第三節(jié)　民族自治地方立法

一、民族自治地方立法概述

民族自治地方立法這一概念的含義，目前我國立法界、民族法學(xué)界存在兩種理解：一是把民族自治地方制定自治法規(guī)稱為民族自治地方立法，即狹義說[85]；二是指民族自治地方凡是有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)，依照各自的立法權(quán)限，按照一定的立法程序制定法律的活動(dòng)，即廣義說。[86]廣義上的民族自治地方立法不僅包括民族自治地方制定自治法規(guī)，還包括省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市以及自治州制定地方法規(guī)和政府規(guī)章的行為。狹義說即民族自治地方立法，是指民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，通過一定程序制定、修改和廢止自治條例、單行條例、變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定等自治法規(guī)活動(dòng)的總稱，由此，狹義的民族自治地方立法具有如下一些特征[87]：一是地方性。民族自治地方立法的立法主體只能是實(shí)施民族區(qū)域自治的各級(jí)地方權(quán)力機(jī)關(guān)，立法的內(nèi)容是適應(yīng)地方的實(shí)際情況，為解決地方事務(wù)而制定的，效力只限于本行政區(qū)域。二是民族性。我國的民族區(qū)域自治是解決國內(nèi)民族問題的基本政治制度，民族自治立法制度是民族區(qū)域自治制度的重要組成部分。三是民族自治地方立法具有從屬與自主兩重性。四是民族自治地方立法有特定的表現(xiàn)形式。五是民族自治地方立法權(quán)是特定的立法權(quán)。六是民族自治地方立法具有優(yōu)先適用的效力。民族自治地方立法是我國立法的一個(gè)重要組成部分，他對(duì)健全我國法律體系、保證社會(huì)和政治穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展都具有積極的作用。

二、民族自治地方立法的形式

（一）自治條例

自治條例是民族自治地方的人民代表大會(huì)根據(jù)憲法、立法法和民族區(qū)域自治法，依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，按照一定的程序制定的，調(diào)整民族自治地方基本社會(huì)關(guān)系的綜合性自治法規(guī)。自治條例是憲法有關(guān)民族區(qū)域自治制度和民族區(qū)域自治法的民族化與區(qū)域化相結(jié)合的法律規(guī)范性文件。自治條例是構(gòu)成我國法律體系的重要組成部分，制定自治條例是憲法賦予民族自治地方自治機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法定權(quán)力，是構(gòu)成民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)自治權(quán)的重要內(nèi)容。

（二）單行條例

單行條例是指民族自治地方的人民代表大會(huì)根據(jù)憲法、民族區(qū)域自治法和立法法，依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)、文化的特點(diǎn)制定的，用以調(diào)整民族自治地方內(nèi)某一方面社會(huì)關(guān)系的自治法規(guī)。單行條例是調(diào)整民族自治地方內(nèi)某一方面社會(huì)關(guān)系的自治法規(guī)，根據(jù)其調(diào)整社會(huì)關(guān)系具體方面的標(biāo)準(zhǔn)，可分為國家機(jī)構(gòu)組織與活動(dòng)、刑事、民事、婚姻家庭、自然資源管理等單行條例。單行條例具有既是民族立法的重要組成部分，也是民族區(qū)域自治法的配套立法——“金字塔”型配套立法模式系統(tǒng)的子系統(tǒng)的雙重性。[88]

