2.4　農村住房市場化的內涵、構成與表征

2.4.1　農村住房市場化的內涵

關于農村住房市場化的內涵，目前鮮有文獻專門進行正式地闡釋。早期文獻主要將房地產或住房市場的城鄉統一作為城鄉發展一體化的一項重要內容進行研究。厲以寧（2008）認為農村土地制度和戶籍制度都是城鄉二元體制的重要內容，指出中國農村現行土地制度的弊端，現行農村土地承包制度和宅基地制度是實現城鄉雙向一體化的體制障礙，所有權與使用權相互分離不僅應當施于承包地，還應施于宅基地，應當解除房屋和土地使用權轉讓的限制。也有學者從宏觀的角度探討了統一城鄉住房市場的對策及影響，提出建設城鄉統一住房體系的思路（倪鵬飛，2015）。

盡管缺少正式闡釋農村住房市場化內涵的文獻，但學者們在探討此問題時基本達成兩點共識。一方面，對農村住房市場化的概念內核認識基本一致，即認為農村住房市場化一定意味著要解除現行規定對農村住房或農民住房流轉的限制，允許農民將自有農房進行自由交易，包括出租、轉讓和抵押。根據對現行制度的理解差異，具體又可分為兩派觀點。一些學者認為，現行《土地管理法》并未明確禁止宅基地轉讓，只是規定“農村村民出賣、出租房屋后，再申請宅基地的，不予批準”，因此農村住房市場化改革并未和現有規范明顯抵觸，只需要將允許農村住房轉讓進一步明確化即可。而另一些學者則認為，盡管《土地管理法》在法律層面只規定了“農村村民出賣、出租房屋后，再申請宅基地的，不予批準”，沒有禁止性規范，但在土地相關主管部門的規范性文件和中央及地方的各級實踐中，事實上對農村住房流轉持否定態度。因此，農村住房市場化改革應突破這種限制。

另一方面，大多數學者認為農村住房市場化類似于已經完成的城市住房市場化，是個全過程概念，既包括存量住房的流通，也包括住房建設和供應的社會化。由于這個共識內容比較全面，因此，筆者認為全過程的農村住房市場化概念是比較合理的。然而，考慮到農村住房大多為存量房、新建增量住房少的客觀事實，存量住房的流通更應成為農村住房市場化概念的重點，而住房建設和供應的社會化可作為更長遠的農村住房市場化目標。所以本書對農村住房市場化的內涵作狹義理解。

本書研究的農村住房市場化，是指在堅持集體土地所有制的前提下，通過賦予農民完整的住房財產權，建立城鄉統一的財產權表述體系，實現農村存量住房的自由交易，促進農村住房市場的規范和發展，推動城鄉住房市場的有序對接，形成城鄉統一的住房市場運行機制和市場體系，從而發揮市場在住房資源城鄉配置中的決定性作用。

農村住房市場化具有比較豐富的內涵，深入理解農村住房市場化的內涵至少應從以下幾個方面進行把握：

首先，農村住房市場化不等于農村土地（宅基地）私有化。賦予農民完整的住房財產權是農村住房市場化的重要內容，然而，農民取得的財產權主要針對的是住房或地上建筑物部分，完整財產權的取得并不意味著住房所占的宅基地的所有權發生改變，或者說，農村住房市場化是在保持農村集體土地所有制不變的前提下進行的。當然，就現行法律規定來看，農村住房財產權的不完整主要是由于宅基地使用權的用益物權缺失，因此，是否能取得宅基地的轉讓權成為農民獲得的農村住房財產權完整與否的關鍵。在農村住房市場化的過程中，宅基地所有權與使用權分離依然保持不變，改變的是宅基地使用權的權能，宅基地轉讓權的取得將使得宅基地使用權的權能更加充實。

之所以將保持農村土地的集體所有制不變作為農村住房市場化的前提條件，不僅僅是因為農村土地的農民群眾集體所有制同城市土地的國家所有制共同構成的土地公有制，是《憲法》規定的基本財產所有制，也是我國社會主義制度的重要體現，還因為集體土地所有制作為我國長期以來始終堅持的基本土地制度，其改變可能對經濟和社會發展帶來難以估量的沖擊。另外，城鎮國有土地有償使用改革的成功實踐也表明，在保持基本土地所有制不變的情況下實現所有權和使用權的分離是比較穩妥的改革路徑。

