2.1　中國的城鎮化進程與問題

2.1.1　中國的城鎮化進程與趨勢

中國的城鎮化經歷了快速發展，尤其是改革開放以來，中國的城鎮化速度超過了世界平均水平。1950—2010年，中國的城鎮化率平均每年增長2.52%，遠高于世界同期0.93%的水平，而1978—2010年，中國的城鎮化率年均增速3.2%，領先于世界（高春亮等，2013）。中國的城鎮化基本上經歷了三個較大的發展階段（如圖2-1、圖2-2所示）。

第一階段：緩慢發展（1949—1978年）。中國的城鎮化在這一階段主要表現為起點低、發展慢的特點。30年中（1950—1980年），就以城鎮人口比重計算的城鎮化率而言，中國由11.2%增加到19.4%，年均增長0.27個百分點，而同期世界由29.6%增加到39.3%，年均增長0.32個百分點，除中國以外的發展中國家由19.0%增加到31.0%，年均增長0.40個百分點。中國的年均增長百分點分別低于世界和發展中國家0.05、0.13個百分點。

第二階段：加速發展（1979—1999年）。中國的城鎮化在這一階段主要表現為加速發展的特點。20年中（1980—2000年），就以城鎮人口比重計算的城鎮化率而言，中國由19.4%增加到36.2%，年均增長0.84個百分點，而同期世界由39.3%增加到46.6%，年均增長0.37個百分點，除中國以外的發展中國家由31.0%增加到42.4%，年均增長0.57個百分點。受改革開放政策影響，中國經濟和社會快速發展，中國的城鎮化進程開始加速，年均增長百分點分別高于世界和發展中國家0.47、0.27個百分點。

第三階段：高速發展（2000年至今）。中國的城鎮化在這一階段主要表現為飛速發展的特點。1998年，中共十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，將“發展小城鎮”作為“帶動農村經濟和社會發展大戰略”。2000年，《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》強調“加快城鎮化進程”，同年，中共中央在關于“十五”規劃的建議中提出：“要不失時機實施城鎮化戰略。”發展戰略調整有力地推動了城鎮化進程。2000—2015年的15年中，就以城鎮人口比重計算的城鎮化率而言，中國由36.2%增加到56.1%，年均增長1.33個百分點，而同期世界由46.6%增加到54.03%，年均增長0.49個百分點，除中國以外的發展中國家由42.4%增加到52.2%，年均增長0.66個百分點。中國的城鎮化年均增長百分點分別高于世界和發展中國家0.84、0.67個百分點。

城鎮化的快速發展除了體現在城鎮人口比重的迅速上升以外，建制城市（含地級及以上城市和縣級城市）數量和建制鎮數量也得到快速增長。建制城市總數由1978年的173個，猛增到2013年的658個，增加了2.8倍（如圖2-3所示）。建制鎮數量由1983年的2968個，猛增到2015年的20515個，增加了7.9倍（如圖2-4所示）。

關于中國城鎮化的未來趨勢，2014年3月中共中央、國務院印發的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》指出，根據世界各國的城鎮化發展經驗，我國仍將處于城鎮化快速發展階段。聯合國1974年對各國城鎮化過程進行了研究，發現了城鎮化進程呈現“S”形變化，并從理論和實踐上進行了論證。1979年，美國學者諾瑟姆（Northam R. M.）在著作《經濟地理》中，據此將城市化進程劃分為三個階段（如圖2-5所示）：城鎮化水平發展的第一個拐點出現在20%～30%之間，拐點出現之前，城鎮化處于初期階段，城市化的速度較為緩慢；第二個拐點出現在60%～70%之間，拐點出現后，城鎮化進入后期階段，城市人口增速下降；兩個拐點之間屬于第二個發展階段，是城鎮化快速發展階段。截至2016年，我國的城鎮化率為57.35%，基本處于30%～70%之間的第二階段，即快速發展階段。

然而，隨著中國經濟進入“新常態”，經濟增速由“高速”轉為“中高速”，經濟增速換擋將導致城鎮化速度逐步放緩。高春亮等（2013）分別運用曲線擬合法、經濟模型法和城鄉人口比增長率法對中國未來的城鎮化發展趨勢進行了預測。研究結果表明，中國的城鎮化速度在2011年至2050年期間將逐步放緩，年均約提高0.793個百分點。

