第三節　中國當代民族法

一、新中國民族法制的發展歷程

中國共產黨十分重視國內少數民族問題的解決，把民族問題視為整個中國革命和建設進程中的重要組成部分。新中國成立后，黨和國家開始了運用法制這一更高層次文明的國家治理方略創造性地解決民族問題的偉大實踐，注重運用法律形式保障少數民族的諸項權益，不斷推進民族法制建設的發展。新中國的民族法制之路并不平坦，其間有曲折、有教訓，但“陽光總在風雨后”，乘著改革春風民族法制走上自身良性發展的軌道，奔向更加燦爛輝煌的明天。鑒于往事，有資于治道。新世紀新的歷史階段，認真梳理新中國民族法制整整一甲子的艱難歷程，深刻總結其中的經驗和教訓，對于進一步繁榮民族法制，推進依法治國的整體進程，推動廣大民族地區政治經濟文化事業的全面進步，具有重大的理論價值和深遠的現實意義。

60多年來，我國的民族法制建設走過了一條從初步創立、曲折前進到逐步蕭條、陷于停滯，最終恢復重建、走向完善不平凡的發展歷程。

（一）初步創立時期（1949.10—1956.8）

1949年9月，在當時通過的起臨時憲法作用的《共同綱領》中就明確廢除了延續數千年的民族歧視和剝削、壓迫制度，推行國內各民族“均有平等的權利和義務”的原則，開辟了民族平等、團結、互助新型社會主義民族關系的新時代，并把民族區域自治政策確立為解決我國民族問題的一項政治制度。但由于多重原因，當時的民族成分及其分布情況混雜不清，全國各地所報自稱或他稱的民族名稱多達400余個[176]，這種狀況嚴重制約著民族法制的制定實施。為此，在《共同綱領》指導下，1950年起在全國開展了大規模的民族調查和民族識別工作。經過認真識別，截至1953年我國先后確認38個少數民族[177]，為當時的民族立法和民族區域自治政策的落實提供了現實依據。

隨著社會主義民族關系的確立鞏固和民族識別工作的順利展開，中央在推行各種有效政策措施的基礎上先后制定一系列民族法令保障少數民族廣泛權益的實現。如：政務院1950年批準《培養少數民族干部試行方案》和《籌辦中央民族學院試行方案》，隨后頒行《關于伊斯蘭教的人民在其三大節日屠宰自己食用的牛羊應免征屠宰稅并放寬檢驗標準的通令》；1951年發布反對民族歧視的《關于處理帶有歧視或侮辱少數民族性質的稱謂、地名、碑碣、匾聯的指示》，推動民族貿易的《關于批準中貿部民族貿易會議報告并通知執行的指示》；1952年又通過《各級人民政府民族事務委員會試行組織通則》、《關于地方民族民主聯合政府實施辦法的規定》，這些法令的出臺徹底滌蕩了舊社會遺存下來的種種民族歧視，有力地改善了少數民族的政治待遇和社會境況。

新中國成立初期，我國在民族法制建設方面取得的主要成果包括以下五項[178]：一是1952年8月8日中央人民政府委員會批準通過《民族區域自治實施綱要》（下稱《實施綱要》），首次對民族自治區的設立、區劃、行政地位，自治機關的組成和隸屬關系，自治機關的自治權利，調整民族自治區內的民族關系原則以及上級政府對民族自治區的領導原則等方面作出規定，邁出了我國民族區域自治法制化的堅實一步。二是1952年2月政務院發布《關于保障一切散居的少數民族成分享有民族平等權利的決定》，首次提到一切成分的人民均與當地的漢族人民享有平等的權利，并享有加入當地各種人民團體及參加各種職業的權利等，彌補了民族區域自治在維護散雜居少數民族權利方面的遺漏，使少數民族權利保護的領域更加寬闊。三是1953年2月中央人民政府委員會頒行《全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》，其中專列第四章“各少數民族的選舉”，對全國人大少數民族代表名額的分配及其比例、民族自治地方和散雜居少數民族代表的產生辦法作了專門規定。根據該選舉法選出的第一屆全國人大少數民族代表178人，占代表總數的14.52%，這一比例是當時少數民族人口占全國總人口6%的兩倍還多。四是1954年制定的新中國首部憲法對有關民族問題作出明確的根本法規定。《憲法》“總綱”規定：“中華人民共和國是統一的多民族的國家”，“各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分”；《憲法》還進一步規范了民族區域自治制度，將原先的五級民族自治地方修改為自治區、自治州（盟）和自治縣（旗）三級；同時要求各級政府盡力扶持少數民族政治、經濟、文化各項事業，不斷推進民族地區的政治改革和社會變革。五是1955年國務院發出的《關于建立民族鄉若干問題的指示》，要求“凡是相當于鄉的少數民族聚居的地方，應該建立民族鄉”，并對民族鄉的建立條件、相關程序和職權行使時應注意的問題作了相應規定。

