第二部分
金融改革發展新趨勢

經濟新常態下金融改革的戰略取向⁽¹⁾

當前，我國經濟正在步入新常態，而金融作為經濟的血脈能否適應經濟發展新常態的要求，能否在促進經濟舊常態向新常態轉換中發揮金融的引領和支撐作用，對于中國經濟能否順利實現轉型升級有著重要的基礎性作用。因此，亟待加快金融改革步伐，盡快形成適應經濟新常態的金融新結構、新機制。

一、經濟新常態下金融改革的重難點和風險

雖然中共十八屆三中全會《決定》中關于金融改革的內容并不多，一共才382個字，但筆者認為金融改革可能是改革60條中最難的改革之一，其原因主要有以下幾點。

第一，金融改革首先要涉及金融價格改革，而價格改革之難我們是有經驗教訓的。金融是計劃經濟遺留的最后一個價格管控領域，經過30多年的改革開放，中國幾乎所有生產和生活資料的價格，都基本實現了市場化定價，唯一價格還受政府管制的就是金融產品和服務的價格。其中，最重要的原因就是“利率”和“匯率”價格一直沒有放開，資本賬戶的自由兌換也沒放開。問題在于，“利率”和“匯率”價格如何實現市場化定價，改革程度應該有多深，企業承受能力在哪里，金融市場到底會發生怎樣的變化，市場化改革面臨著太多的不確定性，風險和難度之大可能超出我們的預期。

金融領域的價格改革以及資本賬戶開放不可避免地伴隨著金融風險，若不能有效避免和化解金融風險，就有可能導致金融危機和經濟危機。例如，20世紀80年代中期的生活資料價格改革引起了搶購風潮和嚴重的通貨膨脹，也帶來了一系列經濟和社會問題。新一輪金融價格改革要汲取歷史教訓，積極防范可能出現的風險。

第二，金融改革要突破現有金融利益格局，遇到的抵觸和阻力可能遠超預期。如果說30多年前鄧小平主導改革的目的和動機是為了“做蛋糕”，考慮更多的是如何盡快把蛋糕做大，因此有了著名的“貓論”和“鼓勵一部分人和一部分地區先富起來”的政策。在當時整個中國物資極其匱乏、大家普遍都很窮的環境下，還沒有既得利益集團，而旨在把蛋糕做大、提高效率的改革容易獲得普遍的支持。在改革開放30多年后的今天，物質極大的豐富，但貧富差距過大，因此，新一輪改革的目的和動機更多的是如何“分蛋糕”，考慮更多的是追求社會公平，縮小貧富差距，實現共同富裕和社會保障及公共服務均等化，這就會削減許多既得利益者和既得利益集團的既得利益，改革遇到抵觸和阻力之大是不難想象的。任何制度改革都是利益關系的重新調整，都會讓一些人或集團獲益，而讓另外一些人或集團的利益受損。金融市場制度改革中誰受益、誰受損，則成了金融改革制度設計的關鍵。在現有的改革框架下，既得利益者往往是政策制定的主導者，容易把利益制度化與合法化，可能導致改革與市場法則相去甚遠。當前中國金融改革面臨的難題是：敢不敢、愿不愿意從根本上打破利益固化的制度安排，通過新的制度設計來徹底規避和防范新的利益固化的形成？敢不敢承擔金融改革可能面臨的風險？

