一、《食品安全法》修訂與食品安全立法工作的新進展

2013年，全國人大常委會展開了《食品安全法》的修訂工作，經過2014年卓有成效的工作，取得了重要進展，并于2015年4月24日由第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議修訂通過，自2015年10月1日起施行。《食品安全法》的修改，主要是以法律形式固定我國食品安全監管體制的改革成果、完善監管的制度機制，解決當前食品安全領域存在的突出問題，以法治方式維護食品安全，為最嚴格的食品安全監管提供了體制制度保障。與此同時，2014年在食品安全行政法制度建設方面，還取得了一系列新進展，主要包括國務院頒布了二部規范性文件，國務院有關部委頒布了二部部委規章，具有普遍約束力的規范性文件20部。

（一）修訂背景及過程

現行《食品安全法》對規范食品生產經營活動、保障食品安全發揮了重要作用，食品安全整體水平得到提升，食品安全形勢總體穩中向好。與此同時，我國食品企業違法生產經營現象依然存在，食品安全事件時有發生，監管體制、手段和制度等尚不能完全適應食品安全需要，法律責任偏輕、重典治亂威懾作用沒有得到充分發揮，食品安全形勢依然嚴峻。黨的十八大以來，黨中央、國務院進一步改革完善我國食品安全監管體制，著力建立最嚴格的食品安全監管制度，積極推進食品安全社會共治格局。為了以法律形式固定監管體制改革成果、完善監管制度機制，解決當前食品安全領域存在的突出問題，以法治方式維護食品安全，為最嚴格的食品安全監管提供體制制度保障，修改現行《食品安全法》被立法部門提上日程[219]。

新修訂的《食品安全法》歷經全國人大常委會第九次會議、第十二次會議兩次審議，三易其稿后終獲通過。從2013年10月—2015年4月歷時1年半的時間，《食品安全法》修正案主要的修改歷程是：

1.國家食品藥品監管總局提出初步修訂案并向社會公開征求意見

2013年5月，國務院將《食品安全法》修訂列入2013年立法計劃[220]，并確定由國家食品藥品監督管理總局牽頭修訂。經過廣泛調研和論證，2013年10月10日，國家食品藥品監管總局向國務院報送了《食品安全法（修訂草案送審稿）》。該送審稿從落實監管體制改革和政府職能轉變成果、強化企業主體責任落實、強化地方政府責任落實、創新監管機制方式、完善食品安全社會共治、嚴懲重處違法違規行為6個方面對現行法律作了修改、補充，增加了食品網絡交易監管制度、食品安全責任強制保險制度、禁止嬰幼兒配方食品委托貼牌生產等規定和責任約談、突擊性檢查等監管方式。在行政許可設置方面，國家食品藥品監督管理總局經過專項論證，在送審稿中增加規定了食品安全管理人員職業資格和保健食品產品注冊兩項許可制度。為了進一步增強立法的公開性和透明度，提高立法質量，國務院法制辦于同年10月29日將該送審稿全文公布，公開征求社會各界意見。

2.國務院常務會議討論通過修訂草案并遞交全國人大常委會審議

2013年10月30日公布的第十二屆全國人大常委會立法規劃中，《食品安全法》的修改被列為“條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案”之一[221]。2014年5月14日，國務院常務會議討論通過《食品安全法（修訂草案）》，并重點完善了四個方面：一是對生產、銷售、餐飲服務等各環節實施最嚴格的全過程管理，強化生產經營者主體責任，完善追溯制度。二是建立最嚴格的監管處罰制度。對違法行為加大處罰力度，構成犯罪的，依法嚴肅追究刑事責任。加重對地方政府負責人和監管人員的問責。三是健全風險監測、評估和食品安全標準等制度，增設責任約談、風險分級管理等要求。四是建立有獎舉報和責任保險制度，發揮消費者、行業協會、媒體等監督作用，形成社會共治格局。同年6月23日，《食品安全法（修訂草案）》被提交至全國人大常委會第九次會議一審。

