第一節(jié)　民族區(qū)域自治權(quán)概述

一、民族區(qū)域自治權(quán)的含義、特點

（一）含義

民族區(qū)域自治權(quán)即民族自治地方的自治權(quán)（以下簡稱自治權(quán)），是民族自治地方的自治機關(guān)依照憲法和法律的規(guī)定，根據(jù)當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的實際，自主地管理本地方、本民族內(nèi)部事務(wù)的一種特定權(quán)力。對此可以從如下幾個方面來理解：

第一，行使自治權(quán)的主體只能是“民族自治地方的自治機關(guān)”。《憲法》第115條規(guī)定：“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機關(guān)行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國家機關(guān)的職權(quán)，同時依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，根據(jù)本地方實際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策。”因此，自治權(quán)的行使主體只能是民族自治地方的自治機關(guān)，而不能是一般地方國家機關(guān)或其他非自治機關(guān)。

第二，自治權(quán)的內(nèi)容是“在憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律明確規(guī)定的權(quán)限”內(nèi)依法管理本地方、本民族內(nèi)部事務(wù)，自治權(quán)的行使，決不能超越上述法律規(guī)定的權(quán)限范圍。

第三，自治權(quán)的施行客體，只能是民族自治地方的“本地方、本民族的內(nèi)部事務(wù)”。少數(shù)民族地區(qū)在經(jīng)濟和文化的發(fā)展上，在風(fēng)俗習(xí)慣、生活習(xí)慣、人口分布、地理環(huán)境和語言文字等方面各有特點。在民族自治地方進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，必須從那里的實際出發(fā)。民族自治地方的自治機關(guān)要根據(jù)民族自治地方的實際情況貫徹執(zhí)行國家法律和政策，自主管理本民族內(nèi)部的各項事務(wù)。

這三個要素相互聯(lián)系、相互貫通，構(gòu)成完整的具有法律效力的自治權(quán)。

（二）特點

民族區(qū)域自治權(quán)的特點主要表現(xiàn)為自治權(quán)各種關(guān)系的辯證統(tǒng)一。

1.廣泛性與有限性的統(tǒng)一

民族區(qū)域自治法規(guī)定了民族自治地方的自治機關(guān)享有廣泛的自治權(quán)，充分體現(xiàn)了自治權(quán)的廣泛性。在民族區(qū)域自治法“自治機關(guān)的自治權(quán)”一章，規(guī)定了自治機關(guān)有十個方面的“自主權(quán)”，五個方面的“自主安排權(quán)”，四個方面的“自主管理權(quán)”，三個方面的“自主決定權(quán)”和五個方面的“自主發(fā)展權(quán)”。民族區(qū)域自治權(quán)的廣泛性充分體現(xiàn)了少數(shù)民族自己管理本民族、本地區(qū)內(nèi)部事務(wù)，當家做主的權(quán)利。但同時，自治權(quán)又是有限的，它只能在憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)行使，在管理本民族內(nèi)部事務(wù)和本地區(qū)地方性事務(wù)方面行使，并在最高國家政權(quán)機關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，為維護祖國的統(tǒng)一、保證國家的法律、政策在本地方遵守和執(zhí)行而行使。

2.從屬性與自主性的統(tǒng)一

自治權(quán)是國家授予的，從屬于國家權(quán)力，但自治機關(guān)在行使自治權(quán)時，也有很大的自主性，有許多管理地方性事務(wù)的自主權(quán)。自治權(quán)的從屬性與自主性的統(tǒng)一，一方面使自治機關(guān)在行使自治權(quán)上能自覺服從國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，得到上級國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助，另一方面也使自治機關(guān)在行使自治權(quán)上能充分發(fā)揮自己的主觀能動性，根據(jù)本民族自治地方的民族特點和實際需要，帶領(lǐng)本地方各族人民，逐步把本民族地方建設(shè)成為民族團結(jié)、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟繁榮、文化發(fā)達、人民富裕的美好地方。

3.民族性與地方性的統(tǒng)一

民族性主要是指自治權(quán)是基于民族自治地方的特點而設(shè)立的，是民族的歷史因素和現(xiàn)實因素的綜合考慮。從自治權(quán)的主體來看，自治權(quán)主要是由一個或幾個少數(shù)民族占據(jù)主導(dǎo)地位的自治機關(guān)來行使的；從自治權(quán)的內(nèi)容來看，民族區(qū)域自治法大部分條款都是基于民族特性而規(guī)定的，例如《民族區(qū)域自治法》第19條規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟、文化特點，制定自治條例和單行條例……”從自治權(quán)的目的看，自治權(quán)主要是保障少數(shù)民族在單一制國家結(jié)構(gòu)下的自主權(quán)。民族區(qū)域自治權(quán)的地方性是指它是一種僅僅適用于民族自治地方的地域性權(quán)力，只有民族自治地方的自治機關(guān)才能行使。它說明了自治權(quán)只能在民族自治地方的范圍以內(nèi)才具有法律效力，它所規(guī)范的是民族自治地方內(nèi)本民族、本地區(qū)的政治經(jīng)濟文化等各種自治事務(wù)。

