5月31日 鄉政府的困境

上午8時，請李氏陪同我們先去拜訪村支書、村長與村會計。我吸取了上次調查的教訓：在農戶調查之前，最好先去拜訪該村的首腦人物：一是向他說明來意，以釋嫌疑，二是對全村狀況有一個整體了解。李說他原來便是村長，這幾年外出打工，辭了。村支書與村會計是他的鄉親與同事，叫他們來便是了。于是客隨主便，我與永成在家靜候。

過了好長一會兒，年過六十的村支書帶著孫女前來，永成向他出示開封黨校的介紹信，作了自我介紹，講明調查目的，請他介紹本村有關戶數、人口、耕地、產量等基本情況。談了半天，對村里的這些基本狀況并無一個確切的說法。他說，家里有全村的花名冊，取來看看便知道了。于是請他去取花名冊。花名冊共有四冊，是1989年人口普查的統計表。當我在翻覽統計表時，老支書一直在旁站著，既不肯坐下，又不愿離去，我突然意識到，他心里擔憂著什么。他不愿將花名冊留在這里讓我們慢慢翻覽，于是即刻奉還，請他回去照顧他的孫女。

李氏又去請來村會計。這位村會計是個壯實的青年農民，高中生，參過軍。我們向他說明來意，于是他開始介紹本村概況：

“靳莊共有130余戶，512人，耕地620畝。”據此，該村人均耕地應超過1畝，可為什么李說的五口之家只有4畝承包地呢？這位村會計解釋說：“全村620畝耕地是1975年確定的數目。全村公糧是按這個字數攤派的。自1975年以后，村民宅基地的擴張，用掉不少耕地；鄉、村開渠、修路又用掉一些耕地。”我說：“按人均8分地計算，全村如今只有400余畝耕地，20年來，怎么會減少200畝耕地呢？其中宅基地、開渠與筑路，又各占去多少耕地呢？”他也說不出一個所以然來，很顯然，他是第一次意識到這是個問題：20年來，全村怎么少掉了200畝耕地呢？他也覺得很驚訝！

全村狀況說不清楚，便請他介紹該村民小組的情況。該村分四個村民組，村會計屬第三村民組，共35戶。于是請他逐戶介紹家庭人口結構，年齡、性別、文化程度與兼業狀況。當他說到第三戶時，突然提出到老會計處取有關資料。我們等了他足足有一個多小時，李的妻子才帶來了村會計的消息，村會計說：“這兩個人不知是來干啥的，又沒有鄉里開出的證明，我對他們說這些話，會不會出什么問題？”原來如此，他托故跑掉了。我無法判斷他是說不清楚，還是不肯實說，或兩者兼而有之。

在中國鄉村最基層的村干部，對一切“來路不明者”皆覺“形跡可疑”。一般說來，這也是閉塞鄉村內村民的一般心態。恰如費孝通先生所說的，村落社會是個熟人社會。在這個社會內，熟人與陌生人，自己人與外人，有著一條無形但嚴格的界線。若在村落內只與某一普通村民相熟，那么只能對數家農戶作為期一兩天的“閃電式訪問”；若要在行政村范圍調查，必須得到村支書的理解與支持。若無法直接打通村支書的“私人關系網絡”，余下一途，只有去找鄉鎮干部幫忙了：村干部會接受來自上面的指令。于是午飯后，決定與永成到鄉政府去。

從小靳莊到鄉政府所在地，約8華里。一條由小、中、大路相連的泥路，被拖拉機輾得車轍交錯，坑坑洼洼。兩人騎著破車，一路顛簸來到鄉政府，恰遇鄉黨委書記：一位35歲上下的青年人。他在開封黨校聽過李永成的課，算有師生之誼，半年前又在此接待過李永成的社會調查，算有私誼。當李永成一面向他說明來意，一面遞過黨校出具的介紹信時，他并未接介紹信便滿口應諾：他的轄區，全境向我們開放。李永成向這位鄉黨委書記介紹我的身份：“是河南大學與開封黨校從上海請來講學的客座教授。”這次調查的目的是“改革開放過程中鄉黨政機構與職能之變化及村民生活狀況之改善”，并強調：“這是純學術研究，不是官方的察訪，也非記者的采訪。”這是我與永成在路上商量好的說詞。

由于聯系順利，氣氛融洽，下午決定在鄉政府召開兩個座談會。一是與部分鄉黨政官員談鄉鎮級黨政機構與職能的狀況，二是與黨委書記本人談改革開放過程中鄉級工作的問題與困難。