（三）變通或補(bǔ)充規(guī)定

首先，變通、補(bǔ)充規(guī)定的概念。變通規(guī)定是指民族自治地方享有立法權(quán)的機(jī)構(gòu)，根據(jù)憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律的授權(quán)和當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，以變通規(guī)定的形式，保證國家法律在本地區(qū)正確貫徹實(shí)施的一種地方性民族自治法規(guī)。補(bǔ)充規(guī)定是指民族自治地方享有立法權(quán)的機(jī)構(gòu)，根據(jù)憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律的授權(quán)與當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，以補(bǔ)充規(guī)定的形式，保證國家法律在本地區(qū)正確貫徹實(shí)施的一種地方性民族自治立法。民族自治地方享有變通規(guī)定、補(bǔ)充規(guī)定的權(quán)力來源于憲法、民族區(qū)域自治法、立法法及專門的部門法的授權(quán)。補(bǔ)充規(guī)定和變通規(guī)定在我國大部分時(shí)候是混在一起并用的，在規(guī)定變通的時(shí)候也往往做補(bǔ)充的內(nèi)容，因此有學(xué)者稱之為“變通補(bǔ)充法律自治權(quán)”。[89]也有學(xué)者根據(jù)《立法法》第75條第2款的規(guī)定，認(rèn)為應(yīng)將“變通補(bǔ)充法律制度”改為“變通法律制度”。[90]考慮到我國各部門法的授權(quán)立法中較多地使用“變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定”這一字眼，這里還是繼續(xù)使用變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定這一概念。

其次，變通、補(bǔ)充規(guī)定的依據(jù)。變通、補(bǔ)充規(guī)定，具有法律依據(jù)，也有事實(shí)依據(jù)。從法律依據(jù)看，我國《憲法》第115條明確規(guī)定了民族自治地方的自治機(jī)關(guān)享有立法自治權(quán)，《立法法》第75條第2款規(guī)定：“自治條例和單行條例可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐拿褡逄攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定”，此外，《刑法》《民法通則》《繼承法》《民事訴訟法》等部門法也對(duì)民族自治地方的變通和補(bǔ)充規(guī)定進(jìn)行了授權(quán)。民族地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化的特點(diǎn)，是民族自治地方變通、補(bǔ)充規(guī)定的客觀依據(jù)。當(dāng)然，變通不是任意不受限制的，為了維護(hù)國家法制的統(tǒng)一，以下領(lǐng)域是不能作出變通規(guī)定的：（1）不能對(duì)憲法作出變通性規(guī)定；（2）不能對(duì)法律和行政法規(guī)的基本原則進(jìn)行變通；（3）不得對(duì)民族區(qū)域自治法進(jìn)行變通；（4）不得對(duì)其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所做的規(guī)定進(jìn)行變通規(guī)定。

最后，變通、補(bǔ)充規(guī)定與自治條例、單行條例的關(guān)系。變通、補(bǔ)充規(guī)定與自治條例、單行條例都是民族自治地方立法權(quán)的主要內(nèi)容，他們既有共性，也有各自的特殊性，有共同的地方，也有不同的地方。其相同之處主要體現(xiàn)為：（1）制定機(jī)關(guān)有相同的方面。民族自治地方人大有權(quán)制定自治條例和單行條例，一些部門也授權(quán)民族自治地方人大有權(quán)制定變通、補(bǔ)充規(guī)定。（2）制定的客觀依據(jù)相同，都是民族地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)。（3）制定的目的相同，都是為了保證國家法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)在民族地區(qū)得到更好的執(zhí)行。其不同之處主要體現(xiàn)在：（1）制定機(jī)關(guān)不完全相同。自治條例、單行條例的制定機(jī)關(guān)目前只限定為自治地方的人民代表大會(huì)，其常委會(huì)均無權(quán)制定。變通、補(bǔ)充規(guī)定的制定機(jī)關(guān)主要看部門法的授權(quán)情況，有五種情形：一是民族自治地方人民代表大會(huì)有制定權(quán)。這方面授權(quán)規(guī)定的法律有《繼承法》《民法通則》《民事訴訟法》《婦女權(quán)益保障法》《老年人權(quán)益保障法》《婚姻法》。二是既規(guī)定人民代表大會(huì)，也規(guī)定其常委會(huì)有制定權(quán)，如《收養(yǎng)法》第32條的規(guī)定。三是只規(guī)定自治區(qū)人民代表大會(huì)有制定權(quán)。如《刑法》第90條的規(guī)定。四是規(guī)定了民族自治地方自治機(jī)關(guān)享有制定權(quán)，如《森林法》第48條的規(guī)定。五是只規(guī)定自治區(qū)人大常委會(huì)有制定權(quán)，如《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》《傳染病防治法》。（2）制定的程序不完全相同。自治區(qū)制定的自治條例、單行條例必須報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，自治州、自治縣的自治條例和單行條例報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效，并報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國務(wù)院備案。而變通、補(bǔ)充規(guī)定的制定程序相對(duì)比較復(fù)雜，具體有以下幾種情況：一是必須要報(bào)全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后生效，如《婚姻法》。二是批準(zhǔn)或者備案，如《民法通則》第151條規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會(huì)可以根據(jù)本法規(guī)定的原則，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，制定變通的或者補(bǔ)充的單行條例或者補(bǔ)充規(guī)定。自治區(qū)人民代表大會(huì)制定的，依照法律規(guī)定報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)或者備案；自治州、自治縣人民代表大會(huì)制定的，報(bào)省、自治區(qū)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)。”三是只需報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，如《婦女權(quán)益保障法》《收養(yǎng)法》《繼承法》。四是沒有明確關(guān)于報(bào)批和備案程序的，如《老年人權(quán)益保障法》第49條的規(guī)定。（3）制定的目的不完全相同。制定變通、補(bǔ)充規(guī)定的具體目的是為了保證某一個(gè)法律在民族自治地方的遵守和執(zhí)行，所以變通具有針對(duì)性。而自治條例、單行條例的制定目的是為了依法行使自治權(quán)，解決自治地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展中需要解決的問題。

