上篇　破解集中連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展難題的對策研究

第一章　改變區(qū)域性的趨勢性貧困：精準(zhǔn)扶貧政策的精準(zhǔn)化

黨中央高度重視扶貧開發(fā)工作。習(xí)近平總書記在十八屆五中全會上提出了“農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”的戰(zhàn)略任務(wù)。在隨后召開的中央扶貧開發(fā)工作會議上，習(xí)近平總書記強調(diào)，消除貧困是我們黨的“重要使命”和“莊嚴(yán)承諾”，“我們要立下愚公移山志，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會”。堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，關(guān)鍵是要在精準(zhǔn)施策上出實招、在精準(zhǔn)推進上下實功、在精準(zhǔn)落地上見實效。這為貧困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅指明了方向、堅定了斗志、厘清了路徑。

2011年，國務(wù)院出臺《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011—2020年）》，啟動了首個集中連片特困地區(qū)的扶貧攻堅試點工作。2012年起，國家民委每年向武陵山片區(qū)所屬市（州）縣（市、區(qū)）派出77名司、處級領(lǐng)導(dǎo)干部，作為派駐聯(lián)絡(luò)員和地方掛職干部，專門推進這項工作。

本書編寫組在國家民委派駐武陵山片區(qū)聯(lián)絡(luò)員，特別是中央民族大學(xué)派駐湖南省懷化市聯(lián)絡(luò)員工作的基礎(chǔ)上，組織懷化各級干部，深入系統(tǒng)開展調(diào)研。通過調(diào)研，編寫組一方面真切地感到武陵山片區(qū)扶貧工作“攻城拔寨”的成效初顯，后期克難攻堅任務(wù)更艱、難度更大；另一方面清醒地認識到集中連片特困地區(qū)的扶貧工作如同一件“讓水往高處流”的工作，十分艱難，十分較勁，是我們黨在人類歷史上的偉大創(chuàng)舉。雖然最終要靠貧困群眾自己努力，要靠各級領(lǐng)導(dǎo)干部頑強的工作作風(fēng)和拼勁，但同時必須靠精準(zhǔn)的政策支持，必須有精準(zhǔn)扶貧政策的精準(zhǔn)化。

貧困地區(qū)何以貧困？除地處偏遠、基礎(chǔ)薄弱等客觀原因外，最重要的是缺資金、缺人才、缺產(chǎn)業(yè)。人往高處走，懷化雖然是貧困地區(qū)，但基礎(chǔ)教育質(zhì)量好。高考把當(dāng)?shù)刈顑?yōu)秀的年輕人“掐”走一批，外出打工再抽走一批，造成了當(dāng)?shù)匕l(fā)展的人才虧空和優(yōu)質(zhì)勞動力匱乏。同時，因缺乏大型項目和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)以吸引、留住人才，地區(qū)發(fā)展乏力、陷入貧困。

扶貧工作為何那么難？在市場力量的推動下，人才、資金等要素加劇外流，使得貧困地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的發(fā)展差距越拉越大，甚至出現(xiàn)了十八屆五中全會講到的“區(qū)域性整體貧困”現(xiàn)象。以懷化市為例，其地區(qū)生產(chǎn)總值在湖南省的占比在20世紀(jì)80年代是7%左右，20世紀(jì)90年代為6%左右，21世紀(jì)頭10年為5%左右，2010年以后為4%多（見圖1-1、表1-1）。這是一種貧困地區(qū)的“區(qū)域性的趨勢性貧困”。

圖1-1　懷化市地區(qū)生產(chǎn)總值在湖南省占比變化情況

表1-1　懷化市地區(qū)生產(chǎn)總值在湖南省占比變化情況

續(xù)表

要“讓水往高處流”、從根本上遏制和扭轉(zhuǎn)趨勢性貧困，就必須使精準(zhǔn)扶貧政策精準(zhǔn)化。精準(zhǔn)扶貧的核心要義是習(xí)近平總書記講的“切實有效”。有效才談得上精準(zhǔn)。如何實現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的“脫貧成效要精準(zhǔn)”“解決區(qū)域性整體貧困”的目標(biāo)？關(guān)鍵是造一臺“政策抽水泵”，推動精準(zhǔn)扶貧政策的精準(zhǔn)化。對此，編寫組提出如下三點政策建議。