第三，金融改革面臨著不少“先有雞還是先有蛋”的兩難選擇困境。金融領域內外相關要素的外溢性、傳導性和關聯度極高，金融改革牽一發而動全身。比如，是先開放資本賬戶，還是先扎好籬笆練好內功；是先進行利率改革，還是先進行匯率改革；是先取消管制降低金融市場準入門檻，再進行市場化改革，還是先進行市場化改革，再降低門檻；是先進行增量方面的改革，還是存量和增量一起改革；是先推進金融體系的國際化，再推進國內金融改革，還是先搞好國內改革再推進金融體系的國際化改革等。而其中最難的是金融機構和“僵尸”企業如何順利實現退出的市場化。這主要是因為：在金融機構的市場化經營和競爭中，總會有金融機構因經營管理失敗而退出市場，特別是在市場環境惡化的情況下，會有更多企業和金融機構面臨生存的困境與危機從而退出市場。難題就在于：既要讓高風險或危機的金融機構及時順暢地退出市場，解決金融機構經營失敗而不倒，發生危機而不死，真正實現公平競爭、優勝劣汰，最大限度地強化市場紀律約束；同時又要最大限度地保護存款人和納稅人的權益，保持金融業務與服務的連續性，有效防止發生金融擠兌風潮和金融系統性風險，確保金融體系和社會的穩定。

二、經濟新常態下金融改革“迫在眉睫，勢在必行”的原因

雖然金融改革面臨的難度和風險非常大，但是不改革更沒有出路。在過去舊常態的經濟高速增長階段，由于潛在需求旺盛、資產價格持續上漲，粗放增長模式下的一些矛盾和風險容易被掩蓋。進入新常態后，伴隨著增速下行和結構調整，原有的風險化解機制難以繼續生效，市場主體行為很難及時做出調整，原來被掩蓋的矛盾和財政金融風險就會顯露出來。比如，原先可以盈利的制造業企業可能因為成本上升或市場需求不足而出現全行業的虧損，長期積累的房地產泡沫可能因為需求收縮而破滅，地方的土地財政模式也可能難以為繼。若金融改革措施不到位，調控失當，局部風險就有可能演化為系統性風險，從而對整體經濟的穩定造成沖擊。如何通過財政金融改革，把風險控制在局部較小的范圍內并逐步化解，同時又避免產生新的風險累積，將成為新常態下加快金融改革必須面對的重大課題。

中國已經成為世界經濟大國、貿易大國，但仍然是個“金融小國”，以金融改革促金融大國建設“迫在眉睫，勢在必行”。中國的GDP已經是世界第二，進出口貿易是世界第一，國際收支上雙順差的延續使我國一躍而成世界第一大外匯儲備國，但我們仍然是一個“金融小國”，金融實力和影響力與經濟實力很不相稱，呈現出“經濟大國、政治大國、貿易大國、貨幣小國、金融小國”的失衡狀況。突出表現在人民幣還沒有實現國際化，國際貿易結算貨幣主要使用美元，交易成本高且受制于人，中國的金融話語權與經濟大國地位不相稱，金融的定價權缺失，目前無法輕易改變自己的匯率制度和利率剛性。貿易大國所帶來的過剩的流動性問題，制約著我們在這一失衡結構中的經濟增長，也使央行宏觀調控政策無法實現真正的獨立性和有效性。“金融小國”容易受制于人，不得不忍受著被世界貨幣大國剝削和貨幣政策溢出效應的負面影響。美國金融危機爆發后，其為擺脫危機實施多輪量化寬松政策轉嫁危機，導致“金融小國”痛苦地承擔著熱錢流入套利、輸入性通脹、出口成本增加等美元持續貶值的負面效應。而隨著美國經濟復蘇，開始實施退出貨幣寬松政策，“金融小國”的貨幣普遍受到美元強勁升值的挑戰，套利熱錢大規模流出，導致這些國家的市場出現急劇動蕩，經濟與金融體系都受到不同程度的負面影響和沖擊。“金融小國”的不利地位，迫切需要我們加快金融改革，構建金融大國和強國。