4.自治權(quán)與地方國家機關(guān)職權(quán)的統(tǒng)一

自治機關(guān)同時是一級地方國家機關(guān)，它管理的本區(qū)域內(nèi)各種事務(wù)構(gòu)成一個整體，它管理這些事務(wù)的權(quán)力也構(gòu)成一個整體。因此，自治權(quán)和地方國家機關(guān)的職權(quán)在實踐中是結(jié)合在一起的，難以截然分開。自治機關(guān)行使自治權(quán)與行使地方國家機關(guān)職權(quán)的相互統(tǒng)一表明自治權(quán)不是自治機關(guān)行使地方國家機關(guān)職權(quán)之外的權(quán)力。自治機關(guān)要把行使自治權(quán)同行使地方國家機關(guān)的職權(quán)緊密結(jié)合起來，既要對國家的根本利益負責，又要對民族自治地方各族人民的利益負責。[194]

二、民族區(qū)域自治權(quán)的意義

民族區(qū)域自治權(quán)是民族區(qū)域自治的核心。民族區(qū)域自治權(quán)作為民族區(qū)域自治制度的核心之所在，是衡量民族區(qū)域自治程度的尺度，是實現(xiàn)少數(shù)民族當家做主的重要標志，也是實現(xiàn)民族平等、團結(jié)和共同繁榮的重要保證，對于我國民族問題的解決具有極其重要的意義。

1.民族區(qū)域自治權(quán)是少數(shù)民族當家做主，管理本民族、本地區(qū)內(nèi)部事務(wù)的重要標志。民族區(qū)域自治權(quán)的基本內(nèi)容就是要在單一制國家體制之下，保證各少數(shù)民族根據(jù)本民族的宗教信仰、語言文字等特點來管理和處理本民族、本地區(qū)的內(nèi)部事務(wù)。民族區(qū)域自治權(quán)的享有程度，從一定意義上來說就表示著少數(shù)民族在多大程度上能夠享有自主權(quán)。沒有廣泛的現(xiàn)實的自治權(quán)，就無所謂民族區(qū)域自治。

2.民族區(qū)域自治權(quán)是民族平等原則的重要體現(xiàn)。民族平等是指各民族不論人口多少，經(jīng)濟社會發(fā)展程度高低，風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰異同，都是中華民族的一部分，具有同等的地位，在國家和社會生活的一切方面依法享有相同的權(quán)利，履行相同的義務(wù)，反對一切形式的民族壓迫和民族歧視。各少數(shù)民族在經(jīng)濟、文化、語言文字、生活習(xí)慣等方面存在著差異，民族區(qū)域自治權(quán)賦予各民族自治地方能夠根據(jù)實際的情況來執(zhí)行國家法律、法規(guī)，來組織本地方自治條例和單行條例，制定本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展計劃等，充分體現(xiàn)了民族自治地方的特色和實際情況，是民族平等原則重要體現(xiàn)。

3.民族區(qū)域自治權(quán)是改變民族自治地方落后面貌、實現(xiàn)各民族共同繁榮的重要保證。由于歷史發(fā)展和自然地理條件限制等原因，我國各民族、各地區(qū)間的發(fā)展很不平衡，大多數(shù)少數(shù)民族地區(qū)還處于貧窮落后的狀況。個別地區(qū)和一些少數(shù)民族至今沒有解決溫飽問題，與內(nèi)地特別是沿海發(fā)達地區(qū)的發(fā)展差距，有越來越大的趨勢。民族區(qū)域自治權(quán)使自治機關(guān)可以根據(jù)各民族的愿望和本地方的實際情況，貫徹執(zhí)行國家的法律、政策，在不違背憲法和法律的前提下，有權(quán)采取特殊政策和靈活措施，加速發(fā)展民族自治地方的經(jīng)濟和文化建設(shè)事業(yè)。