綜上，中國的城鎮化取得了舉世矚目的成就，雖然起點較低、起步較晚，但發展速度很快，到2016年，城鎮化率基本上達到了世界平均水平。盡管隨著中國經濟增速放緩，預計未來城鎮化速度可能趨緩。但根據國際經驗，城鎮化的快速發展態勢仍將持續，中國的城鎮化潛力依然較大，這也意味著中國正進入從農業社會向城市社會轉型的關鍵時期。

2.1.2　中國城鎮化的主要問題

改革開放后近40年以來，中國的城鎮化取得巨大成就，主要體現在較高的城鎮化速度，表現為城鎮人口比重、建制城市和建制鎮數量等“量”的方面快速增加。然而，全面的城鎮化還應包括城鎮化質量的提升。中國的城鎮化進程存在“重速度、輕質量”的短板，根據《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，主要表現在以下方面：

首先，遷移人口市民化滯后，城市融入困難。大量農民工及其家屬遷入城市后，雖然在統計上被列為城鎮人口，但受到戶籍制度限制，無法與城鎮居民一樣在教育、醫療、養老、就業、保障性住房等方面享受基本公共服務，在城鎮內部形成新的二元結構。而在農村，一些家庭成員無法隨遷，“留守老人”“留守兒童”和“留守婦女”問題變得越來越突出。

其次，土地城鎮化與人口城鎮化失衡。地方政府過度依賴土地財政，“攤大餅”式城市建設成風，建成區人口密度過低。據統計，自2000年至2011年的10余年間，城鎮人口增長了50.5%，而建成區面積卻增長76.4%，遠高于人口增長。同時，農村人口減少的同時（減少約1.33億人），農村居民點用地卻在增加（增加約3045萬畝）。土地城鎮化明顯快于人口城鎮化。

再次，城鎮規模結構與空間布局不合理。特大城市人口過于密集，中小城市人口集聚不足，小城鎮過多，但規模小，服務功能偏弱。東部與中西部地區的城鎮空間布局差別過大，東部地區城鎮密集程度遠大于中西部地區，剛好與資源環境承載能力錯配。

最后，城鎮管理服務落后，“城市病”突出。一些城市人口過度膨脹，重視硬件建設而忽視服務管理，出現交通擁堵加劇，水、大氣和土壤污染嚴重，垃圾與污水處理能力不足等問題。另外，學校、醫院和保障住房建設等滯后，公共服務供給能力供給嚴重不足，歷史欠賬較大，城市管理效率低下。

為此，中國共產黨第十八次全國代表大會報告明確提出堅持走中國特色新型城鎮化道路。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步明確“推進以人為核心的城鎮化”，突出強調人的城鎮化的重要性。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》明確“城鎮化必須進入以提升質量為主的轉型發展新階段”，要求“有序推進農業轉移人口市民化”。可見，如何推動實現真正意義上的人口城鎮化將是未來中國城鎮化的重點（劉妮娜，2014）。

2.1.3　人口城鎮化與人的城鎮化

在研究文獻中出現了城鎮化、人口城鎮化、人的城鎮化、土地城鎮化、空間城鎮化、人口市民化、轉移人口城市融入等諸多概念，本書認為有必要對其關系進行探討。

（1）城鎮化與人口城鎮化、土地城鎮化、空間城鎮化

盡管對城鎮化的研究由來已久，但對其概念的認識卻并未達成一致。不同學科從不同角度都有各自界定，在經濟學、社會學、人類學、人口學、地理學和歷史學等學科中，對城鎮化的概念界定均有差別。另外，各國國情不同、所處歷史時期不同等也導致了對城鎮化理解的差異。綜合來看，這些概念都強調人口由農村向城鎮轉移、某些方面由農村向城鎮的轉變，都認為城鎮化是一種改善和進步。例如，從經濟學、人口學和社會學的角度來看，城鎮化意味著人口向城市集聚、生產和生活方式由農業向非農業轉化。由于城鎮化的內涵本身包含了人口的鄉-城遷移和城鎮人口比重的增加，因此，人口城鎮化并未被單獨關注。

對人口城鎮化的特別關注始于對城鎮化速度是否過快的反思，陸大道等（2007）較早指出我國城鎮化過于“冒進”，“土地城鎮化”速度快于“人口城鎮化”。此后，人口城鎮化與土地城鎮化的協調發展命題越來越受到學者關注。呂萍等（2008）較早對“土地城市化”概念進行了界定，認為土地城市化是土地利用屬性由農用向建設用地的轉變過程，是城市化過程的重要表征，并以建成區面積占區域總面積的比重作為衡量土地城鎮化水平的指標。盧海燕（2005）認為，空間城鎮化是城鎮化的載體，是地域和景觀由鄉向城的轉變。陶然等（2008）認為，空間城鎮化是城市建成區和工業發展區大規模擴展。