金融脫離實體經濟，虛擬化趨勢加快，以金融改革促金融發展與實體經濟發展相匹配已迫在眉睫。據中國人民銀行2014年第一季度金融統計數據，我國的貨幣存量已經是美國的1.38倍，如果換算成同等經濟規模，我國的貨幣存量大約是美國的2.5倍。貨幣超發是最近十年來我國通貨膨脹持續的根本原因。一方面是巨量貨幣；另一方面又到處喊缺錢。錢都去哪兒了？關鍵原因在于：大量信貸資金在金融體系內循環，并未真正進入實體經濟，這就造成金融體系資金過剩，實體經濟卻資金難求。一些商業銀行紛紛通過貸款轉讓、票據融資、滾動簽發承兌匯票等方式繞開銀監會的存貸比考核，為爭取下一個年度的信貸額度，在季末和年終突擊放款、虛增存款。2009年和2010年兩年的18.3萬億元的信貸中，大約有4.5萬億元的資金并未進入實體經濟。即使經過幾年的政策調控，目前仍有至少2萬億元的資金游蕩在實體經濟之外。此外，以股票、投資性房地產為代表的資產配置增長較快，并成為社會資金的重要投資領域。實體經濟回報率越來越低，大量資金囤積在投機領域，損害了實體經濟的健康發展。因此需要通過加快金融改革，完善和提升金融服務實體經濟的動力、實力和能力。

市場定價機制不完善、金融資源配置效率不高、結構失衡，加劇了社會矛盾，以金融改革促金融資源公平合理有效的配置已迫在眉睫。制度缺陷導致金融市場出現了不公平競爭，金融體系資源配置失靈，資源向上市公司、國有大企業和金融機構集中，而廣大中小企業金融資源緊張，中小投資者保護機制缺失。保護中小投資者的利益，是近年來管理層針對證券市場改革施政的重點方向，然而，無論從新股發行還是從“僵尸”企業退市來看，現行制度仍存在諸多漏洞和弊端，這也使財務造假事件屢禁不止，讓處于弱勢地位的中小投資者蒙受了巨大的損失。

三、經濟新常態下金融改革與發展的戰略機遇及戰略目標

經濟新常態下金融改革與發展面臨下列戰略機遇。

（1）全面深化改革為金融改革提供了整體推進和配套改革的機遇。十八屆三中全會首次提出“市場在資源配置中起決定性作用”。金融作為現代經濟的核心，是社會主義市場體系的重要組成部分。全面深化改革是金融改革與發展面臨的一次重大歷史機遇，金融改革是全面深化改革的重要組成部分和著力點。一方面，金融改革要為推進其他各項改革服務；另一方面，其他各項改革也為加快推進金融改革提供了有力支撐和保障，這為金融改革與發展提供了難得的綜合配套和整體推進的戰略機遇。金融改革既要主動出擊，也要借力而為、順勢而為，在服務于整體改革大局的前提下，要抓住機遇，緊緊圍繞市場在資源配置中的決定性作用，全面深化金融業改革開放，加快完善金融市場體系，促進經濟持續健康發展。

（2）中國經濟進入新常態，為金融改革與發展提出了新要求、新動力和新機遇。經濟發展是金融發展的前提，隨著我國經濟進入新常態，增長方式轉變、經濟結構調整、產業升級換代、居民生活水平提高，對金融需求多樣化的要求將在更寬、更廣的領域展開，這些新要求、新動力將會帶動金融業更快的發展，促進金融新常態的快速形成。只有抓住結構調整、產業升級換代的機遇，加快金融自身結構調整和改革創新，金融業才可能持續發展。

（3）民眾對金融產品投資、消費和服務日益增長的需要，為金融改革與發展提供了廣闊的機遇。客觀上看，目前我國金融市場還不能滿足民眾的投資需求，“重融資輕投資”的功能失衡導致資本市場長期低迷，不僅投資回報率低，更有投資者屢屢被騙，遠離股市成為許多中小投資者無奈的選擇，而民間資金可投資的金融產品不多。近年來民間游資從黃花梨木、普洱茶、大蒜、中藥材等普通商品到古董、字畫等藝術品，隨便對其賦予一個概念，其價格都會出現飄升，投機盛行、泡沫泛濫。這些例子充分說明民眾對金融產品和服務的渴求，而如何滿足民眾對金融投資和服務的需求，則是金融業發展的機遇。