4.民族區(qū)域自治權(quán)是衡量民族區(qū)域自治程度的尺度。民族區(qū)域自治，是通過在少數(shù)民族聚居的地方建立民族自治地方，設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)來實現(xiàn)的。自治權(quán)權(quán)能的多少、范圍的大小、運用的好壞，反映著民族自治地方實行自治的程度。自治權(quán)的權(quán)能多、范圍大、運用狀況良好，表明自治程度高；反之，則表明自治程度低。自治機關(guān)充分享有自治權(quán)是不斷發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。

三、民族區(qū)域自治權(quán)的分類

對自治權(quán)的劃分，可以從不同角度進行。如果從存在形態(tài)上劃分，有應(yīng)該享有的自治權(quán)、實際享有的自治權(quán)；從行使機關(guān)上劃分，有自治區(qū)的自治機關(guān)、自治州的自治機關(guān)、自治縣的自治機關(guān)的自治權(quán)；從法律層次上劃分，有憲法規(guī)定的自治權(quán)、自治法規(guī)定的自治權(quán)、自治條例規(guī)定的自治權(quán)。這里我國根據(jù)自治機關(guān)的自治權(quán)內(nèi)容及類別進行劃分。根據(jù)《民族區(qū)域自治法》第三章的規(guī)定，可以歸納為四個方面：

（一）政治類自治權(quán)

政治性自治權(quán)是指自治機關(guān)管理本地區(qū)的政治性事務(wù)的自治權(quán)，包括：立法自治權(quán)，即制定自治條例和單行條例的權(quán)力及對上級國家機關(guān)決議、決定、命令和指令，自治區(qū)人民政府的變通執(zhí)行和停止執(zhí)行權(quán)；語言文字方面的自治權(quán)；人事管理方面的自治權(quán)；組織地方公安部隊的自治權(quán)。

（二）經(jīng)濟類自治權(quán)

經(jīng)濟性自治權(quán)是指自治機關(guān)管理本地區(qū)的民族經(jīng)濟建設(shè)、財政稅收等經(jīng)濟方面的自治權(quán)，包括：經(jīng)濟管理自治權(quán)、自然資源管理自治權(quán)、地方財稅管理自治權(quán)等。

（三）文化類自治權(quán)

文化性自治權(quán)指自治機關(guān)對本地區(qū)民族文化教育事業(yè)方面的自治權(quán)，包括：民族教育管理自治權(quán)、民族文化管理自治權(quán)、科技管理自治權(quán)、民族醫(yī)藥衛(wèi)生管理自治權(quán)、民族體育管理自治權(quán)及對外文化交流自治權(quán)等。

（四）其他類自治權(quán)

其他類自治權(quán)主要包括流動人口管理自治權(quán)、計劃生育管理自治權(quán)、環(huán)境管理自治權(quán)等。

四、自治權(quán)行使的基本原則

（一）維護國家統(tǒng)一原則

民族區(qū)域自治是指在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，在少數(shù)民族聚居的地方，設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)，讓少數(shù)民族當家做主管理本民族內(nèi)部事務(wù)。這種自治在憲法上體現(xiàn)為“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機關(guān)行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國家機關(guān)的職權(quán)，同時依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，根據(jù)本地方實際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策”。因此，行使民族區(qū)域自治權(quán)必須維護國家統(tǒng)一。這種“統(tǒng)一”在憲法上體現(xiàn)為“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族的國家”。各個民族自治地方是中華人民共和國不可分割的一部分。沒有國家的統(tǒng)一，會導(dǎo)致國家的分崩離析，談不上民族的區(qū)域自治。這也是民族區(qū)域自治法規(guī)定“民族自治地方的自治機關(guān)要把國家的整體利益放在首位，積極完成上級國家機關(guān)交給的各項任務(wù)”的原因所在。

（二）堅持發(fā)展的原則

社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本目的是滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)和文化需求，當然包括民族自治地方的少數(shù)民族的合法利益。但由于歷史的、自然的、社會的原因造成的地區(qū)差異、民族差異是客觀存在的，正是考慮到這些差異，所以實行民族區(qū)域自治制度，賦予民族自治地方政治，經(jīng)濟、財政稅收、文化、體育、衛(wèi)生等廣泛的自治權(quán)。自治機關(guān)行使自治權(quán)應(yīng)當遵循發(fā)展的原則，民族自治地方的自治機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)各族人民集中力量進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。為此民族自治地方的自治機關(guān)可根據(jù)本地方的情況，在不違背憲法和法律的原則下，有權(quán)采取特殊政策和靈活措施，加速民族自治地方經(jīng)濟、文化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。民族自治地方的自治機關(guān)在國家計劃的指導(dǎo)下，從實際出發(fā)，不斷提高勞動生產(chǎn)率和經(jīng)濟效益，發(fā)展社會生產(chǎn)力，逐步提高各民族的物質(zhì)生活水平。

