第二節　中國近代民族法

近代中國解決民族問題的歷史任務有二：一是打倒帝國主義野蠻的殖民壓迫，贏得中華民族整體的獨立解放和多民族國家主權的完整統一；二是推翻國內封建專制政制和民族歧視政策，實現各民族間的真正平等，充分賦予少數民族自我管理的民族自治權。

與此同時，近代民族理論也因現實需要應運而生，并根據民族實踐發展不斷修正完善，經歷了從“驅逐韃虜，恢復中華”到“五族共和”，從“單一民族”到“三民主義邊疆政策”、從“民族自決”到“聯邦制”再到“民族區域自治”的復雜變遷歷程，經過幾代仁人志士前赴后繼的摸索矯正，中國近代民族理論逐步從模糊走向清晰、從幼稚走向成熟、從偏頗走向完善。[157]民族理論與政策的推陳出新、“西學東漸”下民族權利意識的滋生萌發、民主憲政困局中的艱難求索，共同推動著近代民族自治法制的實施進程，其間雖幾多波折、幾多遺憾，卻也有所建樹、收獲頗多，為以后新中國民族法制實踐積累了寶貴經驗、奠定了堅實基礎。

一、清末的民族法

清代前中期歷代帝王“能夠以一種全新的角度和視野對待和處理少數民族問題，比任何其他王朝都重視民族自治法規的制定、推行和完善，19世紀上半葉清朝對蒙古、新疆、西藏等少數民族地區的統治達到全盛時期”[158]。但從鴉片戰爭開始，在西方“炮艦政策”的威逼下，中國門戶次第洞開，邊疆民族地方也難得幸免，日益嚴重的民族情勢使得原先制定的民族立法漸次失效。因而清末仿行立憲、革新官制和修訂法律之時，清廷著手針對民族問題展開新興立法，雖然這些民族法規幾乎未曾得以實施，但畢竟邁出了民族法制近代化的第一步，客觀上起到了挽救民族危亡、維護國家主權的積極作用。清末政府在革新民族法制方面做出的努力主要有：

1.道光二十四年（1844）頒行《酌擬裁禁商上積弊章程二十八條》。這是繼《欽定藏內善后章程二十九條》之后清廷頒布的又一部治藏基本法規，重新界定了中央與西藏地方政府的關系，其主要內容有：（1）政治上規定駐藏大臣與達賴、班禪平等，而非與代辦的呼圖克圖平等；（2）外交上鑒于“西藏地方與廓爾喀、布魯克巴、哲孟雄、洛敏達、拉達克各部落接境，外番人等或來藏布施，或遣人通問，事所常有……均呈明駐藏大臣代為酌定發給，不準私自接受”；（3）人事上規定駐藏大臣不得保奏達賴的正、副師傅，而且規范了官品升補的程序；（4）經濟上放棄清廷和駐藏大臣對西藏商上財政權的監督；（5）軍事上中央放棄了駐藏大臣的巡邊權，將部分軍事指揮權讓與地方。[159]制定該章程的主要目的原本是為了削弱商上在西藏事務中的控制權，革除當時清政府西藏統治政策的弊端。但由于琦善的妥協，清廷放棄了駐藏大臣的一些重要職權，西藏地方政府特別是商上喇嘛通過章程獲得了較大自治權利。

2.在民族地區推行“新政”。光緒二十七年（1901），清政府迫于邊疆地區民族危機日漸加深的重重壓力，決定改弦易轍，宣布在民族地區推行“新政”，為清末民族法制留下了濃墨重彩的一筆。清王朝在民族地區推行“新政”的主要內容有二：一是“招民放墾”。清廷撤銷對蒙古地區的封禁令，開放蒙地、移民實邊，剝奪蒙旗傳統的自主權益。二是建省置縣。清王朝堅持擁有對邊疆民族地區的主權，并陸續廢除新疆、臺灣、東三省原先的政治體制，設立與內地一致的行省制度。[160]