其次，農村住房市場化不同于簡單的“宅基地入市”。不可否認，農村住房市場化與宅基地入市有密切聯系。一方面，由于房和地的固有關系，農村住房市場化不可能繞過宅基地流轉問題，另一方面，考慮到農村很少存在空置宅基地的客觀現實，宅基地流轉必然涉及地上建筑物的一并流轉，而且目前大量隱形交易以住房轉讓或出租之名行宅基地轉讓之實。盡管宅基地用益物權的權能殘缺是造成農村住房流轉受限的根本原因所在，而且大量研究對此進行了關注，然而農村住房市場化包含但卻不限于宅基地流轉。

相對于宅基地入市，農村住房市場化擁有更加豐富的內涵。從客體上講，宅基地入市僅針對建設用地，而農村住房市場化則針對歸農民所有的住房，既包括建設用地，也包括地上建筑物。從涉及內容上講，宅基地入市主要關注宅基地的可轉讓性，而農村住房市場化除了關注農民的住房財產權，還強調城鄉住房統一市場體系的建設。

再次，農村住房市場化也不同于農村住房在集體成員內部流轉。由于家庭遷移、農戶分立、一戶多宅等原因，農村宅基地或住房在集體成員之間的流轉很早就已經出現。由于內部流轉存在一定必要性和合理性，集體經濟組織和鄉鎮基層政府往往持默許態度。然而，這種僅在集體組織成員間進行的農村住房流轉由于流轉范圍受限，加上流轉規模有限，往往難以稱之為農村住房市場，其實質是宅基地資源在集體成員間的局部調整。

農村住房市場化與之存在的明顯差別主要體現在兩個方面。其一是農村住房的交易范圍突破集體經濟組織的范圍，即農民可以將住宅同集體組織以外的主體進行交易。其二是農村住房交易將具有一定規模，只有常態化的交易才是農村住房市場化，偶爾的交易稱不上農村住房市場化。

最后，農村住房市場化不只是賦予農民完整的財產權。不可否認，賦予農民完整的住房財產權是農村住房市場化的重要前提，然而它卻并非農村住房市場化的全部。農民取得完整的住房財產權后，盡管享有交易住房的法律權利，但如果不存在發生交易的客觀條件，比如不存在潛在的交易對象、交易成本過高、交易風險過大等，農村住房交易的發生和常態化依然難以實現，農村住房市場依然難以形成。可見，盡管宅基地流轉制度改革是基礎，但農村住房交易條件和市場環境的培育同樣重要。本書認為，賦予農民更多財產性權利僅是市場形成的前提，農村住房市場化還需要出臺精心培育市場的一系列改革舉措。因而，僅賦予農民完整的財產權不是這里所述的農村住房市場化。

2.4.2　農村住房市場化的構成

農村住房市場化具有雙重含義，它既可以被理解為是一種狀態，也可以被理解成一個過程。作為一種狀態的農村住房市場化，其實質是農村住房市場化改革的目標實現，表現為一種靜態結果，具體表現為：農村住房在城鄉間的自由流轉、城鄉住房統一而健全的市場體系、規范有序的城鄉住房市場交易秩序等。而作為一個過程的農村住房市場化，其實質是農村住房市場化改革的實施和推進，具體表現為：對和農村住房交易相沖突的現有法律規范的調整、對已經存在的農村住房隱形市場的謹慎治理、對處于隱形狀態的農村住房市場秩序的逐步規范等。

從改革過程的角度看，農村住房市場化意味著三個層面的深刻變化：

第一，解除宅基地流轉限制，農民將獲得住房自由轉讓權。

按照現行《物權法》的一般規定，農民對其自建的住宅享有所有權，這是一種從建成時就享有物權的原始取得方式。因此農民對其住房享有的物權，應該和任何普通物權一樣，包括完整的權能，即占用、使用、收益和處分四項內容。其中，處分權意味著農民有權依法將其住房進行物理上和法律上的任意處分，只要不損害任意第三人的合法權益。將住房進行轉讓的權利就屬于法律上處分權的重要內容，農民還可以對其財產設置用益物權和擔保物權，農民應該享有的這些固有權利應該和城市市民對其商品住房享有的物權是等同的。然而，由于我國《土地管理法》對宅基地的特殊管理規定，農民對其從集體經濟組織依申請無償取得的宅基地使用權進行轉讓受到限制，由于“房地不可分”的不動產特性，農民轉讓住宅也受到限制，從而導致農民對其住宅享有物權的不完整或者處分權“虛化”。顯然，農村住房市場化的前提是農民可以自由交易自家住房，只有賦予農民完整的農房物權，才能實現農村住房市場化并最終實現城鄉住房市場統一。

