(wù)院常務(wù)會議決定的方式，分期分批取消、下放和壓縮了一批行政審批項目，共計200多項，出臺了政府購買公共服務(wù)、嚴(yán)格控制新行政許可的意見，鼓勵和支持各級政府購買社會組織、機構(gòu)和企業(yè)提供的公共服務(wù)，要求行政法案一般不新設(shè)行政許可。三是按照黨中央、國務(wù)院的部署，國務(wù)院有關(guān)部委也加快自身改革，繼國家發(fā)展改革委公布取消和下放管理層級的行政審批項目之后，工信部于7月25日宣布其負(fù)責(zé)實施的通信信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)集成企業(yè)資質(zhì)等4項通信建設(shè)資質(zhì)資格管理工作交由社會組織承接。前不久，國家發(fā)展改革委和財政部又發(fā)出《關(guān)于降低部分行政事業(yè)性收費標(biāo)準(zhǔn)的通知》，決定自2013年10月1日起，降低14個部門20個行政事業(yè)性收費項目的收費標(biāo)準(zhǔn)，涉及公安、司法、交通、農(nóng)業(yè)、工商等部門。

在國務(wù)院的政府轉(zhuǎn)變職能和機構(gòu)改革工作有條不紊推進(jìn)的形勢下，地方政府如何承接上游政府轉(zhuǎn)移的職能、權(quán)力和服務(wù)，并按照完善社會主義市場體制的目標(biāo)加快自身改革創(chuàng)新，努力打造人民滿意的服務(wù)型政府已成為當(dāng)務(wù)之急。

地方政府轉(zhuǎn)變職能和機構(gòu)改革是整個政府改革的重要組成部分。一是地方政府是行政系統(tǒng)的重要組成部分，承擔(dān)著滿足公眾需求、疏導(dǎo)社會沖突以及整合各階層在資源分配和政策制定中優(yōu)先順序的重要職責(zé)。地方問題不僅具有經(jīng)濟意義，還有重要的社會意義。社會秩序的維持和各種活動主要在地方，越來越多的問題發(fā)生在地方。近年來發(fā)生的各類群體事件和社會事件，并不是社會深層矛盾的直接爆發(fā)，而是通過一系列家庭矛盾、社區(qū)關(guān)系和人際關(guān)系的惡化間接爆發(fā)出來的，與地方密切相關(guān)。二是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，地方政府的角色越來越重要。地方政府承擔(dān)著越來越多的公共服務(wù)——應(yīng)對人口增長、擴大就業(yè)和救濟貧困人口等社會治理的任務(wù)都落在了地方政府的身上。另外，地方政府還承擔(dān)著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給以及社會福利制度建設(shè)的任務(wù)。三是基層社會對公共服務(wù)有著巨大需求。從有關(guān)城鄉(xiāng)居民社區(qū)服務(wù)需求的比較研究可以看出，城鎮(zhèn)居民最需要的服務(wù)依次是家政、就業(yè)、老年人、兒童青少年、低收入家庭服務(wù)，而農(nóng)村依次是老年人、文體生活、兒童青少年、低收入家庭和殘疾人服務(wù)。農(nóng)村具有強烈的公共服務(wù)需求，而且與城鎮(zhèn)的公共服務(wù)需求存在很大差別，這些都需要地方政府根據(jù)各地情況具體制定符合本地實際的政策，加以解決。四是地方政府轉(zhuǎn)變職能和機構(gòu)改革一直是政府改革的重要內(nèi)容。2001年以來，31個省、自治區(qū)、直轄市取消和調(diào)整了3.7萬余項審批項目，占原有總數(shù)的68.2%。2011年，廣東率先提出改革、取消、下放314個行政審批項目，積極探索政府購買社會組織提供的公共服務(wù)等。2013年夏季，北京市民政局對其下屬的六家社會組織實行改革等。這些都為地方政府轉(zhuǎn)變職能和推進(jìn)機構(gòu)改革提供了豐富的經(jīng)驗。

