明確審批放權(quán)邊界的原則、標(biāo)準(zhǔn)和切入點(diǎn)

千里之行，始于足下。審批放權(quán)，要深刻認(rèn)識(shí)政府改革的復(fù)雜性和艱巨性，在理論上大膽探索，在思路上改革創(chuàng)新，在設(shè)計(jì)上精心細(xì)致，在實(shí)踐上求真務(wù)實(shí)。要進(jìn)一步明確，哪些權(quán)力需要下放、壓縮和轉(zhuǎn)移，哪些需要根據(jù)實(shí)際情況完善和增加。政府職能轉(zhuǎn)變，要有破有立。這就涉及界定審批放權(quán)的邊界問(wèn)題。

國(guó)家在2004年對(duì)項(xiàng)目核準(zhǔn)作出明確規(guī)定，要求凡是涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、重要資源、主要河流、污染嚴(yán)重和能源消耗大以及涉及國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的投資必須由國(guó)家核準(zhǔn)。當(dāng)前，要根據(jù)新形勢(shì)下的新情況，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，進(jìn)一步明確審批放權(quán)的邊界。

明確審批放權(quán)邊界的意義在于真正實(shí)現(xiàn)本次改革的目標(biāo)——政府職能轉(zhuǎn)變。當(dāng)前需要注意的是，在利益格局還在調(diào)整中和新的利益格局協(xié)調(diào)機(jī)制沒(méi)有建立起來(lái)的情況下，要防止一些部門和地方以“凡是市場(chǎng)能辦的交給市場(chǎng)，凡是社會(huì)能辦的交給社會(huì)，凡是地方政府能辦的交給地方”為借口，把一些不該下放的下放了，而一些需要下放的卻留下了，使現(xiàn)有的利益格局進(jìn)一步固化。

根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和轉(zhuǎn)變職能的構(gòu)想，行政審批權(quán)下放、壓縮和轉(zhuǎn)移主要是面對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)和地方政府，這就要求厘清政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央和地方政府的邊界，要對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的具體形式、主要內(nèi)容、服務(wù)對(duì)象進(jìn)行細(xì)心研究，精心分類，制定出符合現(xiàn)階段中國(guó)國(guó)情的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，找準(zhǔn)切入點(diǎn)。

一、明確審批放權(quán)邊界的原則

（一）從國(guó)情和我國(guó)階段性特點(diǎn)出發(fā)

世界上不存在一般意義上的政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央政府與地方政府關(guān)系模式，由于各個(gè)國(guó)家的歷史、文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和體制背景不一樣，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方政府關(guān)系的組合方式也不盡相同，這也是迄今為止在世界范圍內(nèi)會(huì)出現(xiàn)并存在著自由市場(chǎng)體制、國(guó)家市場(chǎng)體制和社會(huì)市場(chǎng)體制等不同經(jīng)濟(jì)模式的原因。一個(gè)國(guó)家走向市場(chǎng)化的階段不同，市場(chǎng)化程度不同，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方政府關(guān)系的表現(xiàn)方式也不一樣。中國(guó)經(jīng)過(guò)三十多年的改革開(kāi)放發(fā)展，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架基本確立，但重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革仍任重道遠(yuǎn)。當(dāng)前，要在堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向的前提下，深入研究現(xiàn)階段中國(guó)發(fā)展的歷史、社會(huì)、文化和階段性特征，探索符合中國(guó)國(guó)情的政府、市場(chǎng)、社會(huì)以及中央與地方政府的邊界。以取消“非營(yíng)利性科研機(jī)構(gòu)認(rèn)定”和“國(guó)家級(jí)示范生產(chǎn)力促進(jìn)中心認(rèn)定”為例，改革后，這些過(guò)去依靠政府審批獲得地位、信譽(yù)和資源的機(jī)構(gòu)要面對(duì)還沒(méi)有改革的國(guó)有科研機(jī)構(gòu)，意味著這些機(jī)構(gòu)今后要完全依靠自己的研究能力、工作水平和社會(huì)影響在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中求生存、求發(fā)展、求壯大，與目前處于改革前夜的國(guó)有科研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。這就是中國(guó)特色、中國(guó)國(guó)情和現(xiàn)階段的特點(diǎn)，這自然需要加速國(guó)有科研機(jī)構(gòu)改革。否則，競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境不公平，何以談發(fā)展？