三、自治條例和單行條例的制定程序

（一）自治條例和單行條例議案的提出

《立法法》規(guī)定：地方性法規(guī)、自治條例和單行條例議案的提出、審議和表決程序，根據(jù)中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法，參照本法第二章第二節(jié)、第三節(jié)、第五節(jié)的規(guī)定，由本級(jí)人民代表大會(huì)規(guī)定。根據(jù)國家法律和民族自治地方有關(guān)制定自治條例和單行條例的規(guī)范性文件，以及民族自治地方行使立法自治權(quán)的實(shí)踐，制定自治條例和單行條例的程序大體如下：自治條例和單行條例的制定，首先要由有提出議案權(quán)的主體，向自治地方的人大或它們的常委會(huì)提出屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的議案。提出議案的主體可以是一定數(shù)量的自治地方人大代表、常委會(huì)委員，或者自治地方人大常委會(huì)、人民政府等國家機(jī)關(guān)。

（二）自治條例和單行條例草案的審議

立法機(jī)關(guān)對(duì)列入議事日程的自治條例和單行條例草案進(jìn)行正式的審查和討論，條例的正式審議應(yīng)在民族自治地方召開的人民代表大會(huì)的會(huì)議上進(jìn)行，在立法實(shí)踐中有些單行條例是由民族自治地方的人大常委會(huì)審議通過的。但是，自治條例必須要由民族自治地方的人民代表大會(huì)進(jìn)行審議。如《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》規(guī)定，列入會(huì)議議程的自治條例、單行條例，大會(huì)全體會(huì)議聽取說明后，由各代表團(tuán)審議。法規(guī)審查委員會(huì)根據(jù)各代表團(tuán)的審查意見進(jìn)行審查修改，提出審議結(jié)果的報(bào)告和草案修改稿，經(jīng)主席團(tuán)通過后印發(fā)會(huì)議，并將修改后的自治條例、單行條例和地方性法規(guī)提交大會(huì)全體會(huì)議表決，或者由自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)再廣泛征求意見進(jìn)行修改，提出草案修改稿和修改說明，提請(qǐng)人民代表大會(huì)下一次會(huì)議審議。

（三）自治條例和單行條例的通過和批準(zhǔn)

