二、“五力并發”脫貧：克難攻堅的懷化經驗

在這種“區域的趨勢性貧困”背景和各種難題交織的狀況下開展扶貧脫貧工作，就是在做讓水往高處流、滾石上山的工作。但懷化市委、市政府沒被困難嚇倒，未在難題面前止步，而是咬住脫貧攻難克艱，越戰越勇，“悠悠萬事，脫貧惟大”，創新體制機制，創造套路招式，深度激發五種力量（窮人的力量、能人的力量、市場的力量、組織的力量、政策的力量），探索出“‘五力并發’決勝脫貧攻堅、拉動區域發展”的懷化經驗。

（一）扶智扶志扶貧濟困的內力式脫貧：深度激發窮人的力量

懷化交通便利、物產豐富、生態良好、文化深厚，為什么還成了貧困地區？為什么還有超過90萬的建檔立卡貧困人口？因為一部分群眾覺得日子好過、小日子不錯，因而安貧樂道，不思進取，缺乏奮斗、進取之志；一部分有志改變現狀者，因為受教育程度不高，缺乏必要的技能和手藝而脫貧致富無門；也有部分有志有能者，因缺乏資金與條件而難以脫貧；還有個別人因病、因學而陷入困境。針對這些原因和情況，懷化市委、市政府把創新機制、創造條件激發貧困群眾的內生動力，作為脫貧攻堅的首要工作，取得了實效。

大關愛，扶志勵志自立脫貧。致貧首因無志，扶貧先當扶志。為扶志勵志，激發貧困群眾脫貧致富的志氣和信心，懷化市探索出一套“求助有門、幫扶有章、關愛有效”的社會關愛工作體系。比如在懷化市新晃侗族自治縣，一些貧困戶常到村里找干部要低保，要幾十元錢的補助，等著國家政策來救助，“等靠要”成為脫貧最大的“頑疾”，甚至連村“兩委”班子也缺乏帶領群眾脫貧致富的志氣和信心。針對這些情況，該縣在全面調研基礎上，探索實施大關愛制度，確立了“扶貧先扶志、脫貧先勵志”的工作目標。一方面，抓村支“兩委”，通過基層組織建設與合鄉并村改革，著重選配有帶領群眾脫貧致富的斗志、決心、信心的黨員、干部，優化村支“兩委”班子的戰斗力和帶動力；另一方面，出臺激發貧困群眾立志自立的細化措施，發揮村支“兩委”及黨員干部的帶動作用，在整合國家現有政策基礎上再追加3000萬元專項資金支持幫助21類困難群體，激勵他們積極創業、主動脫貧?！叭诵凝R，泰山移。”大關愛制度在懷化的實施，使貧困群眾樹立了斗志和信心，增強了脫貧致富的希望和決心，營造出心齊、氣順、風正、勁足的良好狀態，成為脫貧攻堅的最強動力。

大培訓，扶智益技自力脫貧。“授人以魚不如授人以漁，給貧困戶發錢不如教會他們如何賺錢?！睉鸦性诖罅χС职l展學歷教育的同時，構建起包括職教院校的就業教育、電大的創業培訓、社會經濟組織的技能培訓的大培訓體系，扶智益技，自力脫貧。比如，懷化市芷江侗族自治縣，加強鄉土人才隊伍建設，構建縣、鄉鎮、村三級鄉土人才資源信息庫和管培工作平臺。一方面，完善管理機制、加大培育力度、搭建成長平臺，每年投入100萬元引導資金，整合人社、農業、林業、畜牧、教育、扶貧等部門資源，依托職教機構、鄉鎮夜校、電大遠程教育，對鄉土人才進行多層次、全方位、菜單式培訓，構建起以1000名農民技術員為核心、2000名鄉土人才為主體、能輻射10萬個貧困戶的土專家工作體系；另一方面，為土專家搭建傳播技能、發揮作用的工作平臺，探索建立銀行信貸、社會投資、農民自籌等農村創業投資機制，組織各類土專家與貧困群眾結成幫扶對子，扶持他們成立各種專業合作社，將技能擴散到所有貧困戶，同時按照“培訓一人、安置一人、穩定一人、脫貧一戶”的思路，采取技術再教育、技能再培訓等后續跟蹤服務，持續提升貧困群眾的自主脫貧致富能力，讓他們搭上致富“便車”。