（二）堅(jiān)持有理論指導(dǎo)的實(shí)踐

改革進(jìn)展到這一步，理論的儲(chǔ)備必不可少。回顧20世紀(jì)90年代社會(huì)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)化問(wèn)題及其帶來(lái)的后果——老百姓看病難、看病貴、上學(xué)難、上學(xué)貴等，究其根本，理論上準(zhǔn)備不足即是原因之一。當(dāng)時(shí)，經(jīng)濟(jì)沙文主義盛行，有人認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以自然而然地帶動(dòng)社會(huì)發(fā)展，認(rèn)為市場(chǎng)手段可以適用于所有領(lǐng)域。現(xiàn)在看來(lái)，當(dāng)時(shí)的理論界對(duì)政府性質(zhì)、公共服務(wù)特點(diǎn)以及教育和醫(yī)療的基本公共服務(wù)等重大問(wèn)題缺乏深刻認(rèn)識(shí)和研究，對(duì)于世界范圍內(nèi)的相關(guān)理論也缺乏了解。過(guò)去一個(gè)多世紀(jì)中，主要國(guó)家分別對(duì)自己的政府職能、基本公共服務(wù)體系進(jìn)行了改革和創(chuàng)新，形成了各種各樣的基本公共服務(wù)供給模式。目前這種創(chuàng)新依然在探索中，有些研究已經(jīng)非常深入，例如，當(dāng)決定提供一種公共物品或服務(wù)時(shí)，必須考慮怎樣生產(chǎn)，這些服務(wù)或物品是由政府工作人員來(lái)提供還是通過(guò)訂立合同由其他的生產(chǎn)者來(lái)提供。至于采取何種方式主要取決于是否節(jié)約成本，是否專業(yè)化，是否公平公正，以及是否使服務(wù)對(duì)象滿意。對(duì)于許多公共物品來(lái)說(shuō)，政府基本上是安排者或提供者。從現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)看，在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府越來(lái)越多地扮演制度的安排者角色。在涉及基本公共服務(wù)供給的問(wèn)題上，發(fā)展改革、衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障和勞動(dòng)就業(yè)、民政、殘聯(lián)、文化等部門將更多地扮演制度的安排者角色。但必須認(rèn)識(shí)到，目前指導(dǎo)公共領(lǐng)域改革的理論多是借鑒西方新公共管理和新公共服務(wù)的成果，如何找到適合中國(guó)國(guó)情和當(dāng)前中國(guó)發(fā)展階段特點(diǎn)的市場(chǎng)理論和政府管理理論，需要中國(guó)的理論工作者深入實(shí)踐、潛心研究、勇于創(chuàng)新，為改革奠定理論基礎(chǔ)。

（三）重在操作和技術(shù)上創(chuàng)新

從理論上探索政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央政府與地方政府的關(guān)系固然重要，在具體形式上，分清楚哪些事情需要政府去做，具體方式是什么，則更重要。對(duì)于市場(chǎng)和社會(huì)是如此，對(duì)于中央和地方政府也是如此。值得注意的是，最近二十年來(lái)，西方國(guó)家為了提高政府績(jī)效，以最小的財(cái)政投入形成最大的社會(huì)產(chǎn)出，在社會(huì)領(lǐng)域探索社會(huì)企業(yè)、社會(huì)經(jīng)營(yíng)、社會(huì)創(chuàng)效證券等把市場(chǎng)手段引入社會(huì)領(lǐng)域的創(chuàng)新正在使市場(chǎng)與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的邊界變得越來(lái)越模糊。目前，在社會(huì)經(jīng)營(yíng)、社會(huì)企業(yè)和社會(huì)創(chuàng)效證券領(lǐng)域唯一能夠進(jìn)行區(qū)分的就是目標(biāo)與手段，即目標(biāo)是社會(huì)性的，手段是市場(chǎng)性的。這些變革和創(chuàng)新，需要政府制定新的管理框架和新的標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)的一些地區(qū)和城市，諸如北京、上海等地正在開(kāi)展此類的示范或試點(diǎn)。審批放權(quán)既是一個(gè)減量的過(guò)程，也是一個(gè)增量的過(guò)程。所謂減量，就是目前正在進(jìn)行的，并且今后還要進(jìn)一步進(jìn)行的審批放權(quán)；所謂增量，就是要在審批放權(quán)的過(guò)程中，建立起一系列新的社會(huì)組織形式。比如，把政府在公共領(lǐng)域的投資項(xiàng)目審批交給獨(dú)立的社會(huì)組織審批，避免下放和取消的權(quán)力在原有的體制內(nèi)循環(huán)，進(jìn)入自己所屬的事業(yè)單位或下屬單位。