自治條例和單行條例草案經(jīng)過民族自治地方人民代表大會(huì)或人大常委會(huì)會(huì)議正式審議后，一般情況下條例草案經(jīng)過人大代表1/2或者常委會(huì)全體組成人員過半數(shù)，條例草案通過。有的地方關(guān)于自治條例的修改通過做了更為嚴(yán)格的規(guī)定。例如，延邊朝鮮族自治州自治條例規(guī)定，自治條例的修改，要由自治州人民代表大會(huì)以全體代表的2/3的多數(shù)通過。

按照憲法、民族區(qū)域自治法、立法法和其他法律的有關(guān)規(guī)定，自治條例和單行條例經(jīng)過自治地方的人大或者人大常委會(huì)通過后，還不屬于發(fā)生法律效力的規(guī)范性文件，仍需要履行立法監(jiān)督程序。憲法和民族區(qū)域自治法明確規(guī)定，自治區(qū)的自治條例和單行條例，要報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，要報(bào)省、直轄市或者自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效，并報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員和國務(wù)院備案。報(bào)國務(wù)院備案是2001年修正的《民族區(qū)域自治法》第19條新內(nèi)容。之所以增加國務(wù)院是因?yàn)樽灾沃荨⒆灾慰h的自治條例和單行條例經(jīng)過法定的程序可以變通國務(wù)院制定的行政法規(guī)，因而要報(bào)“國務(wù)院”備案接受監(jiān)督。嚴(yán)格自治法規(guī)的審查批準(zhǔn)制度，有助于維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一權(quán)威，又能夠切實(shí)提高自治條例和單行條例的制作水平和立法質(zhì)量。同1954年《憲法》關(guān)于自治地方的自治條例和單行條例，必須報(bào)請(qǐng)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)的規(guī)定相比較，現(xiàn)行憲法和民族區(qū)域自治法把報(bào)請(qǐng)自治州、自治縣的自治條例和單行條例的審批權(quán)下放到省、自治區(qū)和直轄市人大常委會(huì)的規(guī)定，體現(xiàn)了這一法律制度的靈活性和現(xiàn)實(shí)性。

（四）自治條例和單行條例的公布

公布自治條例和單行條例是制定自治法規(guī)的最后一道工序。自治條例和單行條例經(jīng)過審查批準(zhǔn)后，要由制定其法律文件的自治地方的人民代表大會(huì)或者人大常委會(huì)，以公布、決議等形式予以正式公布，同時(shí)宣告條例的生效日期。《立法法》第78條第4款規(guī)定，自治條例和單行條例報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后，分別由自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)布公告予以公布。《立法法》第79條還就公布形式作了明確的規(guī)定。自治區(qū)的自治條例和單行條例公布后，及時(shí)在本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)和在本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登。在常務(wù)委員會(huì)公報(bào)上刊登的自治條例和單行條例文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。

四、自治條例和單行條例的區(qū)別

自治條例和單行條例都是民族自治地方的自治法規(guī)，但二者是有區(qū)別的：

（一）調(diào)整社會(huì)關(guān)系的范圍和方面有所不同

自治條例調(diào)整民族自治地方內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸方面的社會(huì)關(guān)系，具有調(diào)整社會(huì)關(guān)系的全局性。單行條例則調(diào)整民族自治地方內(nèi)某一具體社會(huì)關(guān)系，因而具有調(diào)整社會(huì)關(guān)系的局部性。

（二）制定的主體和程序不完全相同

按照憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定，自治條例應(yīng)由本地方的人民代表大會(huì)制定。有的自治地方的自治條例還做了專門的規(guī)定。例如《延邊朝鮮族自治州自治條例》第12條規(guī)定，自治條例須由州人民代表大會(huì)以全體代表的2/3的多數(shù)通過。自治條例的修改，由自治州人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者1/5以上的州人民代表大會(huì)代表提議，并由自治州人民代表大會(huì)全體代表的2/3的多數(shù)通過。

