2.2　中國的住房制度與住房功能發揮

住房具有雙重屬性，既是一種消費品，又是一種投資品。住房的雙重屬性意味著住房既能滿足人類對居住空間的需求，發揮居住功能，又能滿足人類對資產保值和增值的要求，發揮資產功能。然而，住房功能能否發揮以及在多大程度上得以發揮，主要取決于所處的制度環境，即所謂住房制度決定住房功能發揮。本節首先考察中國現行的住房制度以及由其決定的住房功能發揮情況，然后分析有中國特色的住房制度在中國城鎮化進程中扮演的角色。

2.2.1　中國特色的城鄉住房制度

“城鄉有別”是中國住房制度的最大特色，即在城市和農村分別實行截然不同的住房制度。城市和農村住房制度的差別主要體現在住房用地制度和住房供應制度兩大方面：

首先，住宅建設用地方面的制度完全不同。土地是任何建筑物賴以存在的基礎，我國在城市和農村實行的住房用地制度差別很大。在城市，住房建設用地實行有償有期限使用，即城市土地歸國家所有，個人或企業可以向政府申請使用國有土地，但獲得國有土地使用權需要支付土地出讓金，且不能超過最長使用期限。在農村，住宅建設用地稱為“宅基地”，實行無償無限期無流動使用制度，即農村土地歸集體所有，如果農民需要使用宅基地，需要以集體經濟組織成員身份向集體組織提出申請，在規定的用地面積標準內無償取得宅基地使用權，對宅基地使用沒有最長期限限制，但不允許擅自轉讓宅基地使用權。

其次，住房建設、供應、分配和消費等方面的制度完全不同。1998年底全面推行城市住房制度改革后，城市住房的建設、供應、分配和消費等都實現了商品化和市場化。住房被作為一種商品看待，其生產、分配、交換和消費都同普通商品沒有太大區別。住房由專業的房地產開發企業開發建設，通過住房市場出售或者出租給潛在需求者，需求者在市場上使用貨幣購買或者租賃住房。購房者聘請專業的物業服務公司提供物業管理服務，也可以自由在市場上將私有住房出售或者出租。而在農村地區，住房制度自新中國成立以來始終沒有太大改變，一直沿用自建自用的小農經濟模式。農民自己出資，在取得的宅基地上建設住宅，建成后歸自己家庭所有和使用，同時不允許農民自由轉讓宅基地和住房。

文獻研究表明，世界上似乎沒有哪個國家和中國一樣在城市和農村實行完全不同的住房制度。在資本主義國家，普遍施行財產私有制，土地和房屋都允許私人所有，私人合法財產受法律保護，當然政府也可以像私人一樣擁有土地和房屋，只不過國有財產的比重比較低。在實行社會主義制度的國家中，也難找到類似于中國的城鄉住房制度。社會主義國家普遍施行土地國有制，基本不允許私人擁有包括土地和房屋在內的任何私人財產。就連中國學習最多的蘇聯，也沒有實行城鄉二元的住房制度。因此，中國的城鄉二元住房制度是與中國具體國情密切相關的制度創新，是非常具有中國特色的，是獨樹一幟的。

2.2.2　中國城鎮住房制度與住房功能發揮

中國現行的城鎮住房制度形成于20世紀90年代末21世紀初。1998年是個轉折點，因為這一年年底停止城鎮住房的福利分配制度，實行住房貨幣化分配，而早在20世紀80年代，城鎮土地制度改革就已經開始。中國城鎮現行住房制度主要有以下特征：

第一，市場化的住房分配制度。在住房福利化分配的制度下，主要是工作單位將單位建設的住房按照職工的工齡、學歷、年齡等因素“論資排輩”，提供給職工居住使用，得分高者獲得較大較好的住房。不同于福利化的住房分配舊制度，現行住房分配通過市場來完成。像普通商品一樣，住房連同其所占用的國有土地使用權在一、二、三級住房市場上自由流通。在住房一級市場上，一方是城市地方政府，另一方是取得了開發資質的房地產開發商。地方政府以招標、拍賣或者掛牌等方式將住宅用地有償出讓給開發商。在住房二級市場上，賣方是開發商，買方是購房者。開發商將新建商品房通過自由協商方式出售給購房人。在住房三級市場上，一方是出售住房的個人或企業，另一方是購買住房的個人或企業。出售方將其住房再轉讓給其他購房人。依靠市場分配住房的基本規則是“價高者得”，完全不同于舊制度的“論資排輩”。

