五、現(xiàn)階段需要解決的重要問(wèn)題

面對(duì)日益嚴(yán)峻的進(jìn)口食品安全問(wèn)題，著力完善覆蓋全過(guò)程的具有中國(guó)特色的進(jìn)口食品安全監(jiān)管體系，保障國(guó)內(nèi)食品安全已非常迫切。立足于保障進(jìn)口食品質(zhì)量安全的現(xiàn)實(shí)與未來(lái)需要，應(yīng)該構(gòu)建以源頭監(jiān)管、口岸監(jiān)管、流通監(jiān)管和消費(fèi)者監(jiān)管為主要監(jiān)管方式，以風(fēng)險(xiǎn)分析與預(yù)警、召回制度為技術(shù)支撐，以食品安全國(guó)際共治為外部環(huán)境保障，以安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)與法律體系為基本依據(jù)，構(gòu)建與完善具有中國(guó)特色的進(jìn)口食品安全監(jiān)管體系。由于篇幅的限制，本章節(jié)重點(diǎn)思考的建議是如下五個(gè)方面。

（一）實(shí)施進(jìn)口食品的源頭監(jiān)管

2014年，在《進(jìn)口食品國(guó)外生產(chǎn)企業(yè)注冊(cè)管理規(guī)定》《進(jìn)口食品國(guó)外生產(chǎn)企業(yè)注冊(cè)管理規(guī)范》等框架下，我國(guó)對(duì)64個(gè)國(guó)家的36種食品實(shí)行了嚴(yán)格的檢驗(yàn)檢疫準(zhǔn)入，對(duì)輸往中國(guó)的14000多家食品企業(yè)進(jìn)行注冊(cè)，對(duì)10多家進(jìn)出口商進(jìn)行備案[208]。然而，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)對(duì)進(jìn)口食品的源頭監(jiān)管能力還有待提升。應(yīng)該借鑒歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)食品輸出國(guó)的食品風(fēng)險(xiǎn)分析和注冊(cè)管理，尤其是重要的進(jìn)口食品，問(wèn)題較多的進(jìn)口食品，明確要求食品出口商在向所在國(guó)家取得類(lèi)似于HACCP（Hazard Analysis Critical Control Point，危害分析及關(guān)鍵控制點(diǎn)）認(rèn)證等安全認(rèn)證[209]。同時(shí)由于進(jìn)口食品往往具有在境外加工、生產(chǎn)的特征，一國(guó)的監(jiān)管者很難在本國(guó)境內(nèi)全程監(jiān)管這些食品的加工與生產(chǎn)過(guò)程，因此必要時(shí)可以對(duì)外派出食品安全官，到出口地展開(kāi)實(shí)地調(diào)查和抽查，督查食品生產(chǎn)企業(yè)按我國(guó)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)，這就需要與食品出口國(guó)加強(qiáng)合作，構(gòu)建食品安全國(guó)際共治的格局則顯得十分必要。

（二）強(qiáng)化進(jìn)口食品的口岸監(jiān)管

如圖6-17所示，2014年我國(guó)查處不合格進(jìn)口食品前十位的口岸分別是上海（993批次，28.35%）、廈門(mén)（491批次，14.02%）、廣東（374批次，10.68%）、深圳（344批次，9.82%）、山東（286批次，8.16%）、北京（219批次，6.25%）、福建（206批次，5.88%）、珠海（117批次，3.34%）、浙江（116批次，3.31%）、江蘇（71批次，2.03%）。以上十個(gè)口岸共檢出不合格進(jìn)口食品3217批次，占全部不合格進(jìn)口食品批次的91.84%。而從貨值的角度看，國(guó)家質(zhì)檢總局的《2014年度全國(guó)進(jìn)口食品質(zhì)量安全狀況（白皮書(shū)）》也顯示，2014年，我國(guó)進(jìn)口食品貿(mào)易額前10位的口岸分別是上海、天津、廣州、青島、大連、深圳、蘇州、北京、廈門(mén)、泰州，共375.7億美元，占我國(guó)進(jìn)口食品貿(mào)易總額的77.9%[210]。可見(jiàn)，我國(guó)進(jìn)口食品的口岸相對(duì)集中。