本書認為，城鎮化意味著勞動力、土地等生產要素的鄉-城轉移。城鎮化進程是個系統工程，人口城鎮化是其核心，土地城鎮化和空間城鎮化也是其重要內容（如圖2-6所示）。而土地城鎮化和空間城鎮化是極為相近的概念，兩者都基于城市實物建設，只是側重點略有差異，土地城鎮化更強調城市建設對農用地的占用。也有學者認為，空間城鎮化也可以用建成區面積占區域總面積的比重來衡量（盧海燕，2005）。

（2）人口城鎮化與人的城鎮化、市民化、轉移人口城市融入

《人口辭典》中將人口城市化界定為：居住在城市地區的人口比重上升的現象（Pressat等，1985）。2013年11月十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化”，隨后，“人的城鎮化”被使用得越來越多。對于市民化的理解，從現有研究看，有廣義和狹義之分。

狹義“市民化”強調形式上的市民化，指流動人口獲得與城市居民相同的市民身份和社會權利的過程（王桂新等，2008）。廣義“市民化”強調實質意義上的市民化，不僅強調權利和社會地位的市民待遇，還更強調流動人口在生活習慣、行為方式、心理特征等多方面向城市居民轉化（劉傳江等，2008）。李偉（2014）認為，農民工城市融入指農民工流入城市后，通過適應與調整，逐漸被城市人接納，同時建立自身的身份認同，享受市民化待遇的過程。有學者認為，“人口市民化”“城市融入”“城市融合”和“社會融合”等概念在學術研究中的指代范疇基本相同，其內涵差別不大（韓俊強等，2013a）。

綜上，本書認為，人口城鎮化是人口要素由農村向城市的轉移過程，表現為農村居民的聚居地由農村向城鎮轉移，農業人口的就業由第一產業向第二、第三產業轉移，農民的行為與生活方式由農民向市民的轉化。人口城鎮化是城鎮化的核心，同土地城鎮化、空間城鎮化和其他方面城鎮化共同構成城鎮化的內容。人口城鎮化包括農村人口的鄉-城遷移與轉移人口的城市融入兩大過程。僅有農村人口的鄉-城遷移，不一定實現完全的人口城鎮化，因為遷移人口流入城市并不一定會在城鎮永久居住。只有兩個過程均得以實現，才是真正的人口城鎮化。

人口城鎮化包括“量”和“質”兩個方面。“量”的方面指農業人口由農村向城鎮轉移，表現為城市人口規模擴張，用城鎮人口占總人口的比重即人口城鎮化率作為衡量指標。如前所述，改革開放以來，我國的快速城鎮化主要表現為人口城鎮化率的迅速提高。“質”的方面指遷移人口的市民化和城市融入。市民化主要指農業遷移人口在戶籍、教育、醫療、住房、社會保障等方面獲得市民待遇，享受公共服務，可用戶籍人口城鎮化率來衡量；城市融入主要指農業遷移人口在行為方式、生活習慣等方面由農民向市民轉化。我國新型城鎮化戰略強調的“人的城鎮化”，主要強調人口城鎮化質量的提升，既包括市民化，也包括城市融入。本書所研究的農村住房市場化對人口城鎮化的影響，將包括“質”和“量”兩方面，分別考察農村住房市場化對農民鄉-城遷移決策（“量”）和農業遷移人口城市融入（“質”）兩方面的影響。⁽¹⁾

2.1.4　中國人口城鎮化相對滯后的制度解釋

盡管從絕對數量上來看，中國的人口城鎮化率已達到甚至超過發展中國家乃至世界平均水平，但相對來看，中國的人口城鎮化卻是滯后的。主要表現在以下方面：

第一，人口城鎮化滯后于工業化。中國的城鎮化率與工業化率對比如圖2-7所示。人口城鎮化率在2008年首次超過了工業化率，在此之前，城鎮化率嚴重滯后于工業化率。盡管2008年之后城鎮化率開始超過工業化率，但仍低于國際標準。依據國際經驗，人口城鎮化率與工業化率的合理比值應在1.4～2.5之間（簡新華等，2010），而中國2013—2016年的此比例在1.2～1.4之間，仍偏低。Song等（2012）和郭進等（2016）的研究也都有近似結論。

第二，人口城鎮化滯后于土地城鎮化。根據王興芬（2017）的研究，2001年之后，我國土地城鎮化速度超過人口城鎮化速度，導致在2009—2010年，由土地城鎮化滯后轉變為人口城鎮化滯后。

