三、美國預(yù)算編制

（一）聯(lián)邦預(yù)算編制與執(zhí)行程序

美國聯(lián)邦財政年度從10月1日至第二年的9月30日，為期12個月，相關(guān)工作總體上分為三個階段：

第一階段：準(zhǔn)備總統(tǒng)預(yù)算。聯(lián)邦政府各部門于每年2月份開始準(zhǔn)備總統(tǒng)預(yù)算，4月份OMB向各部門發(fā)布概括性的預(yù)算指導(dǎo)，在6月底、7月初發(fā)布明細(xì)的預(yù)算指導(dǎo)。9月份各部門向OMB遞交預(yù)算請求，12月份，OMB將預(yù)算建議遞交總統(tǒng)。總統(tǒng)聽取預(yù)算建議、復(fù)審內(nèi)容，制定年度預(yù)算草案，并于第二年2月前遞交至國會審議。

第二階段：國會預(yù)算。國會于2月初收到總統(tǒng)預(yù)算草案后，進(jìn)入審議階段，做出同意、修改或拒絕的決定。在程序上，國會首先通過一份“預(yù)算決議”文件。預(yù)算決議決定了美國聯(lián)邦政府的總開支和總收入、財政赤字（或盈余）總量及債務(wù)上限。國會預(yù)算決議是當(dāng)期美國聯(lián)邦預(yù)算的總體框架。在通過預(yù)算決議后，國會各委員會在預(yù)算決議的框架內(nèi)起草撥款法案議案及其他有關(guān)開支和收入的授權(quán)性立法。美國國會撥款委員會通過年度撥款法案對有具體用途的財政支出進(jìn)行授權(quán)，通過撥款法案確定的開支被稱為自主性支出。美國國會其他相關(guān)委員會每年也會通過訂立、修改其他授權(quán)性法律對財政支出進(jìn)行調(diào)整，通過撥款法案以外的法律確定的支出被稱為強制性支出。撥款法案的制定由眾議院啟動，撥款委員會全體成員及眾議院全體成員批準(zhǔn)該法案議案，或?qū)Ψò缸h案做出修改后，由眾議院將該撥款法案議案提交至參議院，由參議院進(jìn)行審議。通常情況下，撥款法案草案中的部分事項不會獲得參議院通過，此時參眾兩院將組成會議委員會（Conference Committee），致力于解決兩院之間在撥款法案議案相關(guān)事項上的分歧。經(jīng)會議委員會修改后的法案議案將被送回參眾兩院分別進(jìn)行審議，當(dāng)修改后的法案議案先后在眾議院和參議院獲得通過后，獲得國會通過的撥款法案將交由美國總統(tǒng)進(jìn)行簽署生效或被美國總統(tǒng)否決。一旦被否決，如果國會仍然堅持自己的審議方案，就必須重新審批預(yù)算草案。同時，政府預(yù)算嚴(yán)格遵守先審批后執(zhí)行的原則，如審批未通過，即使新的財政年度已經(jīng)開始，預(yù)算草案也不能執(zhí)行。在這種情況下，需要編制一項稱為“持續(xù)決議”（continuing resolution）的臨時預(yù)算作為過渡，持續(xù)決議授權(quán)受到未能獲得通過的撥款法案影響的機構(gòu)繼續(xù)在特定范圍內(nèi)行使職權(quán)，直至新的預(yù)算草案獲得通過。2013年10月1日前，美國聯(lián)邦政府預(yù)算草案沒有獲得國會通過，導(dǎo)致聯(lián)邦政府非核心部門關(guān)門，直到10月16日國會通過議案調(diào)高公共債務(wù)上限，才結(jié)束關(guān)門風(fēng)波。

第三階段：預(yù)算執(zhí)行。10月1日財政年度開始之前，總統(tǒng)批準(zhǔn)支出法律。各部門編制并提交用款計劃。用款計劃批準(zhǔn)后，各部門負(fù)責(zé)人將分配到的資金撥付給下屬各機構(gòu)和項目，項目負(fù)責(zé)人在資金額度內(nèi)具體執(zhí)行。在整個財政年度內(nèi)，各部門執(zhí)行預(yù)算并按季度向OMB和財政部遞交預(yù)算執(zhí)行報告。第二年9月底財政年度結(jié)束時，各部門要遞交年終報告。

（二）預(yù)算編制完整性

首先，美國各級政府高度重視預(yù)算編制的完整性，所有政府性收支均在預(yù)算中反映，不存在預(yù)算外資金活動。如美國聯(lián)邦預(yù)算既包括所有聯(lián)邦稅收和舉債收入安排的國防、外交等聯(lián)邦政府日常開支和必要的公共服務(wù)支出，也包括來源于各種社會保險專項稅收安排的社會保障、醫(yī)療保險等支出。其次，預(yù)算編制的內(nèi)容較為細(xì)化，能夠按照既定的標(biāo)準(zhǔn)，精確到具體的人和物，并且按照功能（functions）、部門（agencies）、項目（programs）等不同類別予以列示。如政府預(yù)算支出報告中，每個部門的支出被劃分為三個部分：政府經(jīng)常性支出、對地方政府的補助和資本項目支出。其中政府經(jīng)常性支出是維持政府各部門正常開展工作的支出，按照功能劃分為五個部分：人員經(jīng)費（工資福利支出）、差旅費、設(shè)備購置費、合同服務(wù)費和設(shè)備維護費。最后，編制分類簡單易懂，有效解決了預(yù)算專業(yè)性強、公眾理解難度大的問題。美國政府預(yù)算草案采用了聯(lián)合國推出的分類方法，按照政府職能對預(yù)算科目進(jìn)行分類，包括普通公共服務(wù)與安全、社會服務(wù)、經(jīng)濟服務(wù)等。公眾可以從中清楚地看到每一個部門具體的預(yù)算使用計劃、使用目的和實際支出。為了方便公眾閱讀，預(yù)算部門還專門編寫了簡要說明，如每年財政部金融財務(wù)管理局編寫的《公民閱讀指南》（Citizen’s Guide to the Fiscal Year），用通俗的語言和生動的圖表闡述每財年重要的財政收支數(shù)據(jù)、政府債務(wù)和資產(chǎn)情況等。