（三）立法依據(jù)的直接來源不完全相同

自治條例立法的直接依據(jù)是《憲法》和《民族區(qū)域自治法》，從已經(jīng)制定的自治條例來看，地方自治條例仿照民族區(qū)域自治法的痕跡便是證明。單行條例其立法依據(jù)除了《民族區(qū)域自治法》之外，其直接的立法依據(jù)是國家刑事、民事、婚姻家庭、經(jīng)濟(jì)等法律中的專門規(guī)定。例如，《民法通則》第151條規(guī)定，民族自治地方的人民代表大會(huì)可以根據(jù)本法規(guī)定的原則，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，制定變通的或者補(bǔ)充的單行條例或者規(guī)定。所以，單行條例有相當(dāng)一部分是對(duì)國家法律變通或者補(bǔ)充的結(jié)果。

五、民族自治地方立法的完善

（一）完善民族自治地方立法主體

1.賦予自治地方人大常委會(huì)制定單行條例的權(quán)力。根據(jù)目前的法律，有權(quán)制定單行條例的機(jī)關(guān)是自治地方的人民代表大會(huì)，而自治地方的人大常委會(huì)沒有該項(xiàng)權(quán)力。實(shí)踐中我國自治地方人民代表大會(huì)每年只召開一次會(huì)議，這樣自治法規(guī)的立法效率極低，從計(jì)劃立項(xiàng)、起草到形成草案、提請(qǐng)常委會(huì)審議草案，征求相關(guān)部門意見、最后到提請(qǐng)人大會(huì)審議，要相當(dāng)長的時(shí)間。而且自治地方人大召開的會(huì)期一般是3—7天，時(shí)間緊，用于研究、討論立法的時(shí)間有限。因此，賦予自治州人大常委會(huì)的立法權(quán)，有利于民族自治地方更好地行使自治權(quán)，提高立法的效率。

2.統(tǒng)一民族自治地方的立法主體。根據(jù)《憲法》第117條至第122條和《民族區(qū)域自治法》第21條至第45條的規(guī)定，民族自治地方享有廣泛的立法權(quán)，應(yīng)該說，對(duì)民族自治地方的立法權(quán)的歸屬方面，《憲法》《民族區(qū)域自治法》和《立法法》的規(guī)定是相一致的。我國現(xiàn)行其他法律也存在授權(quán)民族自治地方變通立法的規(guī)定，但較為混亂，主要表現(xiàn)為：一是授權(quán)民族自治地方的人民代表大會(huì)，如《民法通則》《民事訴訟法》等；二是授權(quán)民族自治地方的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，如《婚姻法》《收養(yǎng)法》；三是授權(quán)民族自治地方的自治機(jī)關(guān)，如《森林法》《國旗法》；四是授權(quán)自治區(qū)人民代表大會(huì)和轄有自治地方的省人民代表，如《刑法》；五是授權(quán)自治區(qū)和省人民代表大會(huì)常委會(huì)，如《傳染病防治法》；六是授權(quán)自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，如《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》。此外，行政法規(guī)如《婚姻登記管理?xiàng)l例》授權(quán)民族自治地方人民政府可以結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡寤橐龅怯浌芾淼木唧w情況，制定變通或者補(bǔ)充規(guī)定。上述法律、法規(guī)的授權(quán)規(guī)定存在不一致，尤其是立法主體上混亂，這是立法不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋憩F(xiàn)，應(yīng)當(dāng)給予糾正，民族自治地方要嚴(yán)格按照《立法法》第75條的規(guī)定，行使好立法權(quán)。同時(shí)，其他法律也應(yīng)在修改時(shí)，也應(yīng)改造協(xié)調(diào)統(tǒng)一的原則，予以統(tǒng)一。如修訂后的《婚姻法》就將授權(quán)條款修改為“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡寤橐黾彝ゾ唧w情況，制定變通規(guī)定”。