3.全國人大常委會二審修訂草案

2014年12月22日，第十二屆全國人大常委會第十二次會議對《食品安全法（修訂草案）》進行二審。二審修訂時出現了7個方面的變化：一是增加了非食品生產經營者從事食品貯存、運輸和裝卸的規定；二是明確將食用農產品市場流通寫入食品安全法；三是增加生產經營轉基因食品依法進行標識的規定和罰則；四是對食品中農藥的使用做了規定；五是明確保健食品原料用量要求；六是增加媒體編造、散布虛假食品安全信息的法律責任；七是加重了對在食品中添加藥品等違法行為的處罰力度。

4.全國人大常委會表決通過新法

2014年12月30日至2015年1月19日，《食品安全法（修訂草案）》第二次公開征求意見。2015年4月，第十二屆全國人大常委會第十四次會議對《食品安全法（修訂草案）》審議后表決通過。相比二審稿，《食品安全法（修訂草案）》最后一次審議只是在較受爭議的幾個核心問題上做了修改，如對劇毒、高毒農藥作出的進一步限制是，不得用于“蔬菜、瓜果、茶葉和中草藥材”。同時增加規定：銷售食用農產品的批發市場應當配備檢驗設備和人員，或者委托食品檢驗機構，對進場銷售的食用農產品抽樣檢驗；特殊醫學用配方食品應當經國務院食品藥品監督管理部門注冊等。2015年4月24日，第十二屆全國人大常委會第十四次會議以160票贊成、1票反對、3票棄權，表決通過了新修訂的《食品安全法》，自2015年10月1日起正式施行。

（二）新的《食品安全法》的基本理念及亮點

1.體現的基本理念

新修訂的《食品安全法》（以下簡稱《新法》）在總則中規定了食品安全工作要實行預防為主、風險管理、全程控制、社會共治的基本原則，要建立科學、嚴格的監管制度。該規定內容吸收了國際食品安全治理的新價值、新元素，不僅是《食品安全法》修訂時遵循的理念，也是今后我國食品安全監管工作必須遵循的理念。

在預防為主方面，就是要強化食品生產經營過程和政府監管中的風險預防要求。為此，將食品召回對象由原來的“食品生產者發現其生產的食品不符合食品安全標準，應當立即停止生產，召回已經上市銷售的食品”修改為“食品生產者發現其生產的食品不符合食品安全標準或者有證據證明可能危害人體健康的，應當立即停止生產，召回已經上市銷售的食品”。在風險管理方面，提出了食品藥品監管部門根據食品安全風險監測、風險評估結果和食品安全狀況等，確定監管重點、方式和頻次，實施風險分級管理。在全程控制方面，提出了國家要建立食品全程追溯制度。食品生產經營者要建立食品安全追溯體系，保證食品可追溯。在社會共治方面，強化了行業協會、消費者協會、新聞媒體、群眾投訴舉報等方面的規定。

2.體現的主要亮點

新法體現的亮點集中體現在以下四個方面：

（1）八個方面的制度設計確保最嚴監管。一是完善統一權威的食品安全監管機構。終結了“九龍治水”的食品安全分段監管模式，從法律上明確由食品藥品監管部門統一監管。二是建立最嚴格的全過程的監管制度。《新法》對食品生產、流通、餐飲服務和食用農產品銷售等環節，食品添加劑、食品相關產品的監管以及網絡食品交易等新興業態等進行了細化和完善。三是更加突出預防為主、風險防范。新法進一步完善了食品安全風險監測、風險評估制度，增設了責任約談、風險分級管理等重點制度。四是建立最嚴格的標準。《新法》明確了食品藥品監管部門參與食品安全標準制定工作，加強了標準制定與標準執行的銜接。五是對特殊食品實行嚴格監管。《新法》明確特殊醫學用途配方食品、嬰幼兒配方乳粉的產品配方實行注冊制度。六是加強對農藥的管理。新法明確規定，鼓勵使用高效低毒低殘留的農藥，特別強調劇毒、高毒農藥不得用于瓜果、蔬菜、茶葉、中草藥材等國家規定的農作物。七是加強風險評估管理。新法明確規定通過食品安全風險監測或者接到舉報發現食品、食品添加劑、食品相關產品可能存在安全隱患等情形，必須進行食品安全風險評估。八是建立最嚴格的法律責任制度。《新法》從民事和刑事等方面強化了對食品安全違法行為的懲處力度。