這位年輕而爽朗的書記根據我們的調查要求，請來了副鄉長、鄉政府辦主任、農經站長、財政所長、武裝部長以及一位已離任的老鄉長，共6人。下面是座談記要：

一、改革開放過程，也就是鄉黨政機構不斷膨脹的過程。

他們說，鄉黨政機構，一部分是計劃經濟時代保留下來的，如組織部、宣傳部、團委、婦聯、農機站、林業站、畜牧站、民政所、水利站、廣播站、文教所、衛生所等等。一部分是根據新的需要而設立的，如計生辦、土地所、農經站、派出所、財政所等等。原來在鄉范圍內，只有1名公安特派員，如今為了適應鄉村社會治安管理的需要，專設一個派出所，人員增加到10名，其中有正式編制的公安干警4名，鄉聯防隊員6名。原來鄉財政負責人只有1人，如今專設鄉財政所，人員擴張至20名，其中在編人員6人，不在編人員12人。在鄉黨政各部門中，分管計劃生育的部門人員擴張最快。原來全鄉只有1名負責計生的干部，如今增至30名。在人民公社制晚期，全鄉黨政兩套班子總共只有20余人，如今增至150人左右。人員擴大了五六倍。這在各鄉鎮是一個極普遍的現象。

二、鄉黨政機構與人員逐年擴張的原因。

據他們分析，共有四個原因：一是在從公社體制向鄉體制轉軌過程中，原有的職能，雖大大萎縮，但機構猶存，人員未去，新機構隨新需要而不斷增設，人員隨之擴大。這已如上所說。二是縣人事勞動部門，每年硬性向鄉攤派復員軍人與大中專畢業生。本鄉幾乎沒有鄉、村兩級集體企業，只能安插在鄉政府與鄉中學內。這是造成鄉黨政機構人員逐年擴大的主要原因。三是上級各主管部門的官員安排他們的子女、親友就業。“如不給安排，就是不給上級領導面子，你不給他面子，他不給你辦事，誰頂得住啊？”四是鄉黨政主要官員調動頻繁，換一茬官員，便增加若干編制，吃皇糧。隨老關系而來的不會隨老關系而去，憑新關系進來的不斷增加。

江浙沿海許多鄉鎮內，最發達的部門是主管鄉、村集體企業的“企業公司”，這里卻是“計劃生育”部門。前者以抓工業生產為中心，后者以堵人口生產為急務，反差實在太鮮明了。在沿海與內地的諸差別中，這是不是一個帶有普遍性的差別呢？在該鄉，計劃生育、公安、財政這三大機構人員占全部鄉黨政人員近一小半，這又說明了什么問題呢？是由于這三大部門職能繁重而引起的嗎？還是由于這三大部門的“油水豐厚”而引起的呢？或兼而有之？生計、公安有“罰款權”，財政有“征收權”，這是兩個重要且極具彈性的權力，或許是此三大部門人員充塞的一大原因。

三、鄉財政狀況。

財政所長說，鄉財政收入由兩部分構成，一部分來自本鄉的稅費與罰款收入，一部分是縣財政撥款。稅種有工商稅、農村特產稅、契稅、耕地占用稅。農業稅由鄉代征，但不返鄉。農業稅征收實物，每畝征小麥10斤，很輕。罰款名目甚多，主要是超生罰款。因本鄉的第二、三產業極不發達，工商稅極其有限，故鄉財政對農村特產稅及罰款的依賴甚大。農村特產稅征收范圍，包括水產養殖、水生植物、果樹、西瓜、大宗特產（如大蒜、樹苗、食用菌、畜產品）等等。稅源分散且難估值，分別征收十分困難，實際上按承包地或人頭均攤。本鄉如此，其他各鄉皆然。財政所長說，本鄉1994年稅收收入只有29萬（其中上繳縣財政8萬）。1995年增至63萬（其中10萬上繳縣財政）。1996年，縣上要求他們完成85萬，鄉黨政要求他們完成108萬（我暗自思忖，稅源決不可能在三年內持續翻番。我估計他們只能以“農村特產稅”的名義分攤到各農戶。但我沒有問這樣的問題）。他說，1995年鄉財政收入是53萬（征收63萬上繳10萬），加上29萬縣財政撥款，計82萬，另有罰款5萬（今年任務是罰款24萬。不包括計劃生育的超生罰款，關于全鄉超生罰款數額我沒有問，因為這是一個過于敏感的數字）。

談到縣財政支出時，財政所長說，基本上是干部與教師的工資，占全鄉財政支出的90%以上。在全部工資支出中，教師占大頭。這些年來，上面不斷強調教師工資優先發放，不能拖欠。但鄉干部們的工資卻是一再拖欠，數月領不到工資是常事。“說我們是‘吃飯財政’，還算是客氣的”。該鄉財政狀況，在全縣各鄉鎮處于中等水平。

