2.3　新型城鎮化與住房制度改革

2.3.1　新型城鎮化之要求與住房制度改革

我國新型城鎮化戰略的頂層設計已經基本形成，目前正處于穩步推進階段。2012年11月，中國共產黨第十八次全國代表大會提出了工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“四化同步”發展戰略，指明了中國特色新型城鎮化道路。一年后，十八屆三中全會做出《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求“推進以人為核心的城鎮化”，進一步明確了新型城鎮化前進的方向。2014年3月，中共中央、國務院印發《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》（以下簡稱《規劃》），成為未來一個時期指導中國城鎮化健康發展的一個宏觀戰略規劃。

筆者認為，《規劃》中的很多要求直接或間接涉及住房制度，城鄉住房制度改革和《規劃》中的很多內容相契合，具有牽一發而動全身之功效。具體分析如下：

首先，《規劃》中有直接涉及住房制度的內容。《規劃》在第二十六章專門要求健全城鎮住房制度，從住房供應體系、保障性住房制度和房地產市場長效調控機制等方面進行了規劃。盡管該章僅僅針對城鎮住房制度，但實際上很多內容與農業轉移人口或農村住房是分不開的。例如，將住房需求的保障對象擴大到城鎮常住人口，實際上將農業轉移人口也納入進來；城鎮住房供應主體的多元化，實際上為將“城中村”或城鄉接合部的農村住房納入城鎮住房供應體系提供了可能性；城市住房發展規劃的編制，住房建設總量、結構和布局的確定，不可能離開對農業轉移人口流入情況的估計；不動產統一登記不僅包括城鎮住房登記，也包括農村宅基地和住房登記。另外，《規劃》在第二十四章深化土地制度改革中，明確要求改革完善農村宅基地制度，加強對宅基地用益物權的保障，要求“在試點基礎上慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”，直接對農村住房制度改革提出了具體要求。

其次，《規劃》中包括間接同住房制度相關的內容。《規劃》在第二十四章中要求深化土地制度改革，許多內容同農村住房和宅基地相關。例如，“城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策”即“人地掛鉤”政策，同時涉及農村人口鄉-城遷移和城鄉建設用地問題；“城中村”改造主要針對的就是城市中的農村住房和宅基地；城鄉建設用地增減掛鉤的實質是包括宅基地在內的建設用地的鄉-城轉換；農村土地確權登記不僅包括承包地，也包括宅基地；農村產權流轉交易市場的建設不僅有利于農村集體經營性建設用地流轉，也為農村住房流轉提供了一定條件；征地范圍的縮小與包括宅基地在內的城鄉建設用地市場統一有密切聯系。

再次，《規劃》中包含同住房制度密切聯系的內容。在第三篇“有序推進農業轉移人口市民化”中，要求改革戶籍制度的同時推進基本公共服務均等化，除了隨遷子女教育、就業創業服務、社會保障和基本醫療衛生服務等公共服務擴充至常住人口外，還將進城落戶農民完全納入住房保障體系，住房保障對象也擴大至“在城鎮就業居住但未落戶的農業轉移人口”，甚至對集體在集體建設用地上建設公共租賃住房也允許“審慎探索”。新型城鎮化戰略并未忽視農業和農村發展，在第六篇進一步明確了城鄉發展一體化戰略，包括要素市場、城鄉規劃、基礎設施和公共服務等方面的城鄉一體化，為了實現城鄉要素平等交換，除了引導勞動力、科技和資金等要素下鄉外，還要建立城鄉統一的建設用地市場，而農村住房所占的宅基地就屬于建設用地的重要組成部分。農村住房市場的發展也有利于要素市場、城鄉規劃、基礎設施和公共服務等方面的城鄉一體化，促進社會主義新農村建設。

可見，城鄉住房制度同新型城鎮化的很多內容密切相關，中國特色的新型城鎮化道路不可能繞過城鄉住房制度改革，而城鄉住房制度的成功改革必然對新型城鎮化目標的實現產生事半功倍之效。鑒于新型城鎮化“對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義”，⁽⁹⁾下一步的住房制度改革也應當以新型城鎮化的要求為導向。

2.3.2　城鄉住房融合與要素雙向流動

城鄉要素雙向流動是新型城鎮化戰略的重要內容。城鄉統一要素市場建設被列為完善城鄉發展一體化體制機制的首要內容，同公共資源均衡配置一道成為統籌城鄉發展的主要舉措。城鄉統一要素市場的實質是實現勞動力、技術、土地和資金等要素在城鄉間的雙向流動。這主要是因為，由于原有理念和政策一貫優先發展工業和城鎮，導致城鄉要素一直是由農村向城市的單向流動，并最終導致了城鄉發展失衡，不僅是城市快速發展的同時農村卻在加速衰落，而且農村衰落反過來制約了城市健康發展。然而，城鄉協調發展才是健康的城鎮化，只有實現了要素雙向流動，才能恢復農村發展活力，重振農村發展，進而實現城鄉協調發展。因此，城鄉要素雙向流動的核心是引導要素由城市向農村的反向流動，即所謂“要素下鄉”。