第二，地方政府壟斷的土地一級市場。依據《憲法》和《土地管理法》之規定，城市土地歸國家所有。地方政府代表國家具體行使土地所有權，負責擬定和實施城市土地供應計劃，因此，地方政府成為土地一級市場上的唯一供給者。依據現行《土地管理法》，國家建設只能使用國有土地，禁止在集體土地上進行房地產開發。因此，開發商獲得住宅建設用地的唯一途徑就是在土地一級市場上從地方政府手中“批租”。開發商如果希望在某一塊集體土地上開發住房，只能先由政府征收為國有土地后，再通過出讓方式有償取得。

第三，規劃管制下的商品房開發。盡管取得了國有土地使用權，但開發商開發住宅并不能任意行事，還應符合城市規劃，受到規劃管制。依據《城鄉規劃法》之規定，“建設用地規劃許可證”和“建設工程規劃許可證”是開發商在住宅建設開工前必須辦理的法律憑證。

第四，市場和政府相結合的多層級住房供應體系。十三五規劃綱要要求健全住房供應體系，即“構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系”。目前，在我國，中、高收入家庭的住房需求主要通過商品房來解決，低收入和最低收入家庭的住房需求主要通過公租房、廉租房和經濟適用住房等保障性住房來滿足。

第五，支持住房建設和消費的金融制度。住房金融在中國得到快速發展，成為支持住房建設和消費的必不可少的力量。房地產開發企業可以選擇抵押貸款、發行債券或股票等多種方式為住房開發投資融通資金。購房人可以通過住房抵押獲得“按揭”貸款，用于支付購房資金。購房人還可以選擇商業貸款或者住房公積金貸款。

第六，住房消費的市場化服務制度。中國物業管理服務的市場化、社會化水平穩步提升，住房業主可以委托信任的物業管理公司提供保安、保潔等服務，既可以獲得滿意的住房服務，又有利于住房的保值增值。

中國現行市場化的城鎮住房制度使得住房的居住功能和資產功能均得到充分發揮，主要表現有：

其一，城鎮居民的居住條件大幅改善。城鎮居民的人均居住面積由1978年的3.6平方米，增加到2015年的34.55平方米。⁽²⁾居住環境也得到較大改善，很多入住的小區綠樹成蔭，鳥語花香，環境優美。社區配套也十分齊全，生活在其中感到舒適、便利。城鎮住房基本能夠滿足人們“安居”的需求，居住功能得到很好發揮。

其二，城鎮家庭住房財富比重增大。城鎮住房的價值量較大，住房成為城鎮家庭中最值錢的財產。根據經濟日報社中國經濟趨勢研究院2016年編制的《中國家庭財富調查報告》顯示，家庭財富中最重要的組成部分是房產凈值。在城鎮家庭的人均財富中，房產凈值的比重為67.62%，占到近七成。

其三，住房投資、投機活動增多。2003年至2016年的十三年間，城鎮住房價格飛速上漲，其中不乏投資、投機需求的推波助瀾，甚至出現“溫州炒房團”等專業炒房團體。可見，城鎮住房的資產功能不但得到了發揮，甚至發揮得有些過度。

2.2.3　中國農村住房制度與住房功能殘缺

新中國成立至1953年，農村實行土地的農民所有制。1953年開始的農業生產合作社運動將農村土地的農民個體所有制轉變為群眾集體所有制（高圣平等，2007b）。1962年實施的《農村人民公社工作條例修正草案》規定，宅基地歸集體所有。1963年轉發的《中共中央關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》（《六十條》）規定，社員宅基地歸生產隊集體所有，地上附著物（如房屋、樹木、廠棚、豬圈、廁所等）則歸社員個人所有。改革開放過程中，包括宅基地在內的農村土地歸集體所有的基本制度始終沒有改變。中國農村現行住房制度主要有以下特征：

第一，宅基地無償取得和無限期使用。現行《土地管理法（2004年修訂）》未規定宅基地有償取得和使用期限。1990年曾試點農村宅基地有償使用，⁽³⁾但為減輕農民負擔，國務院在1993年取消了農村宅基地有償使用費和超占費。⁽⁴⁾因此，農村村民可向村集體提出申請，經批準，在各省規定的面積標準內無償取得一處宅基地，并可以無限期使用。

第二，規劃管制下的農村住房自建自用。現行制度并未禁止成規模或有組織地開發建設農村住房，但現實中農民通常以家庭為單位在宅基地上建設住宅，建設資金家庭自籌，自行設計并組織完成建設。但2007年實施的《城鄉規劃法》規定，農民建房需要辦理“鄉村建設規劃許可證”，以避免住房“私搭亂建”。不像城鎮，農村缺少支持農民建設住宅的金融制度。