二、明確劃分審批放權(quán)邊界的標(biāo)準(zhǔn)

（一）最大限度促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)

到目前為止，國(guó)務(wù)院兩批共批準(zhǔn)取消和下放133項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域投資、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)項(xiàng)目，特別是一些對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目的核準(zhǔn)，對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的許可，以及對(duì)企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人的資質(zhì)資格認(rèn)定等。然而，在財(cái)政體制和政績(jī)考核體制改革沒(méi)有完成的情況下，下放審批權(quán)會(huì)不會(huì)造成地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而發(fā)展經(jīng)濟(jì)，上項(xiàng)目上規(guī)模？此次下放的項(xiàng)目中，有25項(xiàng)是投資審批項(xiàng)目。從投資主體上看，除非僅僅為了追求GDP，否則企業(yè)是不會(huì)把資金投向產(chǎn)能過(guò)剩領(lǐng)域的。例如，面對(duì)當(dāng)前產(chǎn)能過(guò)剩，取消“企業(yè)投資冷軋項(xiàng)目核準(zhǔn)”“舉辦全國(guó)性人才交流會(huì)審批”“只讀類光盤生產(chǎn)設(shè)備引進(jìn)、增加與更新審批”和“設(shè)立出版物全國(guó)連鎖經(jīng)營(yíng)單位審批”等，讓舉辦單位或企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)情況決策，自我管理，自負(fù)盈虧。作為市場(chǎng)主體，企業(yè)會(huì)根據(jù)供求關(guān)系做出決策和判斷，不會(huì)冒投資風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)機(jī)制的最大特點(diǎn)之一就是它會(huì)根據(jù)供需信號(hào)做出判斷和選擇，關(guān)鍵是地方政府不要在土地、稅收、財(cái)政等方面開(kāi)口子，給企業(yè)造成投機(jī)的機(jī)會(huì)。這的確需要管好政府，要求地方政府根據(jù)產(chǎn)業(yè)升級(jí)要求，管好財(cái)政、土地等常規(guī)刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段，在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、改善保障民生和環(huán)境生態(tài)保護(hù)上加大力度，制定標(biāo)準(zhǔn)，做出規(guī)劃，總體布局。

要下決心改變現(xiàn)行干部政績(jī)考核以GDP為主的體制機(jī)制，在地方政府依然把70%以上的精力放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下，有關(guān)投資項(xiàng)目下放還要積極和盡快研究政府資金投入的評(píng)價(jià)機(jī)制，使涉及政府項(xiàng)目投入的審批獨(dú)立于政府。在這個(gè)問(wèn)題上，可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，建立獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)來(lái)處理項(xiàng)目申請(qǐng)。例如，香港大學(xué)教育撥款實(shí)際上是由獨(dú)立于香港教育局的、來(lái)自各界甚至包括世界各地的專家和專業(yè)人士組成的大學(xué)教育委員會(huì)審批的；美國(guó)白宮用于社會(huì)發(fā)展的資金也是交給獨(dú)立于白宮社會(huì)發(fā)展辦公室的評(píng)審機(jī)構(gòu)評(píng)審的，政府不介入評(píng)審過(guò)程。

（二）最大限度改善民生

權(quán)力下放還意味著過(guò)去由政府自己評(píng)價(jià)自己的工作應(yīng)當(dāng)交給百姓和獨(dú)立的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。通過(guò)群眾的評(píng)價(jià)來(lái)認(rèn)定政府民生工作的績(jī)效。在民生領(lǐng)域要建立“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的考量政府的評(píng)價(jià)制度，主要評(píng)價(jià)指標(biāo)將不再是GDP，而是民生指標(biāo)和群眾的滿意度。