光緒三十二年（1906）清廷厘定官制，改“理藩院”為“理藩部”，增設調查、編纂兩個附屬局，著手籌辦“藩部”新政事宜，提出包括牧政、開墾、鐵路、礦產、森林、漁業、鹽務、學校、兵制、商務等十四項內容的調查提綱，組織派員對蒙旗進行政治、經濟、軍事、文化教育等諸方面的調查，以期為新形勢下的民族立法提供一手參考資料。同年，清廷派肅親王善耆到蒙古東部地區進行實地考察，之后以“經營之策”八條向朝廷提出在蒙古施行新政的具體建議。中央還指令京城政要、邊省督撫和各路辦事大臣、將軍、都統以及蒙古王等，根據民族地區的實際情況，向朝廷上報施行新政的革新方案。光緒三十二年，內閣中書鐘鏞提出“蒙古事宜十四條”，具體包括建議會、移建理藩院、變通理藩院官制、行殖民策、移八旗兵餉于蒙古、復圍獵之制、借債筑路、開設銀行、鑄造銀銅元、興礦產之利、屯墾之利、畜牧之利、森林之利、榷鹽之利。[161]光緒三十四年（1908），內蒙古卓索圖盟喀喇沁扎薩克多羅都楞郡王貢桑諾爾布提出八條新政措施，包括設立銀行、速修鐵路、開采礦山、整頓農工商、普及教育、編練新軍、創辦巡警等內容。[162]

3.制定《新治藏政策大綱十九條》等民族法規。光緒三十二年，清廷派張蔭棠“領副都統”銜，以查辦大臣的身份進藏“查辦藏事”，提出“治藏大綱二十四款”，次年清廷在此基礎上制定《新治藏政策大綱十九條》。該法的主要內容有：（1）仿照印度藩王制，優待達賴喇嘛，恢復藏王體制，以漢官監之；（2）加強中央對西藏地方的控制，廢除駐藏大臣之職，以行部大臣代之，“所有達賴、班禪等，均歸節制”[163]；（3）設銀行，收回地方鑄幣權；（4）改革司法制度；（5）增設稅關、酌定稅則等。

總體而言，由于邊疆民族地區不具備實施新政各種充分的主客觀條件，“新政”說得鬧熱，實際上沒有多少成效。值得一提的是，在光緒三十四年和宣統三年（1911）清廷先后頒布的《欽定憲法大綱》與《重大信條十九條》兩部憲法性文件中，沒有就民族問題作出任何規定。由此可見，清末“新政”與立憲，并沒有使廣大少數民族民眾的社會地位和生活境況得到改善。

二、南京臨時政府時期的民族法

1912年1月1日中華民國臨時政府在南京成立，孫中山就任臨時大總統。孫中山一貫主張廢除清朝政府的民族歧視和民族壓迫政策，全國各族人民一律平等。宣布：“合漢、滿、蒙、回、藏諸地為一國，即合漢、滿、蒙、回、藏諸族為一人，是謂民族之統一”。[164]還宣稱：“從今以后，五大民族，同心協力，共策國家之進行”“相親相愛，如兄如弟，以共享共和之幸福”。這一時期，民族法制的主要內容包括：

1.制定《中華民國臨時約法》，首次在憲法性文件中詳盡闡明資產階級民族法制觀念。其一，確定中華民國為資產階級民主共和國。第一章“總綱”明確宣告：“中華民國由中華人民組織之。”（第1條）“中華民國之主權，屬于國民全體。”（第2條）其二，確定中華民國是一個主權獨立的統一多民族國家。第一章“總綱”在中國領土問題上采取列舉主義原則作出規定：“中華民國領土，為二十二行省、內外蒙古、西藏、青海。”（第3條）肯定主要由少數民族居住的內外蒙古、青海、西藏都是中華民國領土不可分割的部分，同時又承認其是與一般行省不同的具有特殊性的部分。強調了反對侵略、反對分裂，堅持民族團結、國家統一的嚴正立場。其三，確定了民族平等權利和少數民族政治權利。《臨時約法》充分強調了民族平等權和少數民族參政議政的權利，并明確規定這兩項權利不得以任何理由或條件加以限制和剝奪。第二章“人民”規定：“中華民國人民，一律平等，無種族、階級、宗教之區別。”（第5條）承認各民族人民一律平等，少數民族平等享有國民應享有的一切權利。第三章“參議院”規定：“參議員，每行省、內蒙古、外蒙古、西藏各選派五人，青海選派一人；其選派方法，由各地方自定之。參議院會議時，每參議員有一表決權。”（第18條）按照《臨時約法》的規定，國家立法權歸屬參議院，參議員由地方選派，少數民族地區也享有法定代表名額，參與國家政治。民族平等權和參政權是歷代封建王朝所忽略與排斥的，針對這一現狀，《臨時約法》對此加以肯定和強調，這正是南京臨時政府民族法制的創新之處，其意義非同一般。

《臨時約法》是中國近代民族立法史上一座不朽豐碑，它首次將民族關系作為國家根本大法的一項內容。盡管《臨時約法》沒有民族自治條款的陳述，但統一的多民族國家格局、民族平等權、少數民族參政權的確立不失為民族自治奠定了前提和基礎。在中國制憲史上，《臨時約法》首次涉及少數民族的權利問題，盡管少數民族享有的平等權、參政權以及風俗習慣、宗教信仰被尊重的權利十分有限，但畢竟標志著對少數民族權利的憲法保護之路從此揚帆起程。