（4）金融全球化、國際貨幣體系改革與多元化的發展，為金融改革發展提供了新的機遇。當今世界，金融全球化和國際貨幣多元化的發展趨勢不可阻擋。在這個大趨勢下，大力推進人民幣國際化不僅是新時期中國金融改革開放與國際化發展的戰略任務，也是難得的發展機遇。中國金融業將在推進人民幣國際化進程中，更好更快地融入國際金融體系，不斷提高金融業的國際化經營管理能力和水平，以提升抵御國際金融風險的實力和能力。

四、在此背景下，金融改革與發展有兩大戰略目標

一方面，金融改革的首要目標是服務實體經濟。服務實體經濟乃是金融之本，在實體經濟發展步履維艱之時，金融業卻一枝獨秀。應該看到，若脫離實體經濟的穩定發展，短期之內，金融業或許可以出現“繁榮”，但“繁榮”也易成為無源之水。放眼未來，適應經濟新常態的金融改革首要任務便是正本清源，明確服務實體經濟才是金融之本，必須始終堅持金融業為實體經濟服務的發展原則。金融業在促進經濟結構調整、提升中國經濟的質量和效率，提高金融自身防范、抵御、抗擊風險的能力等方面肩負著重要使命，金融改革應服從和服務于宏觀調控的需要和國家的大戰略、大目標。

另一方面，金融改革要求建設與經濟大國、貿易大國相匹配的金融大國、金融強國。中國已經成為全球性經濟大國，構建一個具有強大資源配置功能的現代金融體系以實現經濟大國與金融大國的匹配，是未來整個發展戰略的重中之重。所謂金融大國，指的是金融機構的服務和網絡居于全球領先地位，并具有強大的綜合競爭實力，國內金融市場成為國際市場的重要組成部分，擁有國際貨幣主導權，在國際規則的制定中有足夠的話語權。歷史上世界強國通常都是金融大國。金融為英國在17世紀末的崛起提供了足夠的資金，使其成為世界上最強的帝國。19世紀以后，美國借助金融業快速發展，華爾街對提升美國的國際競爭力、支撐其長期經濟的繁榮起到了重要的作用。

實現人民幣國際化不僅是中國成為金融大國的重要標志，也是建設金融大國、金融強國的主要戰略任務。人民幣的國際化不僅能為我國帶來鑄幣稅收入等諸多好處，更重要的是有助于增加我國在國際金融事務中的發言權，提高我國在世界政治經濟中的地位。人民幣的國際化還有助于推動我國對外貿易的發展，使我國在對外經濟往來中擁有更大的主動權。因此，要把加快實現人民幣的國際化問題，作為中國經濟發展戰略的一個重要組成部分加快推進，以金融改革促進和保障人民幣國際化的戰略實現。

五、經濟新常態下金融改革與發展的戰略實現路徑

一是金融改革與發展的市場化戰略取向。中國經濟新常態的一個顯著特征就是要充分發揮市場在資源配置中的基礎作用，并將匯率與利率的市場化改革作為完善金融體系、提高金融市場開放度的重要舉措。匯率市場化改革有助于增強人民幣的匯率彈性，促進內外經濟的均衡與產業結構調整，同時也是實現人民幣國際化的需要。利率市場化是貨幣領域改革的另一重要舉措，建立健全反映市場供求關系的國債收益率曲線，有助于發揮收益率曲線在金融資源配置中的重要作用，形成利率類產品的定價基礎，促進貨幣調控工具由數量調控轉為以價格調控為主。市場化取向的另一大看點是降低金融市場準入門檻，擴大金融業對內、對外開放，繼金融“國十條”之后，進一步從國家層面明確了對發展民間金融的支持。其有助于逐步促進非正規金融體系的規范化，同時倒逼銀行業經營體制轉型，提升銀行業的整體經營效率。隨著金融業門檻的降低和市場化改革的推進，將為金融業投資與發展帶來許多新的機會，但同時金融風險會加大，提出“建立存款保險制度，完善金融機構市場化退出機制”等戰略舉措，旨在有效控制市場化推進過程中可能出現的金融風險。