（2）六個方面的罰則設置確保“重典治亂”。一是強化刑事責任追究。《新法》對違法行為的查處上做了一個很大改革，即首先要求執法部門對違法行為進行一個判斷，如果構成犯罪，就直接由公安部門進行偵查，追究刑事責任；如果不構成刑事犯罪，才是由行政執法部門進行行政處罰。此外還規定，行為人因食品安全犯罪被判處有期徒刑以上刑罰，則終身不得從事食品生產經營的管理工作。二是增設了行政拘留。新法對用非食品原料生產食品、經營病死畜禽、違法使用劇毒高毒農藥等嚴重行為增設拘留行政處罰。三是大幅提高了罰款額度。比如，對生產經營添加藥品的食品，生產經營營養成分不符合國家標準的嬰幼兒配方乳粉等性質惡劣的違法行為，現行食品安全法規定最高可以處罰貨值金額10倍的罰款，新法規定最高可以處罰貨值金額30倍的罰款。四是對重復違法行為加大處罰。新法規定，行為人在一年內累計3次因違法受到罰款、警告等行政處罰的，給予責令停產停業直至吊銷許可證的處罰。五是非法提供場所增設罰則。為了加強源頭監管、全程監管，新法對明知從事無證生產經營或者從事非法添加非食用物質等違法行為，仍然為其提供生產經營場所的行為，規定最高處以10萬元罰款。六是強化民事責任追究。《新法》增設首負責任制，要求接到消費者賠償請求的生產經營者應當先行賠付，不得推諉；同時消費者在法定情形下可以要求10倍價款或者3倍損失的懲罰性賠償金。此外，新法還強化了民事連帶責任，規定對網絡交易第三方平臺提供者未能履行法定義務、食品檢驗機構出具虛假檢驗報告、認證機構出具虛假的論證結論，使消費者合法權益受到損害的，應與相關生產經營者承擔連帶責任。

（3）四個方面的規定確保食品安全社會共治。一是行業協會要當好引導者。新法明確，食品行業協會應當加強行業自律，按照章程建立健全行業規范和獎懲機制，提供食品安全信息、技術等服務，引導和督促食品生產經營者依法生產經營。二是消費者協會要當好監督者。新法明確，消費者協會和其他消費者組織對違反食品安全法規定，損害消費者合法權益的行為，依法進行社會監督。三是舉報者有獎并受保護。《新法》規定，對查證屬實的舉報應當給予舉報人獎勵，對舉報人的相關信息，政府和監管部門要予以保密。同時，參照國外的“吹哨人”制度和公益告發制度，明確規定企業不得通過解除或者變更勞動合同等方式對舉報人進行打擊報復，對內部舉報人給予特別保護。四是新聞媒體要當好公益宣傳員。《新法》明確，新聞媒體應當開展食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識的公益宣傳，并對食品安全違法行為進行輿論監督。同時，規定對在食品安全工作中做出突出貢獻的單位和個人給予表彰、獎勵。

（4）四項義務強化互聯網食品交易監管。一是明確網絡食品第三方交易平臺的一般性義務，即要對入網經營者實名登記，要明確其食品安全管理責任。二是明確網絡食品第三方交易平臺的管理義務，即要對依法取得許可證才能經營的食品經營者許可證進行審查，特別是發現入網食品經營者有違法行為的，應當及時制止，并立即報告食品藥品監管部門。對發現嚴重違法行為的，應當立即停止提供網絡交易平臺的服務。三是規定消費者權益保護的義務，包括消費者通過網絡食品交易第三方平臺，購買食品其合法權益受到損害的，可以向入網的食品經營者或者食品生產者要求賠償，如果網絡食品第三方交易平臺的提供者對入網的食品經營者真實姓名、名稱、地址和有效方式不能提供的，要由網絡食品交易平臺提供賠償，網絡食品交易第三方平臺提供賠償后，有權向入網食品經營者或者生產者進行追償，網絡食品第三方交易平臺提供者如果做出了更有利于消費者承諾的，應當履行承諾。