2.頒行優待清朝皇室以及前清各族王公世爵的法律文件，如《關于大清皇帝辭位之后優待之條件》《關于清皇族待遇之條件》《關于滿、蒙、回、藏各族待遇之條件》等。[165]這些文件主要規定清帝遜位后民國政府保護皇室貴族與各族公爵享有原有的禮儀、經濟條件和生活待遇，以穩定這部分人的情緒，力圖穩定當時政局。同時也蘊含了倡導民族平等、取消民族歧視、尊重少數民族宗教信仰等進步主張。

3.1912　年4月1日，臨時大總統公布《參議院法》。[166]該法進一步保障民族地區享有的參議員分配名額，確保各少數民族與漢人享有同等的立法權和參政權。同時，考慮到民族地區地處偏遠、交通不便，《參議院法》還特別規定：“參議員必須于選定到院后的六十天內報道，不報到者，應即取消，由院咨請另選。甘肅、新疆、西藏、青海、內外蒙古各處參議員，不在此限。”（第7條）以示對民族地區的特殊照顧。

三、北洋政府時期的民族法

從1912年4月袁世凱篡權直至1928年6月張作霖退出北京，北洋軍閥統治中國長達16年。北洋政府統治期間，內戰頻仍，民不聊生，民族矛盾日漸尖銳，給近代中國帶來了深重災難。北洋政府在處理民族問題時表面上因循孫中山提出的民族理論，事實上卻是以“民族平等”為幌子奉行民族壓迫政策，加之缺乏權利的實施保障機制和相關物質基礎，少數民族難以真正享受到民族立法中所許諾的種種空頭權利。北洋政府統治時期民族方面的相關立法主要包括：

1.制憲過程中沿襲《臨時約法》關于國家政體和民族問題的原則立場。

2.在制定國會選舉法時，注意吸納少數民族代表參政議政。

3.制定了大量的民族法規。如1912年《蒙藏事務局官制》。[167]

總體而言，北洋政府統治時期的民族立法是在孫中山“五族共和”民族理論的影響下，在“共和政體”的制約下，認識到邊疆民族地區是國家不可分割的一部分，為增強邊疆少數民族的凝聚力和向心力，保證民族地區的穩定，維護國家主權統一而制定的。與帝制時代的民族法制政策相比的確成績斐然，但不容否認，北洋政府的民族立法也存在某些明顯缺陷。第一，它賦予少數民族諸多法定權利但同時又附加種種限制條件，導致這些權利在實踐中難以為廣大少數民族民眾充分享有，體現了其民族法制的虛偽性和膚淺性；第二，它希冀通過給予蒙古、西藏上層僧俗貴族某些特權，使其在政治上倒向政府而不去投靠外國勢力，從而忽視了對少數民族普通民眾的權利保障；第三，北洋政府的民族法制政策是近代國內外激烈民族矛盾斗爭最終妥協的產物，它缺乏長遠的政治目標和清晰的綱領規劃，從而在實踐中更多地表露出政治上的欺騙性和政策上的搖擺性。

四、南京國民政府時期的民族法

1927年4月南京國民政府成立，其民族理論由孫中山的民族自決、民族解放原則轉向堅持奉行一個“國族”的原則，并在此基礎上提出“三民主義邊疆政策”。在該政策的指導下，南京國民政府在民族立法方面積極有為、頗多建樹。

1.在歷次制憲活動中，形式上擁護共和政體、推行民族平等原則，肯定少數民族參政權利，積極摸索民族地方自治模式。

2.制定國民代表大會選舉法時積極吸納少數民族代表參與國政。1947年國民政府公布《國民代表大會選舉罷免法》中規定：“（國民代表大會代表）蒙古各盟旗選出者，共57名；西藏選出者，共40名；各民族在邊疆選出者，共17名；內地生活習慣特殊之國民選出者，共10名。”（第4條）“選舉票及選舉公告，在邊疆各地得兼載各該地通用文字。”（第27條）

3.國民政府及其相關部門也制定了一些民族法規、規章。如：1929年《待遇蒙藏學生章程》《蒙藏委員會保送蒙藏學生辦法》和《以后對于西藏民族不得再沿用蠻夷等稱謂以符中華民族一律平等之旨》；1930年司法院訓令司法行政部公布的《改進蒙古司法辦法大綱》；1931年《修正蒙藏委員會組織法》《蒙古喇嘛寺廟監督條例》《蒙古盟部旗組織法》；1933年《西陲宣化使公署組織條例》、《蒙古自治辦法原則》；1936年蒙藏委員會公布的《喇嘛轉世辦法》；1947年《西藏建設計劃綱領》等。