（二）完善民族自治地方的立法程序

1.做好民族立法規(guī)劃的編制和調(diào)研。民族立法規(guī)劃的編制不是民族立法的必經(jīng)程序，但它對(duì)做好民族立法具有重要的作用，好的民族立法規(guī)劃，有利于明確立法重點(diǎn)，提高立法效率和質(zhì)量，增強(qiáng)民族法的實(shí)用性和可操作性。民族自治地方在民族立法規(guī)劃的編制過程中要做到如下兩個(gè)方面：一是做好民族立法調(diào)查研究。民族自治地方的立法要立足于民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)實(shí)際，要深入民族地區(qū)進(jìn)行調(diào)查研究，了解民族地區(qū)和少數(shù)民族群眾需要什么，盼望什么，哪些問題要用法律來調(diào)整等，只有在扎實(shí)調(diào)研的基礎(chǔ)上，才能提出具有針對(duì)性和可操作性的立法規(guī)劃。二是做好民族立法的論證分析。在編制立法規(guī)劃過程中，不僅要做好調(diào)查研究，而且要對(duì)調(diào)查中獲得的各種有用材料進(jìn)行深入的分析研究，以便準(zhǔn)確把握社會(huì)生活對(duì)立法的需求。同時(shí)，還要對(duì)立法的可行性和必要性、立法的主要內(nèi)容及其調(diào)整范圍、國內(nèi)外類似法規(guī)的有關(guān)資料及人民群眾的接受程度等進(jìn)行論證，增強(qiáng)立法的合理性和可行性。

2.完善民族自治地方立法的運(yùn)行。民族立法的運(yùn)行包括民族自治地方立法的起草、草案的提出、審議、表決、報(bào)批和批準(zhǔn)等各環(huán)節(jié)。民族立法運(yùn)行程序的完善，包括民族自治地方立法的起草、草案的提出、審議、表決、報(bào)批和批準(zhǔn)等環(huán)節(jié)的完善。在民族自治立法的起草階段，要完善法案的起草論證制度，即要采取聽證會(huì)、調(diào)查會(huì)等多種形式，注意征求利益關(guān)系者的意見，注意征求有關(guān)專家和學(xué)者的意見，而不只是注重領(lǐng)導(dǎo)的意見。在民族自治立法的提出階段，要保證有提案權(quán)的主體充分行使提案權(quán)，發(fā)揮好各方的力量，提高草案的質(zhì)量。規(guī)范立法草案，明確法案的名稱、基本框架、目的或者宗旨、主要原則、主要條款及其內(nèi)容等。在民族自治立法的審議階段，要充分發(fā)揮各專門委員會(huì)在審議過程中的作用，特別是要發(fā)揮好法制委員會(huì)和民族委員會(huì)的作用，要將立法議案提前送達(dá)審議人員，保障審議人員的知情權(quán)。在民族自治立法的表決階段，要充分聽取和尊重人大代表的發(fā)言，適時(shí)引入立法辯論制，使立法能盡可能地體現(xiàn)大多數(shù)代表和常委會(huì)組成人員的意志，促進(jìn)立法的民主化，增強(qiáng)法規(guī)內(nèi)部的科學(xué)性、合理性和正當(dāng)性。最后，建議改自治條例和單行條例的報(bào)批制為備案制，使民族自治地方立法機(jī)關(guān)能更好地行使好立法自治權(quán)。

（三）完善民族自治地方的立法技術(shù)

1.樹立“立法技術(shù)是一門科學(xué)”的概念。立法原理、立法制度和立法技術(shù)是構(gòu)成立法學(xué)的主要內(nèi)容，雖然與前兩者相比，立法技術(shù)的研究還處于薄弱的環(huán)節(jié)，但學(xué)術(shù)界已經(jīng)開始重視、探討立法技術(shù)的相關(guān)問題。立法技術(shù)是一門科學(xué)，好的立法技術(shù)對(duì)于提高立法質(zhì)量，增強(qiáng)法的可操作性等均具有重要作用。民族立法也應(yīng)該樹立民族立法技術(shù)是一門科學(xué)的觀念，注重民族立法活動(dòng)過程的安排、調(diào)動(dòng)、策劃和控制，以及法案的起草、語言及應(yīng)用等技術(shù)，使民族立法成為技術(shù)先進(jìn)、科學(xué)、合理的民族立法。