第二，農村隱形住房交易取得合法地位，農村住房市場規范化程度增加。

據有關調查顯示，盡管數量不大，非正規的農村住房交易卻具有一定普遍性。除了前述的農村集體經濟組織內部的住房交易之外，跨越集體經濟組織范圍的農村住房交易主要集中在城鄉接合部和“城中村”，尤其是在一些大型或特大型城市的城鄉接合部。這些區域的住房隱形交易具有多種多樣的表現形式。既有農民違規加蓋農宅后出租或出售給外來務工人員的農民工聚居區，也有集體經濟組織利用集體土地與房地產開發企業聯合開發的成規模小區，即所謂“小產權房”。這些隱形住房市場中的住房供給滿足了一部分進城務工農民、城市中低收入家庭和新就業大學畢業生的住房需求，在一定程度上起到了住房保障的作用。

然而，農村住房隱形交易的混亂秩序引發不少問題。由于缺少法律的明確規定，這些隱形的農村住房交易并未被納入房地產行政管理的范圍，它們始終游離于法制之外。例如，在幾乎所有的小產權房小區，無論是將住房出租還是轉讓，抑或抵押，都無法依法簽訂受法律保護的交易合同，也都無法在房地產行政主管部門辦理登記備案。這導致這些隱形交易存在很大風險，既有可能因住宅建筑違反城市規劃而受到行政處罰甚至強制拆除，也有可能遭受合同另一方的惡意違約，而無法尋求法律救濟。實際中大量發生的與小產權房相關的法律糾紛就為農村住房隱形交易的弊病提供了有力的注解。

農村住房市場化就是要改變農村住房隱形交易的無序狀態，有條件地承認一些符合要求的交易，進而將那些游離于正式法律制度以外的住房財產和交易逐步納入合法的產權表述體系。這樣才能形成穩定且全面覆蓋的住房財產權體系，從而為農村住房財產的資產化創造穩定的產權基礎。

第三，農村住房市場與城鎮住房市場的有序對接，城鄉統一的住房市場體系的建立，與快速城鎮化相適應的住房資源市場配置機制的形成和完善。

中國長期以來對城市住房市場發展的重視造成了發達的城鎮住房市場與基本缺失的農村住房市場并存的局面，也可以說這是一種城鄉住房市場完全分割的狀態。為了緩解日益嚴峻的住房短缺局面，20世紀70年代末期啟動的經濟體制改革將城鎮住房制度作為重要改革對象之一，經過長期艱苦的探索，逐步摸索出住房商品化和市場化的改革方向，1998年底廢除了住房福利化分配體制，正式確立了住房貨幣化分配體制。隨后，中國的房地產市場及住房市場得到快速發展，不僅結束了長期以來的住房短缺狀態，極大地改善了人民群眾的居住條件，而且房地產產業也成為國民經濟發展的支柱產業。然而，在這三十余年的改革進程中，農村住房制度卻幾乎沒有進行任何改變，和如火如荼的家庭聯產承包責任制改革形成強烈反差，最終造成了當前中國的城鄉住房二元分割局面。

城鄉分割的二元住房體制已經不能滿足城鎮化高級階段產生的城鄉融合要求。隨著國民經濟的迅速發展，工業化和城鎮化快速推進，伴隨著從農業解放出來的勞動力向工業大量遷移，農村人口大量遷往城鎮，“農民工”或進城務工人員的居住問題成為社會焦點。一方面，面對城市迅猛上漲的房價，收入有限的進城農業人口沒有住房消費能力，另一方面，不能被帶進城鎮的農民住房只有在農村閑置。這是房不能隨人走的二元住房體制造成的住房資源浪費狀態。