二是金融改革與發展的法制化取向。市場經濟的本質是法治經濟。十八屆四中全會關于依法治國的決定為金融改革的法制化發展指明了方向。現代金融業是在一系列法律、法規下運行的，完善的金融法律體系是金融發展的基礎。沒有法制保障的市場化是偽市場化，只能為弱肉強食提供掠奪財富的借口。從國際上看，西方發達國家都有著成熟完善的金融法律體系。構建良好的金融生態法律環境，不僅有利于優化金融運行的外部基礎環境，而且有助于從根本上解決影響金融安全運行的突出矛盾和問題，從而更好地發揮金融的核心作用，促進國民經濟持續快速協調健康發展。因此，提出“落實金融監管改革措施和穩健標準，完善監管協調機制，界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任”“加強金融基礎設施建設，保障金融市場安全高效運行和整體穩定”等舉措，旨在加快金融法律體系的逐步建立和完善。為適應對金融業的全面監管，必須制定與這些基本法律相配套的專業性法律、法規，制定和完善具有針對性、操作性強的金融業監管辦法；同時，還應建立健全監督機制，強化金融監管的執法行為在事前、事中、事后監督和履行監管職能的績效考核，確保各項監督措施落到實處。

三是金融改革與發展的國際化戰略取向。未來，金融全球化發展和人民幣國際化將對中國金融業的國際化經營、監管和風險抵御的能力與水平提出更高的要求。要順利完成“推動資本市場雙向開放，有序提高跨境資本和金融交易可兌換程度，建立健全宏觀審慎管理框架下的外債和資本流動管理體系，加快實現人民幣資本項目可兌換”等金融國際化的戰略任務，中國金融業要補的功課還很多。第一，要加快培養和提升中國金融業國際化的競爭力。應當充分利用金融手段，提高金融配置效率，建立具有國際競爭力的現代金融體系以及國際金融中心區域，并以此延攬全球人才和科技資源，形成新的可持續的競爭優勢。第二，要加快培養和提升國際化金融監管能力。從微觀層面而言，應加快推進自貿區離案金融創新業務的拓展，為金融監管的國際化培養人才、積累經驗、完善制度。從宏觀層面而言，應學習和借鑒發達國家金融監管體系，改革目前“一行三會”的分割監管體制，構建一個安全與效率并重的國際化金融綜合監管體系。從國際層面出發，中國應當采取多種途徑參與全球金融監管合作，積極參與國際金融多邊規則的制定過程，謀求更大的國際金融監管話語權。同時，加強多邊、雙邊的國際金融貨幣合作與協調，促進人民幣走出去，維護區域金融安全與穩定，并帶動我國金融監管水平的提高。第三，加快培養和提升國際化風險監管能力。在風險監控方面應當注重學習、借鑒國際先進監控理念，打造國際化金融風險監控體系，努力使我國金融市場的風險管理理念、制度安排、技術手段與市場發展、業務創新水平與國際金融市場相接軌。

四是金融改革與發展的大眾化戰略取向。金融改革的大眾化戰略取向就是實施“普惠金融”，發展“普惠金融”的思路，是堅持民生金融優先，滿足民眾日益增長的金融需求，金融改革與發展成果可更多更好地惠及所有地區特別是貧窮地區，惠及所有人群。發展“普惠金融”，旨在降低居民享受金融服務的門檻，開展多種融資方式，規范發展民間借貸，拓寬小微企業多元融資渠道，提升金融的社會化程度。這意味著小額信貸、互聯網金融等針對廣大低收入、高成長群體的新型金融機構與模式將迎來較大發展空間。隨著“普惠金融”的發展，普通百姓也將獲得更多的金融服務和金融投資的機會。