當(dāng)前地方政府轉(zhuǎn)變職能和機構(gòu)改革的核心問題是要加強市場監(jiān)管，提高社會治理水平，提升公共服務(wù)供給能力。現(xiàn)代政府的四項基本職能為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。一般說來，經(jīng)濟調(diào)節(jié)主要是中央政府的責(zé)任，而市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)則更多是通過地方政府來完成和實現(xiàn)的。一是要通過再造政府流程，提升公共服務(wù)和社會治理的效率。由電子政府到數(shù)字政府的發(fā)展和轉(zhuǎn)變給當(dāng)代政府的機構(gòu)、政治和行政管理帶來了深刻變革，它可能會促使過去以機構(gòu)為中心的基本公共服務(wù)供給轉(zhuǎn)向以市民為中心的供給模式，市民參與也越來越重要。數(shù)字自治將通過訪問網(wǎng)址、移動服務(wù)供給、網(wǎng)絡(luò)會議等方式改革政府的公共服務(wù)供給方式，提高服務(wù)質(zhì)量，降低服務(wù)成本，滿足居民的需要，提高政府的公信力，從而為發(fā)展提供新的動力。二是要以更開闊的視野把地方公共事務(wù)拓展到地方政府與其他縱向的政府間關(guān)系，政府與企業(yè)部門、社會部門以及居民之間的關(guān)系上，把單純由地方政府鑄造的公共舞臺變成地方政府與企業(yè)、社會組織和居民共同表演的地方。在這個過程中，政府將由生產(chǎn)者、主導(dǎo)者逐步變?yōu)閰f(xié)調(diào)者和助推者，由劃槳者逐步成為掌舵者。三是打破傳統(tǒng)的行政思維方式，走出所謂的“橫向到邊、縱向到底”思維慣性，通過體制機制創(chuàng)新，除政府必須提供的基本公共服務(wù)外，在對各類基本公共服務(wù)分類和定性的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮合同外包、聯(lián)合生產(chǎn)、合作生產(chǎn)、志愿生產(chǎn)等體制機制的積極作用，在完善體制機制的基礎(chǔ)上，激發(fā)社會組織參與基本公共服務(wù)供給的積極性和創(chuàng)造性，推動社會組織發(fā)展壯大，與此同時，調(diào)動企業(yè)的積極性和創(chuàng)造性，推動企業(yè)積極履行社會責(zé)任。

當(dāng)前要實現(xiàn)地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的目標(biāo)必須重點抓好幾項工作。一是堅持從實際出發(fā)。從實際出發(fā)，從發(fā)展出發(fā)，提出切合實際的地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革思路。例如，這些年，各地，尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟快速發(fā)展，人口急劇集中，在珠江三角洲、長江三角洲出現(xiàn)了一大批規(guī)模巨大的小城鎮(zhèn)，有的小城鎮(zhèn)人口多達(dá)數(shù)十萬，經(jīng)濟規(guī)模上千億，人口規(guī)模和經(jīng)濟規(guī)模可與西部地區(qū)的中等城市比美。但是，在行政級別上，我們將其稱為城鎮(zhèn)，在行政編制上依然按照城鎮(zhèn)編制配置管理人員，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)發(fā)展的要求，不能有效地實施社會治理和公共服務(wù)供給，盡管中央對此已經(jīng)部署相關(guān)的“強鎮(zhèn)擴權(quán)”試點，但依然有許多問題需要進(jìn)一步通過改革來實現(xiàn)。二是進(jìn)一步理順中央和地方的關(guān)系。針對流動人口這一特殊的歷史性現(xiàn)象，滿足其需求的公共服務(wù)，需要探索聯(lián)合生產(chǎn)的模式，即中央政府與輸入地政府和輸出地政府之間的聯(lián)合生產(chǎn)。這里所謂的聯(lián)合生產(chǎn)包含兩層意思：其一，中央政府與輸入地、輸出地政府三者聯(lián)合起來為農(nóng)民工的基本公共服務(wù)“埋單”，具體各方的支出比例可以由三方政府一道討論，制定具體責(zé)任細(xì)則；其二，涉及養(yǎng)老、教育等多種公共服務(wù)的提供，尤其在其家庭仍然處于分離狀態(tài)時，更應(yīng)當(dāng)妥善處理中央和地方的財政關(guān)系。三是加快適合地方發(fā)展需要的人事制度的改革。要適應(yīng)基層社會治理和公共服務(wù)的需要，加大人事制度改革，不搞上下一般粗的體制機制。例如，市場監(jiān)管是政府職能之一，以衛(wèi)生監(jiān)管為例，餐飲安全是老百姓最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題，但是，從現(xiàn)有的情況看，基層公共衛(wèi)生監(jiān)管機構(gòu)人員編制有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)實際的需要，目前涉及此類機構(gòu)的職級、職稱制度也需要進(jìn)一步完善和改革，才能充分調(diào)動基層工作人員的積極性。四是要建立以居民滿意度為核心的評價體系。居民滿意度評價已經(jīng)成為國際上基本公共服務(wù)供給績效評價的重要手段。應(yīng)當(dāng)借鑒國際經(jīng)驗，建立起一套能夠準(zhǔn)確對居民滿意度進(jìn)行測量的指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)，并由第三方機構(gòu)進(jìn)行評估，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時改進(jìn)工作，引導(dǎo)地方政府逐步實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革。