（三）新的《食品安全法》對監管部門和行業發展等產生的影響

近年來，食品安全不斷被推上風口浪尖，食品安全事件也是風波不斷，以至于廣大群眾對“吃什么才安全”深感憂慮。《新法》作為一部保證食品質量、保障公眾飲食安全的法典，必將對食品監管、食品行業發展以及消費者的飲食安全帶來直接影響。

1.對食品監管產生的重要影響

相比現行《食品安全法》，《新法》從監管角度出發，創新完善了諸多監管制度，為行業監管部門開展食品安全監管增添了新的“武器”。一是規定監管部門應根據食品安全風險監測、評估結果等確定監管重點、方式和頻次，實施風險分級管理。該規定有利于監管部門合理配置監管資源，有針對性地加強對食品企業的動態監管和風險預警分析，落實食品企業質量安全主體責任。二是明確對有證據證明食品存在安全隱患但食品安全標準未作相應規定的，相關部門可規定食品中有害物質的臨時限量值和臨時檢驗方法。作為應急狀態下的一項行政控制措施，這一制度的設計有利于監管部門在食品監管中對食品中有害物質含量的檢測判定。三是規定食品藥品監管部門可以對未及時采取措施消除隱患的食品生產經營者的主要負責人進行責任約談；政府可以對未及時發現系統性風險、未及時消除監管區域內的食品安全隱患的監管部門主要負責人和下級人民政府主要負責人進行責任約談。這一制度的設立，有利于監管部門進一步強化食品藥品安全管理的責任意識，推動食品藥品安全監管職責落實到位，有效防范食品藥品安全事故的發生。四是明確食品藥品監管部門應當建立食品生產經營者食品安全信用檔案，依法向社會公布并實時更新。這一制度的建立不僅有利于引導食品生產經營者在生產經營活動中重質量、重服務、重信譽、重自律，進而形成確保食品安全的長效機制，而且對監管部門提升監督檢查效率，增強執法威懾力具有重要意義。五是規定食品藥品監管、質量監督等部門發現涉嫌食品安全犯罪的，應當按照有關規定及時將案件移送公安機關。這一規定明確了食品安全行政執法案件的移送程序和各相關部門的職責，這對暢通行政執法與刑事司法銜接、多部門聯合打擊食品安全違法犯罪具有重要作用。

2.對食品行業發展生產的積極影響

相比現行的《食品安全法》，《新法》的實施將對食品行業的發展產生重要影響。一是明確食品生產經營者對食品安全承擔主體責任，對其生產經營食品的安全負責。這一原則性規定確立了食品生產經營者是其產品質量第一責任人的理念，對提高整個食品行業質量安全意識具有積極意義。二是規定食品生產經營者應當依法建立食品安全追溯體系，保證食品可追溯。國家鼓勵食品生產經營企業采用信息化手段采集、留存生產經營信息，建立食品安全追溯體系。食品安全追溯體系的建立，便于有效追溯食品源頭，分清各生產環節的責任，對提高我國整個食品安全可信度和食品企業競爭力具有重要作用。同時，通過追溯體系的健全，有利于追蹤溯源地查處各類食品違法行為，對凈化整個食品行業環境，促進食品產業發展意義重大。三是對保健食品管理新增多項規定。例如，改變過去單一的產品注冊制度，對保健食品實行注冊與備案雙規制；明確保健食品原料目錄、功能目錄的管理制度，對使用符合保健食品原料目錄規定原料的產品實行備案管理；明確保健食品企業應落實主體責任，生產必須符合良好規范并實行定期報告制度；規定保健食品廣告發布必須經過省級食品藥品監管部門的審查批準等。《新法》增加的這些規定，將使整個保健食品行業得到進一步肅清整頓，加速行業的健康成長。正如湯臣倍健公共事務部總監陳特軍所言，此次食品安全法修訂將對整個保健品行業的發展起到正向激勵作用，既解放了行業龍頭企業的生產力與創新力，也給行業注入新鮮活力，而且規范的監督也有助于重塑消費者對保健品行業的信心，促進整個行業的發展成熟。四是對嬰幼兒配方乳粉管理增設新規定。例如，明確要求嬰幼兒配方食品生產企業實施從原料進廠到成品出廠的全過程質量控制；嬰幼兒配方乳粉的產品配方應當經國務院食品藥品監督管理部門注冊；不得以分裝方式生產嬰幼兒配方乳粉。新法明確“加強全程質量監控”，可以最大限度保證嬰幼兒配方食品質量安全，這對規范奶粉市場秩序、重振民眾對國產奶粉的消費信心具有積極的推動作用。特別是“產品配方實施注冊管理”，不僅有助于政府部門通過許可手段將配方總量有限制地控制起來，促使企業更專注地將配方產品質量做好，而且對提高奶粉品牌的市場進入門檻，推動嬰幼兒奶粉配方升級具有積極作用。而“禁止分裝方式生產”，意在鼓勵國內的生產企業集中力量提升研發能力和生產的技術水平，進一步保障嬰幼兒配方乳粉的質量安全。