農村住房市場化的最終結果就是要消除城鄉分割的二元住房體制，建立城鄉統一的住房市場體系，通過市場的力量使得住房能夠在城鄉間自由流動，形成和人口要素流動相掛鉤的動態機制。當然，人口和住房在城鄉間的雙向流動也是城鄉發展一體化的重要內容，因此，就這個意義上來說，農村住房市場化也是城鄉融合發展的必然要求。

2.4.3　農村住房市場化的表征

作為一種狀態的農村住房市場化，具體體現在哪些方面？這就是農村住房市場化的表征問題。筆者認為，農村住房市場化至少可以從交易內容、交易范圍、交易量、交易方式和交易價格五個方面進行表征。

（1）交易內容

農村住房市場化完成后，在農村住房市場上，農村住房交易的對象是特定的農村住房或住宅，既包括宅基地也包括地上的建筑物及其他附屬物。作為一種不動產交易，農村住房交易同其他不動產交易一樣，交易對象實際上是不動產的權利，即產權交易是農村住房交易的重要特征。那么，農村住房市場上交易的農房產權具體包括哪些內容呢？或者說，農村住房的哪些權能可以在農村住房市場上進行流轉？

筆者認為，農村住房市場的交易內容應當包括農村住房的轉讓、出租和抵押等。

農房轉讓是指農房權利人將農房產權以有償或無償的方式讓渡給他人的交易。一項完整的農房轉讓，轉讓人轉讓的權利包括兩項內容：其一是農村住房及其附屬物的所有權，其二是農村住房所占宅基地的使用權。注意在這里，宅基地的所有權是不允許交易的，這既和城市商品房交易不得轉讓國有土地所有權保持一致，也符合《憲法》禁止轉讓土地所有權的規定。

農村住房轉讓具有兩大特征：一是農村住房轉讓應堅持“房地一體原則”，即轉讓人在轉讓農村住房時，應當將住房建筑部分和宅基地部分一并轉讓，不允許僅轉讓其中一部分而保留另一部分，即所謂“房隨地走、地隨房走、房地一致”。農房轉讓的另一個重要特征是，農房轉讓后，轉讓人將喪失農村住房的一切相關權利。既然轉讓人已經將農房轉讓，受讓人就成為新的農村住房權利人，轉讓人不再享有和農房相關的任何權利。

農房出租是指農房權利人在一定期限內將占有和使用農村住房的權利讓與他人并取得租金的交易行為。農房出租通常是一種有償交易。農房出租的兩大特征是：首先，農房出租后，出租人不喪失對住房的所有權和宅基地使用權；其次，農房出租是一種暫時的權利讓渡，出租人只在租賃期限內讓渡住房的占有和使用權，租期屆滿時，將收回這些權利。

農房抵押是指農房權利人為了為債務做擔保，在農村住房上設定擔保物權，抵押生效后，債權人取得抵押農房的抵押權，成為抵押權人，在債務人無法清償債務時，處分抵押農房，優先償還債務。農房抵押最明顯的特征是其不轉移占有的特點，即抵押生效后，抵押人繼續占有和使用農房，無需將農房移交給抵押權人占有，這是和質押最大的區別。

農村住房交易的內容之所以包括轉讓、出租和抵押，主要基于兩點考慮。其一，為了和城市住房交易的內容保持一致。依據《中華人民共和國城市房地產管理法》之規定，城市的房地產交易包括轉讓、出租和抵押。農村和城市在住房交易內容方面保持一致，有利于將來的城鄉住房市場融合。其二，三項交易內容涵蓋比較全面，基本滿足了農戶對農房流轉的需求。

既然轉讓、出租和抵押都是農村住房市場交易的內容，三者中的任意一個都能在一定程度上反映農村住房市場化的水平。當然，對農村住房市場化最準確表征，依賴于包含三種交易在內的一系列指標的綜合表征。這也為本書在實證部分，以農村住房出租來表征農村住房市場化提供了理論基礎。

（2）交易范圍

交易范圍是交易發生的區域邊界。農村住房市場化之前自發完成的農村住房市場交易有一些發生在集體經濟組織成員之間，另一些則超越了集體經濟組織的范圍，如“小產權房”和“城中村”等。在農村住房市場化完成以后，農村住房的交易范圍將不受集體經濟組織這個邊界的任何限制，當然這并非意味著就不存在集體經濟組織內部的交易。筆者認為，隨著農村住房市場化程度的不斷提高，農村住房交易的范圍將逐步擴大，由最初的以集體經濟組織內部交易為主，逐步擴大為以鄉鎮范圍的交易為主，再擴展到縣、市范圍的交易，再到省域乃至全國范圍的農村住房交易。