總之，確立民族區(qū)域自治制度，授予自治機關(guān)自治權(quán)就是使自治機關(guān)能夠更好地制定符合本民族、本地方實際情況的方針政策，促進各少數(shù)民族社會、經(jīng)濟、文化等方面的全面發(fā)展，達到各民族共同繁榮的目的。行使民族區(qū)域自治權(quán)應(yīng)當堅持發(fā)展的原則。

百家爭鳴

民族區(qū)域自治權(quán)的法律屬性[195]

關(guān)于民族區(qū)域自治權(quán)的法律屬性，學(xué)界有不同看法，主要有：

——民族權(quán)利派生說。認為自治機關(guān)的自治權(quán)，是基于民族權(quán)利派生的。民族權(quán)利則源遠流長，著名法學(xué)家、思想家梅因在其著作《古代法》中寫道：“我們在社會的幼年時代中，發(fā)現(xiàn)有這樣一個特定的團體成員?！麄兊膫€性為其‘家族’所吞沒了?！粋€‘家族’在事實上是一個法人，而他就是它的代表，或者我們甚至可以稱他為它的‘公務(wù)員’。他享有權(quán)利，負擔義務(wù)，但這些權(quán)利義務(wù)在同胞的期待中和在法律的眼光中，既作為他自己的權(quán)利和義務(wù)，也作為集體組織的權(quán)利和義務(wù)?！痹谝匀后w民族權(quán)利為本位的法律制度中，個體民族權(quán)利只是群體民族權(quán)利的延伸，群體民族權(quán)利是個體民族權(quán)利的前提和基礎(chǔ)。所以，承認民族區(qū)域自治權(quán)利是民族權(quán)利的一種，而民族的產(chǎn)生與存在先于民族國家產(chǎn)生，多民族國家所面臨的國家結(jié)構(gòu)形式，即負有處理民族關(guān)系的權(quán)利和義務(wù)。因此，民族自治權(quán)利是民族權(quán)利派生的。

——國家權(quán)力派生說。認為自治機關(guān)的自治權(quán)，實際上是一種國家權(quán)，不存在民族利益的屬性，即國家利益是第一位的，而民族利益是第二位的。民族利益必須服從國家利益，國家利益決定民族利益，只有國家主權(quán)的存在，才有民族利益的存在。多民族國家應(yīng)該是保障民族權(quán)利的基礎(chǔ)。因此，民族自治權(quán)利是國家權(quán)力派生的。

——特殊利益與特殊權(quán)力說。認為民族區(qū)域自治法是一部特殊法，即是規(guī)范一般與特殊的社會關(guān)系，調(diào)整一般與特殊利益的基本法律。它是民族權(quán)利與自治權(quán)利的特殊表現(xiàn)，是國家權(quán)力在民族自治地方的一種特殊形式，也是多民族國家調(diào)整民族關(guān)系和處理民族問題的一種特殊方式。因而自治權(quán)是一種特殊利益與特殊權(quán)力。

——特別授權(quán)說。認為自治機關(guān)的自治權(quán)，是一種國家特別授權(quán)。理由是在現(xiàn)行的一些法律中，在很多條文中規(guī)定了自治機關(guān)自主行使自治權(quán)的特別職權(quán)，而一般地方國家機關(guān)卻沒有得到授權(quán)。

——國家權(quán)力地方分權(quán)說。認為自治機關(guān)的自治權(quán)，是一種國家權(quán)力的地方分權(quán)。當然，不同意此種意見的認為，分權(quán)是屬于聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式的屬性，并不是單一制國家結(jié)構(gòu)形式下的民族區(qū)域自治制度的屬性。

——民族性與區(qū)域性說。認為民族區(qū)域自治，是民族自治與區(qū)域自治的結(jié)合。把自治權(quán)單純地歸結(jié)為民族自治或區(qū)域自治都是不正確的。民族性與區(qū)域性的有機結(jié)合體現(xiàn)了國家尊重少數(shù)民族自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的精神，它有利于民族自治地方的經(jīng)濟和文化建設(shè)的發(fā)展。

——歷史性與現(xiàn)實性說。認為民族自治地方的自治權(quán)，是基于我國歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實因素的充分體現(xiàn)，即民族區(qū)域自治是縮小民族差距的一項政治制度，是國家解決國內(nèi)民族問題的基本政策，同時也是我國民族工作的基本任務(wù)。