大幫扶，扶貧給力自主脫貧。大貧困，需要大支持；大支持，重在多措并舉。懷化市在落實習近平總書記“六個精準”“五個一批”的過程中，強推“十大到村到戶行動”，構建脫貧攻堅條件支持體系。比如，抓住國家大力推進“易地搬遷脫貧”政策機遇，一方面實施“貧困戶安居工程”，將易地扶貧搬遷與地質災害搬遷、水庫移民搬遷、農村危房改造、小城鎮建設、生態保護、美麗鄉村建設、旅游景區開發有機結合起來，采取統規統建、統規自建、分散自建、購房安置4種模式，統一戶型外觀，凸顯民族元素，因地制宜選擇建房模式，為貧困群眾建好房，使貧困群眾安好居；另一方面搭建“貧困戶樂業平臺”，充分整合各類資源，疏浚多種就業創業渠道，支持搬遷群眾后續脫貧，保障貧困戶“搬得下、穩得住、融得進、能致富”。2016年完成易地扶貧搬遷5988戶23474人，2017年完成7萬人左右的搬遷與脫貧工作任務，強力牽動了脫貧攻堅。

大托底，扶危濟困免于困境。扶危濟困，重在立行。對那些因病、因學、因災、因殘等致貧或返貧的群眾來說，特殊救助就是“及時雨”和“雪中炭”。為織密兜底救助安全網，使無法自力脫貧的特困群眾穩定脫貧，懷化市構建起了一道扶危濟困大托底的安全屏障。比如懷化市洪江管理區，到2014年尚有貧困村8個、建檔立卡貧困戶1618戶、貧困人口4091人，貧困發生率20.1%。針對貧困戶就業、社保、子女上學、住房等問題，該區在落實扶貧線和低保線“兩線融合”的過程中，在國家兜底政策尚未到位的情況下，專門安排資金對低保貧困戶實行每人每月260元的低保兜底保障，全年為680戶859名低保貧困對象發放兜底保障資金95.13萬元，實現“應兜盡兜”，并將貧困人口門診和縣級以上住院報銷費用提高10%，將新農合大病保險起付線降低50%，提高農村24種重大疾病的救治保障工作。2016年所有建檔立卡貧困戶全部脫貧，8個貧困村全部出列，在湖南省率先實現整體脫貧目標。

（二）委托幫扶做強做大的借力式脫貧：大力激發能人的力量

陷入貧困，冰凍三尺非一日之寒；而要打破堅冰、擺脫貧困，須有強大助力。如何借助能人富人從無到有、從小到大、從窮到富的成功經驗，帶動大眾脫貧、萬眾致富，是脫貧攻堅的重要途徑。懷化干部在這方面不斷探索創新，形成了不少好經驗。

1．委托式扶貧：委托致富能人帶動貧困群眾脫貧

委托式扶貧，是懷化市創造的鮮活經驗。采取貧困對象個人或集體委托、政府購買扶貧社會服務的方式，將政府專用于貧困人口的產業扶持資金和貧困戶所有的土地經營權、財產權、資產權等，委托給致富能人和扶貧經濟組織來經營。在保證按期脫貧的前提下，科學合理確定貧困群眾與致富能人、扶貧經濟組織的責權利關系、收益分成比例，結成利益聯結體。由致富能人或扶貧經濟組織統一開發、統一管理、統一經營、統一核算，做強做大產業，實現可持續、有保障的集體脫貧。比如懷化市會同縣，以3個鄉鎮16個村1427戶4962名貧困群眾為受益主體，委托湖南省寶田茶業有限公司，組建專業合作社，開發建設標準化有機茶園2000畝，進行統一管理、經營和銷售，在保障貧困戶脫貧前提下，貧困農戶、合作社、茶業公司、貧困村按一定比例進行收益分配。這集中、有效地使用了扶貧資金，扶持培育了特色產業，有效破解了農業生產管理效益低、市場風險大的“老大難”問題，為農業產業現代化提供了借鑒。