進(jìn)口食品的口岸監(jiān)督監(jiān)管是指利用口岸在進(jìn)出口食品貿(mào)易中的特殊地位，對(duì)來(lái)自境外的進(jìn)口食品進(jìn)行入市前管理，對(duì)不符合要求的食品實(shí)施攔截的監(jiān)管方式[211]。強(qiáng)化進(jìn)口食品的口岸監(jiān)管，核心的問(wèn)題是根據(jù)各個(gè)口岸進(jìn)口不合格食品的類(lèi)別、來(lái)源的國(guó)別地區(qū)，實(shí)施有針對(duì)性的監(jiān)管。2014年，我國(guó)在口岸上攔截有害生物5460多種，80多萬(wàn)種次，退用和銷(xiāo)毀不合格食品24000多噸，對(duì)44種高風(fēng)險(xiǎn)食品實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，發(fā)出食品安全預(yù)警100多次[212]。雖然國(guó)家質(zhì)檢總局在進(jìn)口食品的口岸監(jiān)管方面做出了很多努力，但我國(guó)進(jìn)口食品的口岸監(jiān)管仍存在一些問(wèn)題。目前，我國(guó)對(duì)不同種類(lèi)的進(jìn)口食品的監(jiān)管采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和方法，不同種類(lèi)的進(jìn)口食品均處于同一尺度的口岸監(jiān)管之下，這可能并不完全符合現(xiàn)實(shí)要求。以酒和米面速凍制品（如：速凍水餃、小籠包等）為例，從HAPPC的角度而言，前者質(zhì)量的關(guān)鍵控制點(diǎn)僅包括原料、加工時(shí)間和溫度三個(gè)點(diǎn)，即只要控制好原料的質(zhì)量和加工時(shí)間、溫度這三個(gè)關(guān)鍵控制點(diǎn)，就能控制酒類(lèi)的衛(wèi)生質(zhì)量。除此之外，酒類(lèi)在成型后穩(wěn)定性好，食品的保質(zhì)期長(zhǎng)（幾年甚至高達(dá)十年以上）。而后者的質(zhì)量關(guān)鍵控制點(diǎn)有面、餡的原料來(lái)源，面的發(fā)酵時(shí)間和溫度，成品蒸煮的時(shí)間和溫度，手工加工步驟中人員衛(wèi)生因素等十幾個(gè)關(guān)鍵控制點(diǎn)，控制點(diǎn)越多，食品質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)就越大。而且這類(lèi)食品的保存要求高、保質(zhì)期短、穩(wěn)定性差。顯然，相比酒類(lèi)，米面速凍制品存在質(zhì)量缺陷的可能性更大，食品安全風(fēng)險(xiǎn)更高。因此，要對(duì)不同的進(jìn)口食品進(jìn)行分類(lèi)，針對(duì)不同食品的風(fēng)險(xiǎn)特征展開(kāi)不同種類(lèi)的重點(diǎn)檢測(cè)。

資料來(lái)源：國(guó)家質(zhì)檢總局進(jìn)出口食品安全局：2014年1—12月進(jìn)境不合格食品、化妝品信息，并由作者整理計(jì)算所得。

（三）實(shí)施口岸檢驗(yàn)與后續(xù)監(jiān)管的無(wú)縫對(duì)接

在2000年我國(guó)政府機(jī)構(gòu)管理體制的改革中，口岸由國(guó)家質(zhì)檢系統(tǒng)管理，市場(chǎng)流通領(lǐng)域由工商系統(tǒng)管理，進(jìn)口食品經(jīng)過(guò)口岸檢驗(yàn)進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，相應(yīng)的檢測(cè)部門(mén)就由質(zhì)檢系統(tǒng)轉(zhuǎn)向工商系統(tǒng)，前后涉及兩個(gè)政府監(jiān)管系統(tǒng)。相比于發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行的“全過(guò)程管理”，我國(guó)的進(jìn)口食品的分段式管理容易造成進(jìn)口食品監(jiān)管的前后脫節(jié)。2013年3月，我國(guó)對(duì)食品安全監(jiān)管體制實(shí)施了新的改革，食品市場(chǎng)流通領(lǐng)域由食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)負(fù)責(zé)，但口岸監(jiān)管仍然屬于質(zhì)檢系統(tǒng)，并沒(méi)有發(fā)生改變，進(jìn)口食品安全監(jiān)管依然是分段式管理的格局。口岸對(duì)進(jìn)口食品監(jiān)管屬于抽查性質(zhì)，在整個(gè)進(jìn)口食品的監(jiān)管中具有“指示燈”的作用。然而，進(jìn)口食品的質(zhì)量是動(dòng)態(tài)的，進(jìn)入流通、消費(fèi)等后續(xù)環(huán)節(jié)后仍然可能產(chǎn)生安全風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)進(jìn)口食品流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的后續(xù)監(jiān)管是對(duì)口岸檢驗(yàn)工作的有力補(bǔ)充，實(shí)施口岸檢驗(yàn)和流通監(jiān)管的無(wú)縫對(duì)接就顯得十分必要。

（四）完善食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)