3.對消費者飲食安全的保障作用

同樣，《新法》的實施也將對保障消費者飲食安全產生積極的影響。一是保健食品標簽不得涉及防病治療功能。近年來，保健食品在我國銷售日益火爆，但市場中魚龍混雜的現象仍十分嚴重。根據國家食品藥品監督管理總局對2012年全年和2013年1—3月期間，118個省級電視頻道、171個地市級電視頻道和101份報刊的監測數據顯示，保健食品廣告90%以上屬于虛假違法廣告，其中宣稱具有治療作用的虛假違法廣告占39%。《新法》要求保健食品標簽不得涉及防病治療功能，并聲明“本品不能代替藥物”。這些規定有助于消費者識別保健品虛假宣傳，警惕消費陷阱。二是生產經營轉基因食品應按規定標示。近年來，農業轉基因生物產品越來越多地進入到人們的生活中，關于轉基因食品安全性的爭議也愈演愈烈。尤其是在轉基因食品標示方面，要么標識很小，消費者很難注意到；要么有些商家亂標識，以“非轉基因”作為炒作噱頭。新法規定了生產經營轉基因食品應當按照規定顯著標示，并設置了相應的法律責任。這一規定完善了我國轉基因食品標識制度，充分保障了消費者對轉基因食品的知情權。三是劇毒、高毒農藥禁用于蔬菜瓜果。利用劇毒農藥、化肥、膨大劑等對蔬菜瓜果進行病蟲害防治、催肥，是消費者最擔憂的食品安全問題之一。2015年4月初，就有山東省即墨市、膠州市的消費者食用了產自海南的西瓜后，出現嘔吐、頭暈等癥狀，后經抽檢，發現9批次含有國家明令禁止銷售和使用的高毒農藥“涕滅威”。新法明確規定，劇毒、高毒農藥不得用于蔬菜、瓜果、茶葉和中草藥材。這有利于進一步確保消費者的飲食安全，消除消費者對有“毒”蔬菜瓜果的擔憂，提升消費者對普通食品的消費信心。

表7-1　2014年中央層面機構部門規章立法情況表

資料來源：由作者整理形成。

需要指出的是，在修改《食品安全法》的同時，2014年中央層面和地方層面的法規和規章的立法工作也繼續推進，各部門和各地方制定了大量的規范性文件以外，同時制定了兩部部委規章。法規、規章立法數量較之以前比較少的主要原因有兩個方面，一方面，自現行《食品安全法》頒布與實施以來，我國在食品安全方面的法律體系已經漸趨完善，2012年、2013年食品安全立法工作已經表現出立法數量放緩的態勢；另一方面，2014年《食品安全法》的修訂工作正在緊鑼密鼓地進行，下位階的立法工作處于期待觀望的狀態，2014年地方的執行性立法出現空白主要是這個原因。相關情況參見本章的表7-1、表7-2。

表7-2　中央層面機構制定的規范性文件

資料來源：由作者整理形成。