五、新民主主義革命時期的民族法

中國共產黨領導下的新民主主義革命政權十分重視國內少數民族問題，從建黨伊始陸續提出民族自決、民族聯邦制和民族區域自治等解決民族問題的一系列綱領、政策，并在此基礎上頒布一系列憲法性文件、法令，開啟了中國民族立法史上新的一頁。新中國成立之前革命根據地的民族法制是中國共產黨民族區域自治政策的努力探索和積極實踐時期，為新中國民族區域自治制度的最終創立積累了寶貴經驗。

（一）土地革命戰爭時期

這一時期是中國共產黨領導的新生工農革命政權解決舊中國民族問題的初步摸索階段。早在建黨之初，中國共產黨就密切關注解決國內民族矛盾的重要性，所以在黨的歷次重大會議上都提及如何認識和解決當時中國面臨的突出民族問題。但由于受蘇聯、第三國際和黨內“左”傾錯誤路線的影響，革命政權的憲法性文件中采用了民族自決和民族聯邦的理論，主張對蒙古、西藏、新疆采取民族自決和聯邦制的方式來解決各民族事實上的不平等，在解決國內民族問題上照搬“蘇聯經驗”，出現了脫離中國實際的偏差。

1922年7月中國共產黨第二次代表大會通過《關于國際帝國主義與中國和中國共產黨的決議案》，首次提出自己解決國內民族問題的綱領：“統一中國本部（包括東三省在內）為真正民主共和國；蒙古、西藏、新疆三部實行自治，成為民族自治邦；在自由聯邦制原則上統一聯合蒙古、西藏、新疆，建立中華聯邦共和國。”[168]

1928年中國共產黨第六次全國代表大會《政治決議案》提出：“統一中國，承認民族自決權。”[169]“在蘇維埃政權領域內，工人、農民、紅色戰士及一切勞苦大眾和他們的家屬，不分男女、種族、宗教，在蘇維埃法律面前人人平等，皆為蘇維埃共和國的公民。”

1931年11月7日中華蘇維埃第一次全國代表大會通過《關于中國境內少數民族問題的決議案》，這是革命政權制訂的有關民族法制方面的首個專門性法律文件。文件指出：“中華蘇維埃共和國絕對地無條件地承認這些少數民族自決權。這就是說，蒙古、西藏、新疆、云南、貴州等一定區域內，居住的人民有某種非漢族而人口占大多數的民族，都由當地這種民族的勞苦群眾自己去決定：他們是否愿意和中華蘇維埃共和國分離而另外成立自己的國家，還是愿意加入蘇維埃聯邦或者在中華蘇維埃共和國之內成立自治區域。”[170]“自治區域”概念的提出是中國共產黨人對馬克思主義民族法制理論的一個重要貢獻。

1934年1月第二次全國工農兵代表大會通過《中華蘇維埃共和國憲法大綱》。在首部紅色憲法中進一步確立：“中華蘇維埃政權承認中國境內少數民族的民族自決權，一直承認到各弱小民族有同中國脫離，自己成立獨立的國家的權利。蒙、回、藏、苗、黎、高麗人等，凡是居住在中國的地域內，他們有完全自決權：加入或脫離中國蘇維埃聯邦，或建立自己的自治區域。中國蘇維埃政權在現在要努力幫助這些弱小民族脫離帝國主義、國民黨、軍閥、王公、喇嘛、土司的壓迫統治，而得到完全自主。蘇維埃政權，更要在這些民族中發展他們自己的文化和民族語言。”[171]

1935年12月20日和1936年5月25日中華蘇維埃政府分別發布《對內蒙古人民宣言》和《對回族人民的宣言》，兩個宣言著重宣傳中國共產黨和蘇維埃政權團結各少數民族共同抗戰的民族政策，既強調民族自決，建立民族獨立自主的政權，又提出建立民族自治政府，自己管理自己民族內部的事務。1936年10月，中國歷史上第一個縣級自治政權——陜甘寧省豫海縣回民自治政府成立，同時頒布了首部民族自治法規——《豫海縣回民自治政府條例》。這表明黨在民族理論和具體法制實踐方面前進了一大步。