第三，“一戶一宅”，司法實踐禁止農村住房流轉。“一戶一宅”成為現行《土地管理法（2004年修訂）》對宅基地管理的一項重要原則，一是因為集體擁有的宅基地資源比較有限，一戶多宅或面積超標可能導致濫占耕地，二是為了體現公平原則。關于宅基地的取得、行使和轉讓，在《物權法》草案審議稿中曾有過激烈的爭論（趙樹楓，2015），⁽⁵⁾但最終實施的《物權法》第153條規定：“適用土地管理法等法律和國家有關規定”。《土地管理法（2004年修訂）》并未明確禁止農村住房和宅基地轉讓，只是規定農村村民出賣、出租房屋后，不得再獲得宅基地。《擔保法》將宅基地列為禁止抵押的財產。學者將其解讀為禁止宅基地轉讓和抵押（江平，2008），司法實踐也是如此慣例性操作的，但也有學者認為經不起推敲（陳小君等，2010b）。另外，現行制度還禁止宅基地和住房向集體組織以外流轉。⁽⁶⁾事實上，農村住房的建筑物部分屬于農民私有，其轉讓是自由的，但由于住房和宅基地不可分，實踐中禁止宅基地轉讓和抵押，其實也就禁止了住房和宅基地流轉。自2008年開始，為了破解“空心村”難題，國家開始鼓勵宅基地退出和集體經濟組織內部的宅基地轉讓。⁽⁷⁾

中國農村現行的住房制度只注重發揮住房的居住功能，而忽視了其資產功能。這主要是因為，現行宅基地制度是在社會保障體系未覆蓋農村的背景下確立的，帶有一定福利色彩，宅基地承擔著一定的住房保障功能（胡康生，2007）。即國家將宅基地無償提供給農民，并允許農民自己建造住所的目的是希望農民在農村“安居樂業”，而不鼓勵農民將住房建成后轉讓牟利，也就是將住房視為農民家庭的消費品，而非投資品。農村住房只發揮了居住功能而未發揮資產功能，主要表現有：

其一，農村住房利用的主要狀態：自住或閑置。農民根據家庭經濟條件建設的住宅，主要滿足家庭自身的居住需要。盡管我國城鎮化速度很快，但仍有近一半人口居住在農村，這些在城鎮化中選擇留在農村的家庭，仍然居住在自己建造的住宅中。而那些選擇遷往城市的農民家庭，由于轉讓住房受到限制，大多選擇將農房閑置，一年中只在春節回家，或是若干年才回家一次。“空心村”成為快速城鎮化過程中出現的一個焦點問題（劉建生等，2016）。

其二，自發的農村住房交易一直處于隱形狀態。盡管現行制度禁止農村住房流轉，但由于宅基地使用權流轉具有很強的經濟激勵（朱新華等，2012），一些農民還是暗地里將住房轉讓、出租或者抵押，尤其是在經濟發達地區和城鄉接合部，這種現象非常普遍。農村住房自發交易依然處于隱形狀態，反映出農民對顯化住房資產功能的強烈訴求和住房資產功能受到壓抑的客觀現實。

其三，農村住房只有成本價而無市場價格。農民用于建設住宅的資金在住宅竣工后就沉淀下來，除了能夠使用住宅獲得效用，住房資產不具有任何保值和增值可能。盡管一些統計調查也獲得了住房的資產價值，但這大多是按照建筑成本測算的，由于我國農村公開住房市場基本上不存在，農村住房實際上并不存在市場價格。

可見，禁止住房和宅基地轉讓的現行農村住房制度抑制了農村住房資產功能的發揮，下文將利用微觀調查數據庫對此命題進行實證檢驗。

2.2.4　住房制度在中國城鎮化進程中扮演的角色

改革開放后，在快速工業化和城鎮化過程中，有中國特色的城鄉二元住房制度曾經發揮了積極作用，主要表現在：

首先，城鎮住房市場化改革為農民進城定居創造了條件。城鎮住房分配體制改革之前，城鎮居民的住房主要由工作單位進行福利化的實物分配。進城打工的農民通常在工廠從事臨時性工作，在身份上屬于“臨時工”，不能像國營單位的“正式工”那樣享受各項福利，也就沒有資格獲得福利分房。因此，農民工是很難在城市永久性定居下來的。1998年底實行住房的貨幣化分配以后，任何人都可以拿著貨幣像購買任何普通商品一樣在房地產市場上購買自己中意的住房，這就為農民工在城市居住提供了條件。舊制度下，農民工有錢也買不到房，而在新制度下，只要經濟能力足夠，就能擁有住房。