城鄉住房融合是城鄉發展一體化的要求。在新型城鎮化戰略的指導下，城鄉發展的施策理念也發生了扭轉，由過去的農村支持城市、農業支持工業，轉變為“工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活”，其目標是要縮小城鄉差距，實現城鄉協調發展。城鄉發展一體化的體制機制包括多方面的城鄉統一，而城鄉住房融合將直接促進建設用地市場的城鄉統一，同時有利于勞動力、技術和資金的雙向流動，并對城鄉規劃、基礎設施和公共服務等的一體化產生積極影響。

城鄉住房融合有利于城鄉要素雙向流動機制的構建。城鄉住房融合是通過城鄉居民住房財產權的均等化、城鄉住房市場的統一以及一體化城鄉住房制度的構建，逐漸打破城鄉住房二元結構壁壘，促進城鄉要素雙向流動，達到增加農民財產性和集體資產性收入、縮小城鄉差距及提升城鎮化質量的目的。城鄉住房融合以及土地承包經營權流轉將減弱或消除要素下鄉的許多壁壘。原來只能在城鎮發展的工商資本、技術和人才等，如今也可以到農村發現和創造更多商業機會。而這些要素的下鄉將為農村帶來活力，只要加強耕地保護和規劃管制，完全可以引導它們促進新農村建設和發展。

2.3.3　農村住房制度改革與住房資產功能激活

城鄉住房融合需要深化住房制度改革。目前農村住房公開市場缺失以及城鄉住房割裂的局面是當前城鄉二元住房制度造成的必然結果。現行《土地管理法》《擔保法》禁止宅基地轉讓、出租和抵押，尤其是《關于加強農村宅基地管理的意見》（國土資發〔2004〕234號）明令禁止城鎮居民到農村購買宅基地和住房，使得那些在集體組織成員之間自發發生的住房交易，以及那些在集體組織成員與非成員之間發生的住房交易，都始終處于法律的灰色地帶，不能得到法律認可，“小產權房”就是最典型的實例。據全國工商聯調研，1995年至2010年，小產權房累計竣工面積已經超過7.6億平方米，是同期城鎮住宅竣工面積的8%（齊琳，2013）。“小產權房”問題由于數量巨大，牽涉人口眾多，成為事關社會穩定的大事，也是困惑主管部門的難題之一。目前來看，只有深化住房制度改革，逐步實現城鄉住房融合，才是當前困局的破解之道（呂萍等，2013）。

農村住房市場化是深化住房制度改革的必然方向。深化住房制度改革的選項其實并不多，《規劃》要求進一步完善城鎮住房制度，但仍堅持市場化方向，因為這是經實踐檢驗了的正確道路，而農村住房制度就成為繼續深化住房制度改革的大有可為之所。就大的改革方向來說，農村住房制度不外乎兩種選擇，要么繼續堅持現行福利化的住房制度，要么改弦易轍，也像城鎮那樣走市場化道路。如前文分析，農村福利化的住房制度抑制了農村住房功能的完整發揮，已經不能適應快速城鎮化進程，也是制約城鎮化質量提升和導致城鄉發展失調的重要原因之一，繼續實施下去將成為新型城鎮化道路上的一大障礙。這樣來看，深化住房制度改革最有希望的方向就是農村住房市場化。

發展農村住房市場將激活農村住房資產屬性，發揮資產功能，促進要素雙向流動。農村住房市場的形成和發展，意味著允許農村住房和宅基地的自由流轉。如此一來，農村住房只能作為農民家庭“僵化財產”的局面將發展扭轉，因為只有可以流轉，“財產”或“財富”才能完成向“資產”或“資本”的轉變，而只有完成了這一蛻變，農村住房才能成為要素參與到國民經濟的大循環中。可見，發展農村住房市場對促進要素雙向流動有重要作用。

綜上，深化住房制度改革是新型城鎮化戰略的必然要求，而農村住房市場化既有利于人口市民化，實現以人為本的城鎮化，又有利于激活農村住房的資產功能，構建城鄉要素雙向流動機制，還有利于城鄉住房融合和城鄉發展一體化，因而是深化住房制度改革的必然方向（如圖2-8所示）。