（三）最大限度促進(jìn)生態(tài)文明

盡管審批權(quán)下放，但是政府對(duì)企業(yè)投資和項(xiàng)目建設(shè)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作不能放松，而且要通過(guò)各種政策工具確保節(jié)能減排、資源節(jié)約利用、區(qū)域布局合理、生態(tài)環(huán)境健康以及公眾參與。環(huán)境保護(hù)不僅是企業(yè)的責(zé)任，也是全社會(huì)的責(zé)任，要鼓勵(lì)公眾參與，支持居民自我管理、自我約束，逐步形成健康可持續(xù)的消費(fèi)模式，這是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的關(guān)鍵。例如，本次取消了企業(yè)投資紙漿項(xiàng)目核準(zhǔn)后，隨之而來(lái)的是如何控制污染和保護(hù)生態(tài)。政府要從排放標(biāo)準(zhǔn)和排放措施上嚴(yán)格把關(guān)，全程跟蹤，確保環(huán)境和生態(tài)安全。在這個(gè)問(wèn)題上，要吸取近年來(lái)發(fā)生在各地的由于環(huán)境問(wèn)題引發(fā)群體事件的教訓(xùn)，政府要真正在環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上有所作為。要建立獨(dú)立于政府的第三方環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。

三、找準(zhǔn)進(jìn)入審批放權(quán)邊界的切入點(diǎn)

（一）建立適合政府改革目標(biāo)的決策機(jī)制

審批放權(quán)需要進(jìn)一步解放思想，進(jìn)一步完善決策模式，更要進(jìn)一步研究不論是政府投資項(xiàng)目還是社會(huì)投資項(xiàng)目的決策模式問(wèn)題。例如，“企業(yè)投資在非主要河流上建設(shè)的水電站項(xiàng)目”的核準(zhǔn)權(quán)限由國(guó)家發(fā)展改革委下放給地方政府投資主管部門，這不是問(wèn)題的關(guān)鍵，關(guān)鍵是涉及環(huán)境生態(tài)及土地利益關(guān)系的各個(gè)利益主體參與決策和利益協(xié)調(diào)，使最終形成的方案可以為各方接受，使項(xiàng)目實(shí)施順利，不引發(fā)群體事件。在中央和地方關(guān)系上，例如涉及基本公共服務(wù)均等化時(shí)，要建立中央政府、地方政府之間的協(xié)調(diào)協(xié)商機(jī)制。以澳大利亞為例，聯(lián)邦基金委員會(huì)根據(jù)前一年固定的人均稅收來(lái)計(jì)算轉(zhuǎn)移支付基金。基金的規(guī)模和增長(zhǎng)由每年的總理會(huì)議根據(jù)宏觀因素、聯(lián)邦及各州的情況來(lái)確定。澳大利亞擁有一個(gè)非常復(fù)雜的均等化體系，這個(gè)體系依賴于財(cái)政收入和財(cái)政支出需求，其計(jì)算依賴于三個(gè)變量：人均財(cái)政收入的能力、人均支出需求、循環(huán)計(jì)算的專項(xiàng)基金的人均不同數(shù)額。聯(lián)邦基金委員會(huì)組織各州代表審議計(jì)算結(jié)構(gòu)，然后遞交最終建議給聯(lián)邦內(nèi)閣審議。聯(lián)邦內(nèi)閣通常根據(jù)自己掌握的財(cái)政需求和財(cái)政支出等信息做出修改，每年的部長(zhǎng)會(huì)議做出最終決定。