此外，各自治區和多民族省份也根據1954年《憲法》和《實施綱要》的規定，頒布一系列調處民族事務的法令、條例和單行法規，具體包括民族自治區人民政府的施政綱要或施政方針，民族自治區各界人民代表會議、各界人民代表會議協商委員會、人民政府的組織條例、單行條例和實施細則、辦法等。[179]這些地方性民族法令的頒布實施有效地調整了當地民族關系，有力地推動了民族區域自治在民族地方的深化落實。

（二）蕭條停滯時期（1956.9—1976.9）

1956年9月中共八大在北京勝利召開，會議適應國內主要矛盾的變化作出解決民族問題的關鍵在于促進其經濟和文化上的全面進步，漸次消除民族間事實上的不平等現象，為此需要進一步加強“人民民主的法制”“逐步地系統地制定完備的法律”。[180]八大對于我國民族問題的本質、民族工作主要任務和加強民族法制建設的認識無疑是正確的。

然而由于受反右擴大化和急躁冒進發展路線的影響，黨內“左”傾和法律虛無主義思想逐步蔓延，八大正確的民族工作方針路線被拋棄，不僅民族立法工作陷入停頓，甚至新中國成立后制定的一系列民族法律法規在實踐中也被束之高閣，失去實施效力。在這樣的社會背景下，民族法制領域出現了嚴重的“開倒車”現象。民族地方民主改革過程中不顧客觀實際，出現了嚴劃階級成分并開展殘酷的“反地方民族主義”斗爭；盲目改變當地生產關系和社會結構、強迫少數民族放棄宗教信仰和改變風俗習慣；興起取消、合并自治地方的“民族融合風”，取締大批民族中、小學校，民族地方的自治權利遭到嚴重侵害。即便如此，在廣大民族干部的辛勤工作下，民族法制工作仍在逆境中曲折前行。民族自治地區仍在新建，1959年至1965年，國家先后成立包括西藏自治區在內的10個自治地方。此外，這一時期，全國人大常委會批準自治地方組織條例48件（其中自治區6件、自治州22件、自治縣20件）[181]，一批組織條例的實施一定程度上保障了自治機關的正常運轉。中央政府也制定了為數甚少的民族法規，如1958年6月國務院發布的《民族自治地方財政管理暫行辦法》等。總之，從八大到“文革”前夕十年之中，國家民族立法數量極少，且類型同一、范圍狹窄、內容雷同，正常的民族法制發展進程受到嚴重干擾。

1966年6月開始，長達十年的“文化大革命”浩劫又為深陷困境的新中國民族法制雪上加霜。“文革”期間社會主義法制橫遭破壞，公民言論自由被取締，人身權利毫無保證，原先立法形同空文，全國上下一片“無法無天”的混亂局面。國家法制尚破敗如此，民族法制更厄運難免。在“無產階級專政下繼續革命”和“民族問題實質是階級問題”的極“左”路線干擾下，民族工作被否定、工作機構被撤銷、大批民族干部、學者慘遭糾斗迫害、冤假錯案層出不窮；已成立的民族自治地方被隨意撤銷或合并，如內蒙古自治區的東三盟和西三旗[182]被分別劃給鄰近的黑龍江、吉林、遼寧、寧夏、甘肅五省區，云南的怒江、迪慶、德宏、西雙版納四個自治州也一度歸并地方；各項民族優惠待遇政策均被取消，民族語言文字的使用受到嚴格限制，民族風俗習慣和民間傳統文化被視為“四舊”而遭清除。1975年《憲法》更以最高法的姿態取消了民族地方各項自治權的規定，取消了自治權利，也就意味著民族區域自治制度和民族法制“名存實亡”。

