第四節　結論與建議

農地確權是完善農村土地管理和規范土地流轉的基礎和保障，也是黨和政府推進農村土地產權改革的重點工作。加快農村集體土地確權頒證工作意義重大，涉及廣大農民的切身利益，是進一步推進土地制度改革的基礎，只有以確權為基礎的土地流轉才能實現同地、同權和同價。當前，我國正在積極推進土地確權工作，以厘清土地歸屬，減少土地糾紛，化解社會矛盾，促進農村經濟平穩有序發展。我國土地確權工作仍然存在權屬爭議較多、歷史遺留問題等制約因素，這可能會導致農地確權工作基礎不牢，激化社會矛盾，影響土地確權工作的順利開展。因此要依法依規確權，積極調處土地權屬爭議；加強入戶宣傳力度，開展試點，確保確權工作穩妥有序；嚴格遵循土地確權登記標準和程序，保障土地確權主體平等；推進農村市場化，建立統一的土地流轉市場和健全的土地流轉服務體系，以此保障農民的合法土地權益。

（一）依法依規，加強土地權屬爭議調處

（1）依法依規確權。農村集體土地確權登記工作，要依法依規進行，按照法定程序進行調查、審核，切實做到權屬合法、界址清楚、面積準確、登記資料記載和證書填寫無誤等。通過依法依規確權，防范農村集體土地權屬糾紛，切實維護農民合法的財產權益。

（2）加強權屬爭議調處。從機構建設、隊伍建設、經費保障等各方面，采取有力措施，建立健全土地權屬爭議調處機制，妥善處理農村集體土地權屬爭議。一是建立爭議調解小組。由地方政府牽頭，鄉鎮干部、村干部、村莊精英等成員組成土地權屬爭議調解小組，對歷史遺留的土地糾紛進行調解。二是協商調解爭議。對于存在爭議的地，可以先協商調解，現場協商無法達成共識的由爭議調解小組處理，若爭議調解小組仍無法解決，為了不影響其他宗地的確權登記，對存在爭議且現場無法達成共識的土地劃定爭議界線，暫不劃入任何宗地，先對無爭議土地進行權屬界線的確定，待爭議調解、處理、確權后，再將其劃入相關宗地或單獨劃宗。

（3）引入司法仲裁。爭議調解小組實在無法調解的土地權屬糾紛，可以按照相關程序由司法部門裁定。司法部門的裁定，要注重對相關資料憑證的利用。在尊重事實的基礎上，經過司法部門仲裁，對土地權屬劃定產生法律效力。

（二）因地制宜，試點先行，穩妥有序推進

（1）加強入戶宣傳力度。農村集體土地登記工作的直接受益者是農民，針對農民的文化程度，特別是一些年紀偏大的農民，建議有條件的地區采取入戶宣傳的辦法，將政策解讀送到田間炕頭。用淺顯易懂的語言講事實，說清情況。可適時在農村范圍內開展有關土地登記、土地產權知識的講座，或者采取張貼海報、發放宣傳冊等方式，大力宣傳土地登記、土地產權知識。以此提高農民的法律意識，增強農民的土地登記積極性、主動性，把集體土地登記宣傳工作作為一次推廣土地法、土地維權意識等相關知識的普及工作，為農村土地確權頒證工作提供助力。

（2）開展試點，穩妥推進。一是選取確權試點。可在每個鄉鎮選取1—3個經濟基礎較好、班子較強的行政村或居委會作為確權登記頒證工作的試點村，總結工作經驗，研究相應的土地確權登記問題。二是分階段開展工作。土地確權登記試點工作依據當地情況，可分為前期準備、調查摸底、清查核實和總結驗收幾個階段。對各階段中碰到的新情況、新問題，創造性地研究和實踐，為開展農村集體土地確權登記頒證工作奠定良好的基礎。三是按照“以點帶面，穩步推進”的原則，逐步確定集體土地產權歸屬主體。在試點里選取典型，將其工作經驗進行推廣，帶動周邊村莊的確權工作開展，做到“鄉鎮不漏村，村不漏戶”。

（三）規范程序，嚴把土地確權登記關

（1）明確權屬主體。確定農民集體土地所有權主體遵循“主體平等”和“村民自治”的原則，按照鄉鎮、村和村民小組農民集體三類所有權主體，將農村集體土地所有權確認到每個具有所有權的農民集體。根據《物權法》《土地管理法》和相關文件要求，對農村集體土地進行確權登記頒證。