2.民族立法科學(xué)性問題，需要處理好以下六個(gè)方面的問題。[91]

第一，原則問題的確定性，即民族立法，要在總的指導(dǎo)思想和總的根本性原則的統(tǒng)帥下，對(duì)制定某一個(gè)民族法律法規(guī)，還需要研究其所要解決的中心問題的指導(dǎo)思想和基本原則問題。這是關(guān)系到能否制定好民族法律法規(guī)的一個(gè)重要原則。

第二，總體結(jié)構(gòu)的規(guī)范性，即在對(duì)某一個(gè)民族法律法規(guī)的制定之前，需要對(duì)該法律文件與民族法體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部結(jié)構(gòu)的基本問題進(jìn)行充分論證。如法律依據(jù)、客觀依據(jù)和其他依據(jù)問題，避免矛盾或不必要的重復(fù)。

第三，法律關(guān)系的科學(xué)性，即要對(duì)該法律法規(guī)的法律關(guān)系問題進(jìn)行科學(xué)的設(shè)計(jì)。制定出一個(gè)法律法規(guī)，除了基本原則問題以外，需要全面衡量整個(gè)民族法律關(guān)系的結(jié)構(gòu)和某一個(gè)民族法律法規(guī)的法律關(guān)系問題，即主體及其權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容以及客體問題等。

第四，體例結(jié)構(gòu)的合理性，即一個(gè)法律法規(guī)自身體例結(jié)構(gòu)的是否合理，對(duì)該法主體的權(quán)力義務(wù)問題的設(shè)定影響很大，或是可能出現(xiàn)該規(guī)定的內(nèi)容不便規(guī)定進(jìn)去，或不該規(guī)定的內(nèi)容又硬拉了進(jìn)去。結(jié)構(gòu)合理的法律法規(guī)文件，是內(nèi)容和規(guī)范合理的重要基礎(chǔ)。

第五，法律規(guī)范的銜接性，是指民族法律規(guī)范，要把憲法規(guī)定的基本原則，貫徹落實(shí)到基本法和其他法律法規(guī)，達(dá)到銜接科學(xué)。既不能照搬憲法和法律，又不能有頭無尾，或者相互矛盾。要做到實(shí)務(wù)操作方便。

第六，法律語言的準(zhǔn)確性，即立法的一個(gè)重要目的，是便于執(zhí)法和司法準(zhǔn)確適用。如果達(dá)不到這個(gè)目的，就說明該立法不夠科學(xué)和完善。從目前的民族法規(guī)語言來看，在整體的法律體系中，其法律語言的準(zhǔn)確性和科學(xué)性問題，相對(duì)其他法規(guī)來說，毛病較多。表現(xiàn)為：一是縱橫的重復(fù)性太大，照搬照抄硬套；二是用詞不嚴(yán)謹(jǐn)，歧義太多，給執(zhí)法和司法實(shí)踐帶來不便。

（四）提高民族自治地方立法者素質(zhì)

民族自治地方立法的基礎(chǔ)是擁有一支優(yōu)良的立法隊(duì)伍，這就涉及地方人才的培養(yǎng)問題。當(dāng)前，關(guān)鍵要加大民族自治地方相關(guān)工作人員的培訓(xùn)力度，使其在了解當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，又掌握豐富的法律知識(shí)和立法技術(shù)，這樣才能結(jié)合本地實(shí)際情況，制定出既不違反法律基本原則，又有創(chuàng)新內(nèi)容，具有前瞻性和可操作性的民族自治地方法規(guī)。