2．企業家帶動：引進土生土長企業家帶動片區脫貧

懷化市溆浦縣統溪河鎮、橫板橋鎮的不少村落，地處雪峰山深處，美景與貧瘠并存，農民與致富無緣。借助滬昆高鐵開通的東風，溆浦縣引進本土企業家陳黎明回鄉創業，開發雪峰山優質旅游資源，創新了農民以自家古宅房屋、山林土地等資源入股成為公司股東的辦法，創立湖南雪峰山生態文化旅游有限責任公司，探索形成“雪峰山扶貧模式”。一是勞務式脫貧。景區基建吸納勞動力。通過開發4大生態旅游景區，吸納景區內1500余人務工，其中貧困人口700多人，人均年收入4萬余元，實現了就近脫貧致富。二是就業式扶貧。發展旅游產業擴大就業。雪峰山旅游公司搭建了管理、宣傳、導游、客運、餐飲、住宿等多個工作平臺，拓展就業崗位400多個，招收員工183人，其中貧困戶子弟87人。三是“授人以漁”式扶貧。按專業化要求開展技術培訓。一方面，組織貧困鄉村的干部和貧困戶代表，赴桂林、龍勝、張家界、梵凈山等旅游景區參觀考察，學習提高旅游管理技能；另一方面，請上級旅游主管部門及大學教授來景區辦培訓班，組織景區貧困人口學習，提高旅游服務意識和技能。四是效益共享式扶貧。按資產入股分紅。如貧困戶賀方禮，以古宅折價15萬元入股，獲得公司提供的20萬元無償創業扶持金，辦起一家容納30余人住宿的“雁棲山莊”，一年接待游客4000多人，收入30萬余元。

3．“支部書記＋”：培養打贏脫貧攻堅戰的先頭部隊

“送錢送物，不如建個好支部?！比绾巫尷习傩占w脫貧致富奔小康？懷化市以發揮貧困村黨支部書記“領頭雁”作用為核心，創新“支部書記＋”模式，致力于培養一支打贏脫貧攻堅戰的“先頭部隊”，探索出“百花齊放”“百舸爭流”的脫貧致富新路徑。比如懷化市通道侗族自治縣，探索出“支部書記＋旅游帶動”“支部書記＋產業聯動”“支部書記＋文化推動”“支部書記＋美麗行動”“支部書記＋愛心互動”等多條“頭雁”領闖脫貧之路，脫貧攻堅帶動區域發展成效明顯。該縣頭寨村支部書記歐俊樓，帶領村民發展旅游業，組建村民參加皇都藝術團，采取固定工資加提成模式，村民每人月收入3000元左右，創出了旅游開發帶動鄉村發展、實現脫貧致富的好經驗。又如中方縣陳家灣村，2013年請回民營企業家吳建明擔任黨支部書記，優化村支“兩委”，帶領村民發展優質柑橘、葡萄、花卉苗木等產業，經過2年努力，將人均收入提高到2015年的1.2萬元，村級集體經濟年收入超過100萬元，所有貧困人口全部脫貧，一舉成為遠近聞名的小康村。

（三）“四跟四走”發展產業的聚力式脫貧：系統激發市場的力量

特定地區貧困人口密集，往往不是因為這里的人們生產能力不足，而是因為他們的生產活動及勞動產品缺乏必要的市場引力，無法形成產業。這是懷化農業產業化不足的根本原因。針對這一難題，懷化在多年探索實踐中形成了“四跟四走”發展產業的工作模式，逐步聚集地力、人力、資金，走上了一條具有“洼地效應”和市場引力的現代生態農業發展道路。

1．“四跟四走”，匯聚市場力量

懷化市創新的“四跟四走”，即資金跟著貧困人口走、貧困人口跟著致富能手走、致富能手帶著貧困人口跟著產業項目走、產業項目跟著市場走。運用“四跟四走”的辦法，懷化市2015年實施扶貧產業項目2485個，覆蓋貧困人口78.8萬人次，農業產業化見奇效。懷化市“四跟四走”的經驗做法，不僅在湖南省全面推廣，而且受到中央領導重視，習近平總書記2016年3月8日參加全國人大會議湖南代表團審議時給予充分肯定。

2．“做大蛋糕”，提高產品質量和市場競爭力

懷化市沅陵縣，為解決面積廣大、山高路遠水長、農民居住分散的難題，運用“四跟四走”工作法，催生和發展農業產業。湖南省委辦公廳扶貧工作隊進駐該縣學宗溪村，采用“四跟四走”的辦法，大力發展特色種養產業，發展壯大新型農業經營主體，引導貧困戶實施稻鴨、稻魚共作80畝，提質改造5000株沙田柚樹，發展農旅一體化生態紅心獼猴桃50畝、茶葉300畝，養蜂300箱，發放貧困戶“小康豬”“小康羊”“小康雞”4000余只，形成近120萬元年產值的農業產業。同時，搭建農村電商創業服務中心，引進淘寶“懷化館”等運營團隊和近20家微商等社群營銷團隊，用市場的力量助推農業產業化，形成學宗溪村及周邊農副產品的“洼地效應”，半年實現網上交易額800余萬元。

