第三節　農村土地確權頒證的問題

中華人民共和國成立以來，土地制度的一系列變革為集體土地權屬問題留下了諸多隱患。我國土地登記工作開展較晚，改革開放前期，農村集體土地登記工作沒有得到足夠的重視，這使得許多土地的權屬問題沒有得到實質性解決，登記工作的不完善導致很多農村集體土地沒有相關的權屬證明材料，有的證明材料缺乏規范性，這些都影響了當前農村土地確權頒證工作的順利進行，為集體土地確權登記帶來極大的不便。許多村莊由于權屬證明材料不足或權屬糾紛舉證不足而無法進行土地確權登記，無法登記的土地就得不到法律的保護，村集體和農民應有的土地權益就難以得到應有的保障。因此，政府需要著重解決農村土地的權屬問題，幫助解決權屬糾紛，以此來推進農村土地確權工作。

一、土地確權中的權屬糾紛

農村的土地確權工作是一個復雜的系統工程，涉及的內容多且情況非常復雜，其中面臨的一個突出問題是權屬糾紛。從實踐情況來看，農村集體土地登記的權屬糾紛主要包括集體土地所有權之間、集體土地使用權之間、農村宅基地使用權之間的糾紛等，突出的問題是土地界線不清。具體來看，主要包括四個方面：一是村小組與小組、小組與行政村之間的土地界線錯綜復雜，劃分清晰難度較大；二是由于土地調整、交換等原因造成的界線不清；三是部分界線由于標記消失等無法進行實地確認；四是由于年代久遠，所應提供的權屬證明材料有限造成界線不明。土地權屬糾紛的存在勢必影響集體土地確權登記發證工作的順利推進，土地權屬糾紛越多，確權工作面臨的難度越大，導致確權工作難以開展。

對農村土地確權中的權屬糾紛進行調查，在107個有效樣本中，存在權屬糾紛的村莊為46個，占有效樣本的比重為42.99%；不存在權屬糾紛的村莊為61個，占有效樣本的57.01%。由此可見，在土地確權中，四成多村莊發生過權屬糾紛。（見表3-37和圖3-23）

表3-38和圖3-24為南北地區村莊土地確權中的權屬糾紛情況，數據顯示，在65個南方有效樣本村莊中，有44.62%的村莊發生過權屬糾紛。北方有效樣本村莊共42個，確權中發生權屬糾紛的占比則為59.52%，比南方高出14.90個百分點。由此可見，以平原為主、土地面積廣的北方，比以丘陵、山地地形為主且土地面積相對少的南方，在土地確權中面臨的權屬糾紛多。

考察東部、中部、西部地區村莊土地確權中權屬糾紛情況發現，西部的村莊發生權屬糾紛的占比最高，達48.48%；東部地區村莊次之，為42.31%；中部村莊占比最低，為39.58%。（見表3-39和圖3-25）也就是說，在土地確權工作開展中，權屬糾紛發生率從高到低分別為西部、東部、中部。這與歷史遺留問題有關，也與各地區地理區位、經濟發展水平有關。西部地區，經濟發展水平低，農業為農民主要收入來源，因而相對其他區域，西部農民對土地的依賴性更大。同時，西部大部分地區為草原地區，其界線劃定更難，糾紛也越容易產生。東部地區，經濟發展水平高，土地代表的經濟利益更大，糾紛也會相對更多。

考察不同類型村莊土地確權的權屬糾紛情況，其中，普通農村發生土地權屬糾紛的占比達44.44%，城郊村的比重為37.50%，前者占比較后者高出6.94%。（見表3-40）可見，在不同村莊類型的權屬糾紛中，普通農村的權屬糾紛情況最多。這可能與普通農村土地相對多，涉及的利益主體更多、更復雜有關。

通過對不同地形與權屬糾紛的交叉分析發現，平原村莊在土地確權工作開展過程中，發生權屬糾紛的占比最高，為59.46%；山地村莊次之，占比為44%；丘陵村莊的這一占比為30.95%。（見表3-41）由上可知，在山地、丘陵、平原村莊地形中，平原村莊的權屬糾紛情況最多。

從不同收入水平村莊來看，低收入、中低收入、中等收入、中高收入、高收入水平村莊，在土地確權中發生過權屬糾紛的占比依次為63.16%、42.86%、42.86%、45.45%、28.57%。整體來看，村莊收入水平越高，土地權屬糾紛越少。對比來看，低收入水平村莊，土地權屬糾紛發生率最高，高收入水平村莊權屬糾紛占比最低，兩者相差34.59%。（見表3-42和圖3-26）由此可見，村莊收入水平與土地確權中權屬糾紛發生率整體上呈負相關。

二、確權工作開展中的困難

從數據分析中可以發現（見表3-43），歷史遺留問題和權屬爭議多是目前確權工作中的最大困難，占比為53.49%，超過半數。另外，村民不支持、工作經費不足、權屬證明資料缺乏、缺乏測量技術支持和其他的占比分別為5.43%、10.85%、4.65%、3.88%和21.71%。由此可見，歷史遺留下來的土地問題和權屬爭議問題是確權中的最大困難，比重超過一半。因此，解決歷史遺留問題和減少權屬爭議，是土地確權工作順利開展的一個重要方向。

由表3-44可知，在土地確權中，“村民不支持”問題主要出現在西部地區，占比為12.50%，東部、中部村莊相對較少；在工作經費上存在不足的村莊主要為中部地區，占比14.55%，東部次之，西部最低。“歷史遺留問題和權屬爭議多”是各地區村莊面臨最多的困難，由東向西，所占的比重分別為57.14%、58.18%和40.63%。東部、中部和西部地區面臨的最大困難是“權屬證明資料缺乏”的占比依次為7.14%、1.82%和6.25%。由上可知，在土地確權中，東部、中部村莊由于歷史遺留以及權屬爭議導致的權屬糾紛多，西部地區除此之外，還面臨更多的村民不支持困難。

對比南北方村莊土地確權的工作困難發現，南方村莊主要困難為“歷史遺留問題和權屬爭議多”和“村民不支持”，占比分別為56%和8%，比北方村莊的同一占比分別高出6%和6.15%。當主要困難為“工作經費不足”和“權屬證明資料缺乏”時，則北方村莊占比高于南方村莊，且分別高出10%和1.56%。對比可知，南北方村莊土地確權中的困難主要差別在于工作經費和村民的支持參與，但是兩者的差異并不顯著。（見表3-45）

考察不同產權單位村莊土地確權工作中面臨的最大困難，如表3-46所示，以村民小組為單位和以行政村為單位的村莊，土地確權中的最大困難均為“歷史遺留問題和權屬爭議多”，其中以行政村為單位的村莊選擇此項的比重更高，為66.67%，比以村民小組為單位的村莊高出16.67個百分點。在“權屬證明資料缺乏”和“工作經費不足”方面，以行政村為單位的村莊的占比也更高，比重分別為6.67%和13.33%。由此可見，以行政村為產權單位的村莊在土地確權時面臨更多的歷史遺留和權屬爭議問題。