（3）交易量

交易量是用來衡量市場大小的一項指標，可進一步用交易頻率與交易規模來表征。交易頻率是在一定時期（通常為一年），市場上發生的交易次數，可以用來表征市場交易活躍程度。對于農村住房市場來說，一定區域在一定時期內農村住房交易的次數越多，交易頻率越高，表明市場化程度越高。交易規模是用來衡量市場體量大小的重要指標，可以用某種單位來表示。比如，農村住房市場上，農房交易的面積、套數等都屬于交易規模的范疇。

（4）交易方式

交易方式是商品交換過程中采用何種具體做法來完成交易，是聯系交易當事人的方式和手段。依據不同的標準，可以對交易方式進行不同的分類。按照契約關系的不同，農村住房交易的方式有非書面合同方式、書面合同方式和備案合同方式等。交易雙方采用口頭或其他方式進行交易即為非書面合同方式，早期自發的農房交易較多采用此種方式。書面合同方式是通過簽訂書面合同完成交易，這種方式更加規范。如果簽訂書面合同并且依法在相關部門進行交易備案，則為備案合同方式。備案合同方式是法律明確要求不動產交易應當采用的交易方式。農村住房交易采用備案合同方式進行的比例越高，則說明農村住房市場化的程度越高。

（5）交易價格

交易價格即成交價格，可以是某個具體交易的實際成交價，也可以是多次交易的平均抽象價格。農村住房交易的成交價是特定類型農村住房在一定時期內若干次交易的平均成交價格，是一個反映市場供求關系的抽象價格。在農村住房市場化達到一定水平之前，農房隱形市場上的自發交易的成交價格往往偏低，尤其是和臨近區域城鎮住房的交易價格相比更低。這主要是由于以下原因：首先，此時的隱形交易沒有明確的法律依據，游走在合法與非法的邊緣地帶。而交易雙方均對交易的法律風險有所估計，進而影響到成交價格。或者說，交易買方面臨較大的法律風險，需要較低的價格予以補償。其次，交易范圍有限，市場競爭不充分。農村住房市場在自我發育的早期，除了城中和城郊，交易大多發生在農村集體經濟組織成員之間，偶爾有交易發生在集體成員和非集體成員的農民之間，很少有城市居民到交通不便的偏遠農村地區購房居住。有限的交易范圍使得市場上出現了競爭的雙向不足，有限數量的賣方導致賣方競爭不足，有限數量的買方又導致買方競爭不足。農村隱形住房市場上不充分的競爭限制了市場功能的發揮，進而扭曲了市場價格。

總之，市場成交價格相對于城鎮明顯偏低，實際上反映了城鄉住房市場割裂導致農房市場價格估值偏低，農房價值沒有顯化。農村住房市場化將消除隱形交易時存在的市場風險，競爭變得更充分，將使得農房價值得以彰顯。從這個意義上講，一定區域里農村住房市場相對于臨近可比的城鎮住房市場的相對交易價格將能體現農村住房市場化水平以及城鄉住房融合的程度。可以通過以下公式來表示：

式中，R表示農村和城鎮住房市場的相對交易價格，P_rural是農村住房市場上的交易價格，P_city是和分子中的農村可比的相鄰城市住房市場的交易價格。有：

在農村住房市場化改革過程中，通常情況下有0<R≤1，即在完全實現改革既定目標之前，農村住房交易價格通常低于城市。隨著農村住房市場化改革的逐步推進，農村住房市場化程度將逐步提高，R也由小到大，農村住房交易價格也越來越接近城市水平。當然，在改革完成后，不排除一些地區出現農村住房交易價格高于城市的情況，即R>1。

綜上所述，農村住房市場化可以利用交易內容、交易范圍、交易量、交易方式和交易價格五個方面來表征。農村住房市場化的實現是個逐步演化的過程，在某一個具體的時間橫截面，農村住房市場化的水平可以通過考察以上五個方面的具體狀況來進行研判。如果將實現農村住房市場化的過程大致劃分成三大階段，其和五個表征之間的對應關系可由表2-1來說明：