（二）抗日戰爭時期

第二次國共合作期間，出于統一戰線的考慮，抗日民主政權奉行團結一切力量共同抗日的政策，于是在民族法制內容上作出了某些合乎實際的相應變化。

1937年8月中國共產黨發布《抗日救國十大綱領》，提出：“動員蒙民、回民及其他少數民族，在民族自決和自治的原則下，共同抗日。”[172]

1938年9月毛澤東在中央六屆六中全會上作了題為《論新階段》的報告，該報告從國內民族的實際情況出發，找到了解決民族問題的正確途徑和對策，放棄“聯邦制”，主張在國家統一的前提下推行民族區域自治政策。隨后，陜甘寧邊區和其他根據地內的少數民族聚居區紛紛建立起不同級別的民族自治區。

1941年5月中共中央政治局批準《陜甘寧邊區施政綱領》（以下稱《綱領》）。《綱領》第17條規定：“依據民族平等原則，實行蒙、回民族與漢族在政治、經濟、文化上的平等權利，建立蒙、回民族的自治區，尊重蒙、回民族的宗教信仰與風俗習慣。”[173]并根據蒙、回自治區的要求，先后在鹽池、定邊、新正、靖邊縣和三邊、隴東專屬的回民聚居區建立了民族自治鄉（鎮）。

（三）解放戰爭時期

解放戰爭時期是中國共產黨民族區域自治理論的初步形成和快速發展時期，這一階段人民民主政權民族法制建設取得了不少成績。

1945年4月24日毛澤東在中國共產黨第七次代表大會上通過的政治報告《論聯合政府》中明確提出：“要求改善少數民族的待遇，允許各少數民族有民族自治權利。”[174]

1945年9月發布的《晉察冀邊區行政委員會施政要端》中規定：“對邊區境內蒙、回、藏少數民族一律平等待遇，并幫助其在政治上、經濟上、文化上的解放和發展，尊重其語言、文字、風俗、習慣及宗教信仰。”

1946年4月陜甘寧邊區第三屆參議會第一次會議通過的《陜甘寧邊區憲法原則》中規定：“邊區人民不分民族，一律平等。”“邊區各少數民族，在居住集中地區，得劃分民族區，組織民族自治政權，在不與省憲抵觸原則下，得訂立自治法規。”[175]在中國民族立法史上首次提出“自治法規”的概念，是人民民主政權的偉大創舉。

1947年4月27日內蒙古人民代表會議通過《內蒙古自治政府施政綱領》和《內蒙古自治政府暫行組織大綱》，四天之后內蒙古自治政府宣告成立，成為中國共產黨民族區域自治政策及其法制的首次成功預演。

1949年9月29日中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過《共同綱領》，其中專列“民族政策”一章對民族區域自治制度作出明確部署，其中規定：“中華人民共和國境內各民族一律平等，實行團結互助，反對帝國主義和各民族內部的人民公敵，使中華人民共和國成為各民族友愛合作的大家庭。反對大民族主義和狹隘民族主義，禁止民族間的歧視、壓迫和分裂各民族團結的行為。（第50條）各少數民族聚居的地區，應實行民族的區域自治，按照民族聚居的人口多少和區域大小，分別建立各種民族自治機關。凡各民族雜居的地方及民族自治區內，各民族在當地政權機關中均應有相當名額的代表。（第51條）中華人民共和國境內各少數民族，均有按照統一的國家軍事制度，參加人民解放軍及組織地方人民公安部隊的權利。（第52條）各少數民族均有發展其語言文字、保持或改革其風俗習慣及宗教信仰的自由。人民政府應幫助少數民族的人民大眾發展其政治、經濟、文化、教育的建設事業。（第53條）”這些規定把中國共產黨在新民主主義革命時期一貫堅持的切合實際且行之有效的民族政策，用法律的形式固定下來，更便于在實踐中遵守和依循。

綜上所述，在近代“五朝”政府（清末政府、南京臨時政府、北洋政府、南京國民政府、新民主主義革命政權）半個多世紀民族法制沿革歷程中，為了應對極其復雜的統治局勢，執政者在民族理論方面不斷“更古附新”，在民族法制方面爭先鼓吹“平等”“自由”與“自治”，無奈多是聞其聲響如震雷，觀其行靜若磐石，幾無實效。相形之下，共產黨領導的新民主主義革命政權始終為謀求中華民族的獨立解放進行著艱苦卓絕的抗爭，始終為實現國內各民族間的真正平等和少數民族諸項權利的充分享有苦苦求索，在為幫助少數民族實現自我管理和引導其迅速走上繁榮發展道路的摸索中創造性的創立了符合中國國情的民族區域自治制度。