（三）發展完善時期（1976年10月至今）

1976年10月粉碎“四人幫”之后，通過在民族工作領域進行全面撥亂反正，民族事務機構全面重建，大量冤假錯案得到平反，重新恢復了“文革”前民族地區的行政區劃，黨和國家重申了原先正確的民族政策，在徹底否定極“左”路線的基礎上確認“各民族間的關系都是勞動人民間的關系”[183]。1978年12月黨的十一屆三中全會深切總結新中國成立以來社會主義法制建設正反兩方面的經驗和教訓，提出加強社會主義法制建設的戰略任務，新中國民族法制建設迎來新的曙光，步入了重建與恢復階段。這一時期，國家除緊鑼密鼓地發布《關于做好雜居、散居少數民族工作的報告的通知》《全國民族貿易和民族用品生產工作會議紀要》和《關于建立民族鄉若干問題的通知》等大量政策性文件推動民族工作外，民族立法也一派生機盎然的景象。1979年7月五屆全國人大二次會議通過的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府選舉法》《刑法》《刑事訴訟法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》六部法律以及1980年的《婚姻法》[184]等，明文規定了依法保障少數民族民主選舉、語言文字、風俗習慣和宗教信仰方面的諸多權利。

為適應新形勢的需要，1982年我國對憲法進行了全面修改，其中對民族區域自治作了更為詳細的規定，不僅恢復了1954年《憲法》有關民族區域自治的重要原則和制度，而且增加了一些富有時代特征的嶄新內容。1982年《憲法》關于民族自治地方領導的民族成分、國家對民族地方的幫扶以及更為廣泛自治權利的賦予等方面的明確規定，充分體現了國家尊重和保障少數民族自主管理本民族內部事務的權利，為民族區域自治制度重要地位的恢復與重建奠定了憲法基礎。

民族區域自治制度的法律化是新時期民族法制建設的重中之重。1984年5月31日六屆全國人大二次會議審議通過《民族區域自治法》，這部法律的出臺前后歷時30載，改易22稿，可謂來之不易。《民族區域自治法》進一步擴大了民族自治地方的自治權，完善了民族區域自治制度，是我國解決民族問題和調處民族關系的基本法律依據。該法是新中國成立以來首部規范民族區域自治的專門性法律，它以基本法的形式把民族區域自治政策固定下來，是民族區域自治法制建設的重大成就。為了保障《民族區域自治法》的真正落實，1991年12月國務院發布《關于進一步貫徹落實〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干問題的通知》。通知從增加投入、特殊措施和優惠政策、自治權限、對外貿易和經濟技術合作、信貸資金、溫飽問題、科技進步、民族教育、文化事業、機構建設、馬克思主義民族觀與愛國主義和社會主義教育等11個方面提出了全面、系統的具體實施措施，進一步夯實了民族區域自治法制。

隨著我國社會主義市場經濟體制的確立和融入全球化進程的加速，制定于計劃經濟時代的《民族區域自治法》的某些條款已不適應新的情勢，國家對民族地方的扶持照顧政策亟待調整。為適應民族地方社會主義現代化建設的新形勢，2001年2月28日九屆全國人大常委會第二十次會議通過《關于修改〈中華人民共和國民族區域自治法〉的決定》。《民族區域自治法》的修改充分反映了新世紀民族地區鮮明的時代特色，把上級機關幫助少數民族和民族地區加快經濟和社會發展擺在了突出重要的位置。《民族區域自治法》修改公布后，制定貫徹實施的行政法規便成為一項重要而又緊迫的任務。2005年5月19日國務院頒布《實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》。該規定共35條，主要從加快民族地區經濟社會發展、培養各類人才、維護民族團結、明確法律責任和建立監督機制等方面作了具體規定，其中某些內容是我國民族法制建設的新創舉和新突破。譬如：首次規定了違反民族法制的個人和法人法律責任；明晰和細化了上級政府幫助和扶持民族地方加快發展的各項具體措施。

除民族區域自治法制而外，散雜居少數民族權益保護也是我國民族法制建設的重要內容。隨著各民族間交往的日益頻繁，保障散雜居和流動少數民族權益成為維護民族團結和社會穩定的重要任務。1993年8月29日國務院批準《城市民族工作條例》，條例對加強城市民族工作，保障城市少數民族的合法權益，促進適應城市少數民族需要的經濟、文化、教育事業的發展等方面作了明確規定。與《城市民族工作條例》同日獲得批準的《民族鄉行政工作條例》對促進民族鄉發展經濟、教育、科技、文化、衛生等事業，保障少數民族合法權益，增強民族團結等方面也作了原則規定。上述兩條例以行政法規的形式，為新形勢下我國散雜居民族工作提供了切實的法制保障。截至2007年底，除《憲法》《民族區域自治法》外，全國人大及其常委會制定和修改調處民族關系的全國性法律共計94件之多。