四、鄉級政權，龐大而低效。

我問這些鄉干部：“若要完成鄉政府現有的全部工作量，最多需要多少人？”經過一陣議論，他們取得較為一致的意見：30人左右。現在有150人左右。如果他們的這一估價是比較確切的話，那就意味著鄉黨政內有五分之四是冗員。這不能不說是中國鄉村基層政權建設中的一個十分嚴重的問題，如何解決尚無良策。

五、誰也說不清楚全鄉現有人口數。

問及全鄉現有人口數，他們報出三個數字：管理村提留、鄉統籌的農經站長提供的數字是23192人，鄉派出所統計的是25000人，計劃生育辦公室統計的是26000人。他們說不清楚實有人口數目，并非他們糊涂。人口本是個動態過程，在我看來，鄉計生辦的統計比較接近實際人口數。為逃避超生罰款，各村皆有被農戶隱瞞下來的“黑孩子”，若加上這部分人口，則為實際人口數。

座談會結束后，便找鄉黨委書記單獨會談。這位具有大專學歷的鄉黨委書記在鄉鎮一級官場已轉悠了十余年，他的學歷、他的智力、他的經驗以及他的坦誠，使他對我所提出的問題皆有深刻的認識。

一、關于“條塊關系”。

他說，在鄉鎮級政府，并無獨立的適應自身需要的機構設置。鄉黨政的全部機構，都是各垂直條條的延伸，但延伸到鄉鎮行政區劃內的“條”，有不少是在鄉黨政管轄之外的。如銀行、信用社、糧管所、電站、工商稅務所的人、財、物，鄉黨政機構是一點也管不了的。多年來，人們一直在說“條塊結合，雙重領導”，但到底怎么一個“結合”法，怎么個“領導”法，從來沒有一個明確的規定。從加快發展地方經濟、協調地方綜合治理與提高地方政府的行政效率的角度來說，必須加強塊塊的權力，弱化“條”對“塊”的干預與制約。作為中國最基層一級黨政首腦的鄉黨委書記，其實只是執行各條條下達的各項任務而已。若要發展地方經濟，他們幾乎沒有什么真正的權力。或者說，義務多，權力少。如今，關于條塊關系的實際狀況是：在鄉鎮行政區劃內所設的各機構，如果有錢的，條上就收權歸他們自己管轄；凡是錢少，甚或根本無錢的，條上就將包袱放歸塊管。

二、關于鄉鎮官員的困境。

這位鄉黨委書記用“對上頂不住，對下壓不住”兩句話來概括他們的實際處境。“當來自上面各部門的‘土政策’與農民實際利益發生沖突時，我們便處于一個十分難堪的地位：如大力執行上級部門的土政策，有可能引發村民的上訪、上告。輕則被批評，重則遭撤職，上面借我們來平息民憤。如果照顧到農民利益，對上級土政策執行不力，也有可能挨批評，丟烏紗帽。既要完成上面下達的任務，又要不使村民上訪、上告，甚至聚眾鬧事，實在是一個令人頭痛的大問題。”他說：“上面各部門要我們訂閱的雜志有五六十種，報紙有六七種，全年鄉政府光這項支出就得花十余萬元。我們只得將這筆支出轉入‘鄉統籌’，全鄉人均分攤4元錢。上面一邊叫減輕農民負擔，一邊在切切實實地加重農民負擔，你叫我們怎么辦？如今，上面各部門下達的各項達標任務很多，如計劃生育部門，要我們搞一個‘宣傳檔案室’，宣傳部門要我們在鄉、村兩級建立‘電視教育室’，等等。我們窮得連鄉干部的工資都不能如月發放，哪里有錢搞這些東西。但他們要來檢查、評比，不對付也不行。要應付，又得加重農民負擔。”

三、關于村委干部狀況及發展趨勢。

處于“對上頂不住，對下壓不住”的鄉鎮政府，前面還有一道微弱的防線，那便是村委。他說，村委在名義上是一個村自治組織，其實是鄉政府的執行機構。村委的第一把手是村支書。他說，村支書的素質如今有下降甚至惡化的趨勢。他希望我在農村調查時，應充分注意這一現象。