（2）嚴格執行調查登記標準。一方面，嚴把地籍調查結果質量關。地籍調查是土地確權登記的基礎，調查結果質量關乎登記結果的公信度、權威性和準確性。要選好作業隊伍，可以利用衛星定位技術測量地籍，有條件的地區，地籍調查可采用解析法實測界址點坐標并計算土地面積。不具備條件的地區，可以全國土地調查成果為基礎，確定權屬界線，采用圖上量算或數據計算方法算出土地面積。另一方面，土地登記頒證必須符合“申請主體合法、權屬材料齊全、界址清楚、權屬無爭議、面積準確”等基本條件，嚴格執行國土資源部“五不登記”和“十二不登記”的標準。對于權屬材料不齊全、四至不清楚，或者權屬有爭議的土地，一律不予確權登記，預防日后土地糾紛的出現。

（3）嚴格執行土地登記程序。一方面，土地確權登記要按登記程序進行。要嚴格按照“政府通告——地籍調查——權利人申請——初審公告——政府審批——注冊登記——發放證書”的登記程序辦理土地登記手續。另一方面，嚴把土地登記審核關。嚴格依照《土地登記辦法》的規定，加強對調查和申請資料真實性的審核，實事求是填寫審查意見，確保土地登記內容合法有效。為了提高土地確權頒證效率，可以保留事后審核的權利，對于已確權登記頒證的土地，如果在后期審核中，發現材料造假、申請權屬主體錯誤等，可以將確權登記證明收回。

（四）明確細則，方便農民土地確權登記

（1）出臺操作細則。各地根據實際情況和工作需求，出臺農村集體土地確權登記操作細則。一方面，明確權屬調查、測量、申報、注冊登記的要求和標準。讓農民知曉申報登記所需要的環節，并清楚注冊登記時要提交的證明材料。可以印制專門的“流程手冊”，發到農民手中，讓農民心知肚明。另一方面，考慮到農村宅基地土地確權登記工作量大，建議適當降低申報材料的要求，設計專門的土地登記申請書、地籍調查表和審批表樣式，簡化內容，采用匯總表樣式，以村為單位提供四鄰身份證明材料，可將全村的宅基地登記檔案資料統一保存，互為印證。

（2）農民土地確權零負擔。土地確權工作，給農民帶來的負擔會降低農民確權登記的積極性。一方面，政府需要承擔確權工作的基本支出。對于登記工作中的調查、測量、印制表冊、購置設備等支出，市（縣）財政部門應積極配合，明確確權登記工作經費來源，各地政府要撥付專項資金并專款專用，提供土地確權登記工作的經費保障。另一方面，為促進工作的順利開展，激發農民土地確權登記積極性，應該為登記注冊的農民提供交通補助、申報材料補助等，以適當形式的補助，減輕土地確權頒證工作給農民帶來的負擔，對較早完成確權登記的農民，可以進行適當的經濟獎勵，以獎代補提高農民申報登記的積極性。

（3）登記下鄉，簡化登記程序。一方面，在開展土地登記工作期間，可在鄉鎮政府設立臨時土地登記部門，負責該鄉的土地登記工作，還可提供土地登記方面的咨詢，在農村適當開展土地產權知識的相關講座，讓“登記下鄉”。另一方面，農民的文化水平有限，對于土地登記的重要性不夠了解，過于復雜的土地確權登記程序，削弱了農民登記的積極性，在一定程度上降低了登記效率。土地登記部門可以在不影響土地登記頒證基本要求的前提下，適當簡化登記程序。

（五）市場導向，發揮土地確權效用

（1）推進農村土地交易市場化。自2010年初實施第四次農村土地頒證工作，便開始了以權力保障為核心的農村土地管理制度轉變，向農民土地“還權賦能”成為土地登記辦證核心，最終要實現農民的土地完整產權，推進農村土地市場化。各地可根據需要成立土地流轉和交易平臺，讓農民依法享有農村土地的物權，農民的土地承包權、使用權，可以通過轉讓交易產生收益。以市場為導向，使農村、農民擁有的各種財產商品化、貨幣化，為農村各類產權交易提供場所設施，實現城鄉同地、同權、同價的自由流轉。

（2）注重發揮土地登記的作用。農村集體土地登記頒證工作要與集體建設用地流轉、農村土地整治、土地征收、農用地流轉等各項重點工作相掛鉤。一方面，各地新農村建設和農村土地整治涉及土地、宅基地調整的，需要以農村集體土地確權登記為前提，在征地拆遷時，要以農村集體土地所有證和農村集體土地使用證為補償依據。另一方面，進入市場流轉的經營性農村集體建設用地，必須經過確權登記頒證，讓農用地流轉與土地所有權確權登記工作做好銜接。凡是進入市場流轉的經營性集體建設用地使用權，必須經過確權登記。

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[1]本章作者：張利明、朱虹燕、鄧宏壯、馬枝、薛雙靜、白志娥。