其次，作為戶籍制度的附屬內容，二元住房制度避免了農民爆發式涌入城市。二元戶籍制度的設計初衷就是要將廣大農民固定在農村，優先保證城市發展。農業或非農業戶口是一種身份標志，兩種身份可以享受的公共服務內容有巨大差異。在住房方面，擁有農業戶口者可以向集體申請無償取得宅基地并自建住房，而擁有非農業戶口者則可以享受城市住房保障。如果農民選擇進城就業卻無法獲得非農業戶口，就意味著既無法實際利用農村住房，又無法享受城市住房保障，因此，對于大多數農民來說，向城市遷移并非理智的選擇。正因為二元住房制度以及二元戶籍制度的其他附屬內容對農民進城造成的阻力，才避免了農民爆發式涌入城市。

再次，帶有保障性質的宅基地制度為農民進城提供了退路，發揮了“緩沖器”作用。農村宅基地制度是一項福利色彩濃厚的保障制度，所有農民家庭都有權無償且永久獲得一塊宅基地。一些農民之所以甘愿冒著一定風險進城“闖天下”，其中一個原因就是，即使在城市闖蕩失敗、無法繼續生存下去，還可以退回老家，至少還有那“一畝三分田”和一套宅院。

再其次，城鄉二元住房制度催生了“城中村”和“小產權房”等遷移人口聚居區，成為吸納進城人口的“海綿”。在那些被城市包圍的農村或者城鄉接合部的農村，現行制度既不允許直接進行房地產開發，也不允許農民將住房轉讓或者出租。面對巨大的住房需求，很多農村集體或者村民選擇私下里將住房出租或轉讓，或是開發所謂“小產權房”。不少進城的農民工或者由于經濟能力不足，或者由于不打算在城市永久定居，沒有選擇在城市租購商品房，而是選擇在“城中村”或者城鄉接合部租賃住房，或者購買價格十分便宜的“小產權房”，從而在城市形成遷移人口聚居區，這些地方像海綿一樣為大批進城務工農民提供居住場所。

最后，促進了低成本的工業化和城市擴張。現行制度對國家征收集體土地規定了很低的補償標準，使得地方政府能夠以極低的經濟成本將大片集體土地轉變為國有，然后再以很低的價格出讓工業用地，低的用地成本非常有利于工業化進程。

然而，隨著我國經濟快速發展和城鎮化達到較高水平，現行城鄉有別的住房制度也顯現出一些弊端，主要表現有：

第一，人與房錯配導致住房和宅基地資源浪費。快速城鎮化過程中，隨著大量農業剩余勞動力向城鎮轉移，城鎮建設用地越來越吃緊，尤其是一些特大城市，人地矛盾更為突出。然而，農村住房和宅基地卻不能在農民進城后進行適當流轉，用于增加城鎮建設用地，出現了人與房錯配的不合理局面，這都是現行制度造成的結果。人與房錯配顯然是一種資源浪費，因為農民工“在農村蓋房給老鼠住，在城市住得像老鼠”。根據國土資源部的數據，截至2014年，農村居民點空閑和閑置用地面積約為0.3億畝，低效用地面積超過0.9億畝，分別相當于城鎮用地規模的1/4和3/4。⁽⁸⁾

第二，引起人口城鎮化和土地城鎮化失調。城鄉割裂的住房制度一方面對人口向城鎮遷移產生阻力，另一方面卻對濫征土地產生推力，最終導致土地城鎮化快于人口城鎮化，兩者速度失調。

第三，農業轉移人口在城市的聚居區居住環境差。在“城中村”或城鄉接合部農村，為了獲得可觀的租金收益，農村村民往往不顧一切地多蓋住房，造成規劃管制失控，私搭亂建普遍，“臟、亂、差”問題嚴重。進城農民工聚居區的居住環境很差，社會治安比較混亂，有些類似于西方國家的“貧民窟”。

第四，單向城鎮化導致農村衰敗。農村現行住房制度嚴禁城市居民下鄉購買農村住房或宅基地，這就造成我國的城鎮化是單向的，即只有農民由農村向城鎮的遷移，不可能出現市民由城鎮向農村的轉移。單向城鎮化必然導致農村越來越衰敗，因為隨著農村人口越來越少，農村住房逐漸破舊而無人修繕。城鎮化必然意味著城市的發展壯大和農村的逐漸萎縮，然而農村的過快或過度衰落并非是健康的城鎮化，健康的城鎮化應能“留得住鄉愁”。

第五，將農民固定在農村的理念已不適應人口紅利消失的現實。我國已經于2000年進入老齡社會，隨著“劉易斯拐點”的來臨（蔡昉，2010），人口紅利逐漸消失，從“人口紅利”轉向“制度紅利”應該成為中國的戰略選擇（聶輝華等，2012）。現行城鄉住房制度仍然基于將農民固定在農村的舊理念。在新形勢下，應該轉變理念，全面改革那些不利于農村勞動力向城市遷移的制度，既包括二元戶籍制度，也包括二元住房和土地制度。