為進(jìn)一步保障進(jìn)口食品的安全性，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委應(yīng)協(xié)同相關(guān)部門(mén)努力健全與國(guó)際接軌、同時(shí)與我國(guó)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、法律體系相匹配的進(jìn)口食品安全標(biāo)準(zhǔn)，最大程度地通過(guò)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、法律體系保障進(jìn)口食品的安全性。（1）提高食品安全的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，努力與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌。我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的比例為23%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)44.2%采標(biāo)率的總體水平[213]。我國(guó)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)有相當(dāng)一部分都低于CAC等國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)[214]。以鉛含量為例，CAC標(biāo)準(zhǔn)中薯類(lèi)、畜禽肉、魚(yú)類(lèi)、乳等食品中鉛限量指標(biāo)分別為0.1 mg/kg、0.1 mg/kg、0.3 mg/kg、0.02 mg/kg，而我國(guó)相應(yīng)的鉛限量指標(biāo)分別為0.2 mg/kg、0.2 mg/kg、0.5 mg/kg、0.05 mg/kg[215]，標(biāo)準(zhǔn)水平明顯低于CAC標(biāo)準(zhǔn)，在境外不合格的有些食品通過(guò)口岸流入我國(guó)就成為合格食品。（2）提高食品安全標(biāo)準(zhǔn)的覆蓋面。與CAC食品安全標(biāo)準(zhǔn)相比，我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)涵蓋的內(nèi)容范圍小，提高食品安全標(biāo)準(zhǔn)的覆蓋面十分迫切。（3）確保食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)清晰明確，努力減少交叉。我國(guó)現(xiàn)有的食品安全標(biāo)準(zhǔn)存在相互矛盾、相互交叉的問(wèn)題，這往往導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)不一的問(wèn)題，雖然近年來(lái)我國(guó)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)在清理、整合上取得了重要進(jìn)展，但仍然不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)要求。（4）提高食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制修訂的速度。發(fā)達(dá)國(guó)家的食品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)修改的周期一般是3—5年[216]，而我國(guó)很多的食品標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施已經(jīng)達(dá)到十年甚至是十年以上，嚴(yán)重落后于食品安全的現(xiàn)實(shí)需求。因此，要加快食品安全標(biāo)準(zhǔn)的更新速度，使食品標(biāo)準(zhǔn)的制定和修改與食品技術(shù)發(fā)展、食品安全需求相匹配。

（五）構(gòu)建食品安全國(guó)際共治格局

在經(jīng)濟(jì)全球化、貿(mào)易自由化的背景下，全球食品安全問(wèn)題有幾個(gè)明顯的變化[217]。首先，全球食品的貿(mào)易在迅猛增長(zhǎng)，2004—2013年的十年間，全球食品的貿(mào)易額從1.3萬(wàn)億噸增加到3萬(wàn)億噸，增長(zhǎng)131%，貿(mào)易量的增加使食品安全的壓力加大。其次，全球食品的供應(yīng)鏈更加復(fù)雜多樣，原料供應(yīng)從本地化為主轉(zhuǎn)向全球化為主，給保障食品安全增加了難度。再次，全球食品安全問(wèn)題更加凸顯，隨著轉(zhuǎn)基因等科學(xué)技術(shù)的發(fā)展以及電子商務(wù)新型業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，食品安全面臨的新挑戰(zhàn)越來(lái)越多。因此，食品安全問(wèn)題是全世界共同面臨的難題，加強(qiáng)各國(guó)（地區(qū)）之間的合作，構(gòu)建食品安全國(guó)際共治格局，是未來(lái)食品安全治理的趨勢(shì)。

食品安全國(guó)際共治要求世界各個(gè)國(guó)家和地區(qū)在互信的基礎(chǔ)上共商、共建、共享，各國(guó)政府、企業(yè)、國(guó)際組織要搭建食品安全合作的平臺(tái)，構(gòu)建共同的食品安全預(yù)警與保障體系，一起保衛(wèi)舌尖上的安全。目前，我國(guó)已在食品安全國(guó)際共治方面做出了努力。國(guó)家質(zhì)檢總局發(fā)布的《2014年度全國(guó)進(jìn)口食品質(zhì)量安全狀況（白皮書(shū)）》[218]顯示，我國(guó)為食品安全國(guó)際共治做了很大的貢獻(xiàn)。一是加強(qiáng)與國(guó)際組織的合作。目前我國(guó)是國(guó)際食品法典委員會(huì)（Codex Alimentarius Commission）農(nóng)藥殘留和食品添加劑兩個(gè)委員會(huì)的主席國(guó)，在世界貿(mào)易組織、世界動(dòng)物衛(wèi)生組織（Of-fice International Des Epizooties）、國(guó)際植物保護(hù)公約（International Plant Protection Convention）等國(guó)際組織中發(fā)揮著重要積極作用。二是加強(qiáng)政府之間的合作。截至2014年，質(zhì)檢總局與全球主要貿(mào)易伙伴共簽署了189個(gè)食品安全合作協(xié)議，要加強(qiáng)雙邊合作，各負(fù)其責(zé)，保障全球食品安全。三是加強(qiáng)政企之間的合作。2014年，國(guó)家質(zhì)檢總局成功地舉辦了APEC食品安全政企高層對(duì)話。今后，我國(guó)應(yīng)繼續(xù)推動(dòng)與國(guó)際組織、政府、企業(yè)之間的食品安全多邊合作，構(gòu)建食品安全國(guó)際共治的格局。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)分析，我國(guó)對(duì)進(jìn)口食品的需求將進(jìn)一步上揚(yáng)，進(jìn)口食品質(zhì)量安全面臨的格局將日趨復(fù)雜化，提高進(jìn)口食品的安全性，根本的路徑就在于建立健全具有中國(guó)特色的進(jìn)口食品的安全監(jiān)管體系，這是一個(gè)較為漫長(zhǎng)的發(fā)展與改革過(guò)程。