3．“互聯網＋”，做大市場、提高銷售增長率

懷化農產品資源十分豐富，漫山遍野都是寶貝。但由于貧困群眾不懂市場、不懂營銷，特色農產品往往賣不出去、賣不上價，“養在深閨人未識”，成了一種“貧困的富饒”。針對這一難題，懷化市實施電商扶貧，引進阿里巴巴、淘寶、京東、蘇寧易購、郵樂購等國內知名電商企業建立“懷化館”，培育扶持橙家班、果果綠、三通慧聯、懷化購等本土電商企業，借助專業電商平臺把散落在鄉村的“寶貝”整合起來，形成品牌，“打包”外銷，讓貧困群眾搭上“互聯網快車”，把自家的大山茶、魔芋、臘肉、竹筍、茶油等特色生態農產品高價賣到全國各地。2015年，懷化實現電商交易總額45億元，較上年增長151%，2016年超過100億元，是湖南電商增長最快的地區，特色“小產品”贏得了全國“大市場”。

4．工業化引領區域發展，帶動脫貧攻堅

貧困地區要實現追趕超，離不開工業。建好工業集中區，是懷化市拉動縣域經濟發展、引領脫貧攻堅的關鍵之舉。比如辰溪縣，堅持走工業化引領脫貧攻堅的路子，推動產業向園區集中、人口向城鎮集中、土地向農民專業合作組織集中，探索出聚力式脫貧新路。圍繞打造百億產業園，該縣2014年實施了產業園區三年倍增計劃，建成8.593萬平方米標準廠房的工業集中區，引進潤沅新材料、泰達訊物聯網、貝爾動漫、中三源電子、麗杰車業等29家工業企業，實現技工貿收入155億元，直接解決14800人就業（其中貧困人口4600人），帶動蔬菜生產、種植養殖等相關產業發展和15000余名貧困人口脫貧，增強了縣域經濟的整體實力和脫貧攻堅動力。

5．建設特色小鎮，推動產業扶貧

農業產業化既是農村經濟發展、農民脫貧致富的必由之路，也是山地懷化農業發展的最大難題。為了破解這一難題，懷化市把建設特色小鎮、發展小鎮經濟作為重要一招。比如靖州侗族苗族自治縣坳上鎮，集合自身地理壞境、土壤氣候、歷史文化、人口分布等要素及優勢，在大力發展楊梅種植業基礎上，逐步形成了“種植基地＋加工園區＋研發中心＋商貿物流＋文化旅游”五位一體的楊梅產業發展模式，成為著名的“楊梅小鎮”，有力推動了脫貧致富，帶動貧困戶600余戶，貧困人口1876人。楊梅產業的發展還帶動了包裝、運銷、倉儲、旅游等相關產業快速發展，產值達10億元，每年為當地梅農增收4億元以上。該縣2016年減少貧困村18個，實現脫貧12363人，貧困發生率降至8.03%，農村居民人均可支配收入達7940元，同比增長11%以上。

（四）利益聯結抱團發展的共贏式脫貧：深刻激發組織的力量

農民的貧困、農村及低城市化率地區的貧窮落后，根本原因是農民的分散與農村的分割。深刻激發農村與農民的潛在力量，將農民組織起來形成合力，是貧困地區實現脫貧的根本出路。如何將農民組織起來、將農村的力量激發出來，基本途徑是創新科學有效的利益聯結機制。懷化在這方面的積極探索，富有啟發意義。

1．“八方評審”聯結預期收益，集合眾意發展產業

麻陽縣在多年實踐的基礎上，逐漸探索出“八方評審”機制。凡遇發展什么產業、怎樣發展產業、按什么比例分配收益等重大問題，都要集合貧困戶代表、公司等扶貧經濟組織、村工作隊、村支“兩委”、鄉黨委政府、縣扶貧辦、縣財政局、相關職能部門8個方面，進行多輪協商和討價還價，以建立科學合理的“公司＋農戶”利益聯結機制，有效解決產業發展的技術和市場問題，推進了農業產業規?；l展。2015年，該縣通過嚴格的“八方評審”，確定引進富硒冬木耳扶貧產業項目，采取“公司＋合作社＋貧困農戶”的模式，引導湖南農博公司在9個貧困村試種300畝，企業實行保底價回收，種植農戶實現戶均增收1萬元以上，2016年將種植面積擴大到2000畝，實現了3000名貧困群眾穩定脫貧。