改革開放以來，國務院根據民族自治地方社會發展的現實需求，積極履行憲法賦予的“領導和管理民族事務，保障少數民族的平等權利和民族自治地方的自治權利”職責，制定頒行了一系列關于民族問題的行政法規。特別是步入新世紀以后，為進一步細化支持民族地區加快發展的各項舉措，使扶助措施更為具體、更具操作性，國務院相繼發布《扶持人口較少民族發展規劃》《少數民族事業“十一五”規劃》《少數民族事業“十二五”規劃》《興邊富民行動“十一五”規劃》《興邊富民行動“十二五”規劃》和《關于進一步繁榮發展少數民族文化事業的若干意見》等，從項目、資金、政策等多方面加大對少數民族和民族地區的支持力度。

少數民族的權益保障不僅是內國法律問題，同時也是國際人權領域的重要內容。十一屆三中全會以來，為適應形勢發展的需要，我國陸續加入多個少數民族國際人權保護公約，積極參與國際少數民族人權保護的交流與合作。1982年加入《消除一切形式種族歧視國際公約》；1983年加入《禁止并懲治種族隔離罪行國際公約》和《防止及懲治滅絕種族罪行公約》，并多次向聯合國有關機構提交該公約在中國的執行情況報告；積極參與起草《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數群體的人的權利宣言》；此外中國政府還先后簽署《經濟、社會、文化權利國際公約》（1997年）與《公民權利和政治權利國際公約》（1998年）。這些國際人權保護公約的簽署和加入，對于拓寬我國少數民族人權保護的領域范圍，加大我國少數民族人權保障的扶持力度，健全和發展有中國特色少數民族人權保護制度方面具有重要意義。[185]

二、新中國民族法制的歷史成就

（一）民族區域自治成為國家一項基本政治制度

中國共產黨在總結新民主主義革命時期民族工作經驗的基礎上，拋棄了“民族自決”和“聯邦制”原則，也未簡單采取“地方自治”和“文化自治”的方式，而是將馬克思主義民族理論與中國具體實際緊密結合創造性地實行了民族區域自治。即在最高國家機關的統一領導下，各少數民族人民依照《憲法》和《民族區域自治法》的規定，在其聚居的區域內建立民族自治地方，設立自治機關，并按照民主集中制原則行使各項自治權，自主管理本民族內部事務和本地方社會事務，行使當家做主權力的一種政治制度。1984年《民族區域自治法》“序言”總結近半個世紀民族區域自治發展歷程后指出：“民族區域自治是中國共產黨運用馬克思列寧主義解決我國民族問題的基本政策，是國家的一項基本政治制度”。在1997年黨的十五大上，民族區域自治制度和全國人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度一道并列為我國三大基本政治制度。2005年5月，胡錦濤在中央民族工作會議上進一步強調：“實踐證明，民族區域自治制度符合我國國情和各族人民的根本利益，具有強大生命力；民族區域自治，作為黨解決我國民族問題的一條基本經驗不容置疑，作為我國的一項基本政治制度不容動搖，作為我國社會主義的一大政治優勢不容削弱”。[186]在2015年9月召開的中央民族工作會議上，習近平總書記再次對前述基本立場予以重申。

截至目前，全國共建立5個自治區、30個自治州（盟）、120個自治縣（旗），共155個少數民族自治地方。全國55個少數民族中，已有44個實行了民族區域自治，民族自治地方面積占全國國土總面積的64%，實行區域自治的少數民族人口占全國少數民族總人口的71%。[187]同時，作為民族區域自治的重要補充，國家還在散雜居民族地區建立了1125個民族鄉，建鄉少數民族達到47個。[188]通過實行民族區域自治，使我國人口多寡不一的各少數民族建立了不同行政區劃的自治地方，設立了相應的自治機關行使自治權。民族區域自治將民族自治與地方自治相結合，體現了國家對少數民族管理本民族、本地區內部事務權利的尊重。實踐證明民族區域自治是符合我國國情解決民族問題的正確選擇，為世界其他國家和地區提供科學處理內國民族矛盾可資借鑒的成功典范。