（二）對(duì)政府服務(wù)進(jìn)行全面細(xì)致分類

要建設(shè)服務(wù)型政府，首先要對(duì)服務(wù)進(jìn)行全面研究和分類，區(qū)分哪些需要政府財(cái)政支持，哪些需要政府直接生產(chǎn)，哪些可以通過(guò)市場(chǎng)提供，哪些可以通過(guò)志愿生產(chǎn)。對(duì)于通過(guò)政府財(cái)政支持的也需要進(jìn)一步分類，比如政府財(cái)政支出、稅收減免、聯(lián)合生產(chǎn)、其他公共資源的投入等；對(duì)于政府直接生產(chǎn)的也需要進(jìn)一步分類，比如治安等；對(duì)于市場(chǎng)生產(chǎn)的也要深入研究，比如政府特許經(jīng)營(yíng)、社會(huì)經(jīng)營(yíng)、社會(huì)金融、公私合作伙伴；至于志愿生產(chǎn)，需要進(jìn)一步研究志愿服務(wù)、慈善捐贈(zèng)等。這里要特別注意，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，政府生產(chǎn)、市場(chǎng)生產(chǎn)和志愿生產(chǎn)的界限越來(lái)越模糊，相互之間的關(guān)系也越來(lái)越密切。除政府必須提供的基本公共服務(wù)外，在對(duì)各類基本公共服務(wù)分類和定性的基礎(chǔ)上，要充分發(fā)揮合同外包、聯(lián)合生產(chǎn)、合作生產(chǎn)、志愿生產(chǎn)等體制機(jī)制的積極作用，在完善體制機(jī)制的基礎(chǔ)上，激發(fā)社會(huì)組織參與基本公共服務(wù)供給的積極性和創(chuàng)造性，推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展壯大，與此同時(shí)，調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性和創(chuàng)造性，促使企業(yè)積極履行社會(huì)責(zé)任。

接下來(lái)還要研究如何決定由哪些組織提供服務(wù)，包括提供哪些服務(wù)、服務(wù)數(shù)量、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，如何根據(jù)財(cái)政公平原則決定財(cái)政支出，如何制定居民接受服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則以約束居民消費(fèi)公共服務(wù)的個(gè)人行為，如何根據(jù)財(cái)政預(yù)算和服務(wù)類型選擇公共服務(wù)的供給者，這些是最為關(guān)鍵的。

（三）建立和完善自上而下和自下而上有機(jī)結(jié)合的評(píng)估體系

僅僅自上而下地考慮問(wèn)題，會(huì)忽視居民和社區(qū)的利益偏好、基層特殊環(huán)境和問(wèn)題，會(huì)使社區(qū)和居民的需求難以得到滿足。比較好的辦法是，自上而下與自下而上有機(jī)結(jié)合。例如，政府購(gòu)買服務(wù)，合同外包既然是政府授權(quán)的，行政機(jī)關(guān)必然有責(zé)任對(duì)服務(wù)業(yè)企業(yè)和社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督和管理。在合同外包過(guò)程中，一定要明確政府與外包企業(yè)和社會(huì)組織的界限，明確約定公共服務(wù)的范圍，避免企業(yè)或社會(huì)組織越權(quán)。要建立健全評(píng)價(jià)規(guī)范和行業(yè)法規(guī)；著手調(diào)研和建立建設(shè)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)篩選模型；建立評(píng)價(jià)的后評(píng)估規(guī)范；加強(qiáng)社會(huì)影響評(píng)估規(guī)范；加強(qiáng)就業(yè)評(píng)價(jià)方法研究，逐步引進(jìn)先進(jìn)的評(píng)級(jí)方法，開(kāi)展就業(yè)影響評(píng)價(jià)有效性研究，發(fā)揮其決策作用。不斷提升政府相關(guān)人員的知識(shí)和專業(yè)化水平。基本公共服務(wù)創(chuàng)新需要學(xué)習(xí)型政府和學(xué)習(xí)型公務(wù)員隊(duì)伍。

以政府購(gòu)買服務(wù)為例，在我國(guó)，政府購(gòu)買服務(wù)尚處在探索階段，很多配套政策還不完善，諸如，外包企業(yè)或社會(huì)組織的準(zhǔn)入門檻尚不明確，第三方評(píng)估體系也沒(méi)有建立起來(lái)。要進(jìn)一步制定政策，明確外包機(jī)構(gòu)的資質(zhì)，細(xì)化外包機(jī)構(gòu)的選聘標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)外包機(jī)構(gòu)的全程監(jiān)管，加大對(duì)外包機(jī)構(gòu)違法的懲罰力度，提高違法成本，完善對(duì)外包機(jī)構(gòu)的考核機(jī)制。