2．“連村聯創”激發組織活力，助推跨村連片脫貧

受國家產業扶貧資金重點投入貧困村的影響，非貧困村的貧困戶單憑自身發展往往難以脫貧，成了“扶貧盲區”。為破解這一難題，麻陽縣譚家寨鄉探索出“連村聯創連片脫貧”的經驗做法，將與該鄉相連的4個貧困村和5個非貧困村共9個村聯合起來，組建了譚家寨鄉寶庫嶺扶貧產業開發有限責任公司，把4個貧困村的財政專項扶貧資金315萬元、楠木橋村大學生村官創業園投資240萬元、9個村貧困戶扶貧小額信貸1008萬元、寶庫嶺扶貧產業開發有限責任公司商業貸款600萬元集合為2163萬元的資本金，集約土地2000畝，集合貧困戶646戶2383人，建起了優質獼猴桃扶貧產業園，有力推進了農業產業化和跨村連片脫貧。

3．大膽創新，在改革中探索共贏機制

懷化市麻陽縣推行“市場化產業扶貧”改革試點，大膽探索用市場機制配置扶貧資源，率先在湖南省探索出“縣鄉村三級＋產業項目合作企業＋產業金融信貸合作企業＋貧困農戶”的市場化合作共贏新機制，實施產業扶貧市場配置、市場要素、市場合作“三項改革”，幫助貧困農戶解決了發展產業中遇到的融資貸款難、集約經營難、科技種養難“三大難題”，實現了貧困農戶致富發家、合作企業盈利發財、貧困鄉村科學發展的共贏，取得了產業扶貧模式改革試點的成功經驗。

（五）精準施策合力攻堅的引領式脫貧：全面激發政策的力量

脫貧攻堅是集中連片特困地區區域發展的最大機遇。為用足、用好、用對扶貧政策，全面激發政策的力量，順勢而為，乘勢而上，懷化市委、市政府積極作為，改革創新，實現了乘勢脫貧、借勢趕超、鑄就優勢的目標。

1．建立健全以政府為主導的多元投入機制

對所有財政專項資金進行大清盤、大洗牌、大整合，堅持凡能整合的千方百計消除阻力、科學整合，充分發揮財政資金的杠桿作用，撬動金融資本、社會資本集聚脫貧攻堅。2015年全市整合財政扶貧專項資金19.5億元，投入貧困地區產業發展和基礎設施建設。2016年市縣兩級再整合投入扶貧資金10億元，力爭帶動社會和金融資金50億元投入脫貧攻堅。

2．建立健全政策資源多渠道整合機制

堅持既積極爭取政策支持，又創造性地整合政策，把上級政策與基層實際無縫隙對接起來，解決“上面千條線、下面一根針”及政策“碎片化”難題，發揮政策資源的集聚、輻射效應。2015年實施扶貧項目2485個，覆蓋貧困人口787656人次。全市共新修村組道路432千米；解決48047戶安全飲水問題；發展特色水果基地358個、豬牛羊養殖基地235個，建成蔬菜基地1550畝，在建的葡萄、獼猴桃、中藥材等特色產業基地14萬畝。

3．建立健全多元治理的扶貧主體聯動機制

注重充分發揮黨的政治優勢，建立健全“黨委領導、政府主導、群眾主體、市場運作、社會參與”機制，動員和組織黨政機關、企事業單位、社會各界、廣大干部群眾齊心協力打好脫貧攻堅戰，變各唱各調的“獨角戲”為黨委政府、社會各界與貧困群眾協同共奏的“交響樂”。由市、縣、鄉黨員干部組成1237個駐村幫扶工作隊進駐1237個貧困村，其中121個市直單位、34名市級領導分別結對聯系1個條件最差的貧困村。全市組織1萬名黨員干部聯系1萬戶貧困戶結成幫扶對子。2015年4月開展結對幫扶以來，市、縣、鄉黨員干部共走訪貧困戶3.4萬余戶，幫助解決問題18.3萬余個，帶動了黨的扶貧政策落地生根、開花結果。