（二）中國特色社會主義民族法制體系初步形成

經過60多年的艱辛探索與實踐，我國的民族法制以自己獨特的調整對象、立法原則和程序初步形成了以《憲法》為基礎、以《民族區域自治法》為主干，包括各項國家調整民族關系的法律、行政法規和規章以及地方性法規、民族自治條例、單行條例、變通規定、補充規定和有關規范性文件在內的民族法制體系。這個體系在內容上涉及少數民族的政治、經濟、文化、教育、科技、衛生、體育等社會生活領域各個方面；在調整對象上有適用于全國范圍的法律法規，有適用于民族自治地方的法律法規，也有適用于散雜居少數民族的法律法規；從制定主體來看，有中央層面的基本法律法規，也有地方各級立法主體制定的地方性法律文件。中國特色社會主義民族法制體系的初步形成，有力地保障了少數民族平等權利與合法權益的實現，促進了少數民族和民族地區各項社會事業的快速發展，對于維護國家統一和民族團結，鞏固平等、團結、互助、和諧的社會主義民族關系發揮著重要作用。

（三）全社會民族法制意識不斷提升

民族法制的有效實施離不開公民民族法制意識的普及。改革開放以來，隨著法律權威的重新確立，國家在全國范圍內廣泛開展了以《憲法》為基礎、以《民族區域自治法》等法律為主要內容的法制宣傳教育活動。1987年司法部還專門針對民族地區開展普法工作，分別召開了東北、西北、華北和西南地區少數民族法制宣傳教育座談會和經驗交流會。1996年11月，根據中央精神并結合少數民族地區法制宣傳教育實際，國家民委又制定實施《法制宣傳教育第三個五年規劃》。經過二十多年的普法教育，全國8億多人民群眾參加了民族法律法規的學習，這為中國特色民族法律法規的實施打下了堅實的觀念基礎，創造了良好的社會環境。

（四）民族法制實施監督機制不斷強化

黨和國家重視民族立法的同時高度關注民族法制實施監督機制的建設，到目前為止初步形成了以國家機關監督、社會輿論監督和人民群眾監督為主的中國特色民族法制實施監督體制。胡錦濤同志在2005年中央民族工作會議上強調要經常檢查《民族區域自治法》貫徹執行情況，有針對性地研究和解決存在的問題。同年5月，國務院頒布的《實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》更明確規定：“各級人民政府民族工作部門對本規定的執行情況實施監督檢查，每年將監督檢查的情況向同級人民政府報告，并提出意見和建議。”為此國家不斷加大執法檢查力度。2006年7至9月，全國人大常委會專門組成執法檢查組，分別由4位副委員長帶隊赴內蒙古、寧夏、新疆、青海、甘肅、廣西、貴州、云南、西藏、四川等11省區檢查《民族區域自治法》的實施情況；對沒有安排實地檢查的另外9個省市，委托當地省市人大常委會在轄區內自行檢查。此外，全國人大民委又分別組織6個小組赴國務院14個部委進行部門規章制定情況和落實《民族區域自治法》情況的執法檢查。這次執法檢查是《民族區域自治法》實施22年來，首次由最高國家監督機關組織開展的執法檢查，有力地推動了各項民族法律法規的貫徹落實。[189]2015年6月，全國人大常委會再次針對內蒙古、吉林、廣西、貴州、云南、西藏、甘肅、青海、寧夏、新疆等10省區開展了第二次關于《民族區域自治法》的執法檢查。

總之，新中國成立以來我國的民族法制建設取得了巨大成就。民族區域自治制度發展成為我國的一項基本政治制度；人民群眾民族法制意識不斷提高，民族法已成為調整我國新型民族關系、處理民族地區重大事件的主要手段；有中國特色的民族法律法規體系初具規模，民族法的實施監督機制不斷加強；民族法制體系框架的初步形成有力地促進了民族地區各項事業的發展，極大地保障了少數民族的各項權益；少數民族的人權保障事業取得了長足進展。回顧新中國60年發展歷程，民族法制走出了一條從無到有、從簡單粗糙到相對完善、由政策調整到法律調整的不平凡道路。歷史雄辯地證明，在第三次民族主義浪潮風起云涌，西方敵對勢力加緊“和平演變”的復雜國際形勢下，我們國家之所以能夠成功地處理好各種民族問題，實現中華民族的偉大復興，關鍵在于黨和國家一貫堅持民族平等團結、共同繁榮的基本原則，始終不渝地健全和完善有中國特色的社會主義民族法制。實踐表明，我國的民族法制在理論上是成熟的，實施上是成功的，是適合當代中國國情和世界發展趨勢的。我們堅信在黨和國家的正確領導下，有中國特色社會主義民族法制將會更加健全和完備，少數民族公民所享有的各項權益將會更為廣泛和充分。