這位富有觀察力的鄉黨委書記說：“村支書，直接面對數百農戶，許多得罪村民的事要他去干。沒有大族強宗的背后支持，是干不成事的，因為沒有人會聽他的話，也可能在村選舉中落選。如今改革開放，農民自由了，村里能干的人，自己外出去找各種賺錢的門路，他們根本不想去干這種吃力不討好的苦差事。那些沒有能力的人，想干也干不成。鄉政府為了推行各項農村工作，只能去找那些想干且有能力干的人來當村支書，當村長。在目前這個情勢下，想謀求這一職位的人，往往有謀求私利的動機，而能干者往往有大宗強族的支持。這樣，村干部拉幫結派、欺壓弱小、貪污腐敗之事往往而有。這就是說村委一級存在著宗族化、地痞化的極大可能性。當然，已經宗族化、地痞化的村委，如今畢竟是極少數，但苗頭已出現。”我請他舉例來說明他的觀察，但他未接這一話題，我也不便再追問。村級政權的現狀及其演變，是鄉村政治學與社會學應共同關注的大問題。然而，很難就這一課題展開有效的研究。

一直談到晚6時，書記邀請我們吃了便飯再回去。

晚上，月光如水。我們與戶主李氏坐在庭院內高大的泡桐樹下，拉家常，話村情。李氏現年46歲，妻子45歲，生一女兩男，長女初中畢業，家貧輟學，前年出嫁。長子今年高中畢業，在家溫課迎考。幼子在縣高中上高一，學業甚佳。“我拼死拼活，也得將他們送入大學，這是我生活的希望。”他說，自分田單干后，他便做著發家致富的美夢。1986年，向鄉信用社貸款5000元，再東借西湊3500元，用8500元購得一輛舊車，搞運輸，不但沒有賺錢，反而賠了錢。1989年將車賣掉，只得2000元。還掉部分親友的借款，還欠著信用社的債務，連本帶利，如今已近2萬元。問及投資運輸失敗的原因，他作了如下的解釋：“這是一輛從意大利進口的舊車，一跑就出問題，配件也難找，只得開開停停。另外沒錢去辦駕駛執照，不敢跑遠路。”1989年任村長，做村長沒有什么報酬，又容易得罪鄉鄰鄉親，再說，在家守著4畝承包地也不是個辦法。1992年經人介紹到靈寶（陜西、山西、河南交界處）火車站干裝卸工。1993年到北京做泥水工。外出打工，跑得太遠，照顧不到家里的農活。1994年在家，1995年到鄭州去修理自行車。每年農閑外出打工，平均七八個月，每月收入除掉吃住開銷，能賺個一兩百元帶回來已算不錯了。

他說，除搞運輸失敗外，另一項投資如今看來也成問題。1992年他在靈寶打工時，看到那一帶種蘋果的很來錢。一棵果樹，能結400～500斤蘋果。當時每斤收購價2.80元。算下來，一棵蘋果樹的一年毛利有1000余元。他認識的一個農戶，只種3畝蘋果，每年投資5000元，獲毛利10余萬元。于是心動，在那里購得果樹苗，1992年將4畝承包地的3畝改種蘋果，如今已有四五年，果樹長大，但不結果。這兩年因無法套種小麥、玉米，故糧食不足，全年斷糧數月，需購買。問及蘋果樹為什么不結果，他的解釋是：“一是沒有錢投入，二是外出打工，沒有時間管理。”

全家主要的支出，是供養兩個兒子讀書。兩人住校，學雜費加上食宿費，全年得花5000元。但家庭年收入，最多也不過三四千元。所以，近10年來，整個家庭一直處于“負債經營”狀態。“為了支付學雜費，大兒子背著我們賣過好幾次血”。言及此，這位北方的中年漢子不禁潸然淚下。

只得轉移話題。談及村里的小麥產量，他說，這一帶是黃泛區，黃河故道就在村東數百米處。聽村里老人說，在解放前，這一帶最好的土地，畝產小麥也不過百來斤。在1982年分田單干前，小麥畝產200來斤，能得到黃河水澆灌的土地，畝產可達到400～500斤，當時叫人來參觀，算是高產樣板地。在集體化后期，全年人均能分到三五十斤小麥已算不錯了。全年主食是紅薯（這里的紅薯畝產能達2000斤），其次是高粱、玉米。1982年分田單干后，由于使用了良種與磷肥，小麥產量增加到500斤左右，在能得到黃河水澆灌的土地，畝產可達到七八百斤。如今村里人的食物，以小麥為主，兼點雜糧。他家這兩年來缺糧好幾個月，那是特殊情況。

他說，該村人多地少，基本不種油菜，故農戶全年食油量很少，平時不吃炒菜，也不需要用油。由于人多地少，糧食也剛夠人吃。所以絕大多數農戶不養豬。過去，也沒有養豬的習慣，養雞鴨與牛羊的農戶，這一帶也很少。

是夕，一直聊到深夜12時方就寢。明日準備持鄉里的介紹信再訪村支書。