第三，戶籍人口城鎮化滯后于常住人口城鎮化，人口城鎮化質量低。由于一些遷移人口不能立即取得遷入地的戶籍，就出現了常住地和戶籍地的不一致。據國務院發展研究中心課題組2007年對勞務輸出縣的調查，農民工落戶城鎮的比例只有1.7%。據估計，戶籍人口城鎮化率大約低于常住人口城鎮化率20個百分點（中國人口與發展研究中心課題組等，2012）。而由國家發展和改革委員會組織編寫的《國家新型城鎮化報告2015》顯示，2015年中國人口城鎮化率達到56.1%，但戶籍人口城鎮化率僅為39.9%，兩者仍相差16.2個百分點（徐紹史等，2016）。城鎮常住人口中的非本地城鎮戶籍人口所占比例稱為“半城鎮化”，而2010年全國共有25個省、自治區和直轄市存在半城鎮化問題（李愛民，2013）。

導致人口城鎮化滯后的原因比較復雜，制度方面的原因是比較有解釋力的。改革開放后，我國經濟、社會大發展，然而一些制度雖已不能適應現實，卻長期得不到調整。這些制度包括：

（1）戶籍制度

城鄉二元戶籍制度阻礙了農村人口自由流動。戶籍管制始于1958年的《戶籍管理條例》，旨在將農民固定在土地上，優先保證城市發展，曾對計劃經濟發揮了重要作用，卻不能適應后來的市場經濟發展。改革開放后，隨著市場經濟和工業化的快速推進，戶籍管制對人口流動的阻力受到挑戰。盡管農村流動人口數量迅猛增加，但戶籍管制導致流動人口難以獲得非農業戶口，無法獲得市民身份，無法享受基本公共服務。這導致戶籍人口城鎮化率遠低于常住人口城鎮化率。

十八大后大力推進戶籍制度改革，2014年國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，要求逐步以居住證制度取代現行戶籍制度。據初步統計，截至2016年9月，全國已有30個省、市、自治區提出取消農業與非農業戶口的劃分。盡管如此，農村遷移人口在社會和經濟地位上受到的不平等待遇卻不可能完全消除（吳賈等，2015）。一方面，由于存在慣性思維，城市原住民和用人單位對外來農民工的歧視不可能立即消除。另一方面，受財力所限，城市政府難以向流動人口提供與城市市民相同的公共服務。所以，農業轉移人口的市民化依然任重道遠。

（2）土地制度

土地征收是城市新增國有建設用地的唯一途徑。2004年修訂了《土地管理法》第四十三條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，在集體土地上進行建設，只限于興辦鄉鎮企業、村民建設住宅、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設三種情況，且“國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地”。可見，集體土地只有經過征收轉變成國有土地，才能用于國家建設。

土地征收的行政強制性。土地征收是國家為了公共利益的需要，對土地實行征收并給予補償的行政行為。行政強制是集體土地征收的特點，即為了公共利益之需要，土地征收不以被征收人自愿為條件。

地方政府土地征收的成本過低。現行《土地管理法》規定的征地補償，不僅補償范圍小，而且補償標準低。土地補償范圍僅包括征地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費三項，未考慮被征收人的社會保險費用以及土地增值分享。補償費用的計算以平均年產值的一定倍數計算，且有最高30倍的限制，明顯偏低。

正是由于以上規定，使得地方政府以極低的經濟成本將集體土地轉變為國有土地成為可能，這成為土地城鎮化過快的制度根源之一。

（3）財稅制度

1994年的分稅制改革，使得地方政府產生征地沖動，導致城市“攤大餅”式擴張，加速了土地城鎮化。一方面，地方政府通過低價出讓工業用地來拉升GDP并增加預算內財政收入。分稅制使得地方政府不能再以稅收優惠方式爭取投資，只有通過工業用地的低價出讓提供更有吸引力的投資條件。投資增加不僅可以增加GDP，產出政績，又能通過增值稅增加地方自留和上繳中央稅收收入。另一方面，地方政府通過高價出讓商住用地來增加預算外財政收入。地方政府一面低價征地，一面高價出讓商住用地，產生巨額預算外財政收入（陶然等，2008）。

可見，中國城鎮化相對滯后的局面可以從戶籍制度、土地制度和財稅制度得到一定解釋，學者們對此進行了較多研究。然而，住房事關人們的基本生活需求，住房制度同戶籍、土地和財稅制度均有聯系，卻沒有受到學術界應有的關注。