二、日本預(yù)算制度概述

日本現(xiàn)行的預(yù)算制度基本框架由“憲法—財(cái)政法—會計(jì)法—預(yù)算決算及會計(jì)令”等組成。日本憲法第四章與第五章關(guān)于國會和內(nèi)閣的規(guī)定，闡釋了立法權(quán)和行政權(quán)的財(cái)政權(quán)限，尤其是在預(yù)算編制和預(yù)算審議上的規(guī)定，是日本預(yù)算制度的權(quán)利分配基礎(chǔ)。《憲法》第七章是關(guān)于稅收和財(cái)政支出的規(guī)定。《財(cái)政法》是日本的預(yù)算法，包括財(cái)政總則、會計(jì)區(qū)分、預(yù)算的指定、預(yù)算的執(zhí)行、決算和其他規(guī)定。會計(jì)法是關(guān)于政府會計(jì)原則和會計(jì)操作的法律。預(yù)算決算及會計(jì)令由國會頒布，是財(cái)政法和會計(jì)法的具體施行規(guī)則。

（一）預(yù)算職能機(jī)關(guān)

1.財(cái)務(wù)省

根據(jù)日本《憲法》第73、86條的規(guī)定，預(yù)算動議權(quán)屬于且僅屬于內(nèi)閣。內(nèi)閣編制年度預(yù)算案提交國會審議。內(nèi)閣中的財(cái)務(wù)省^[2]是預(yù)算編制的主要機(jī)關(guān)，財(cái)務(wù)省在編制完成概算后提交內(nèi)閣討論，內(nèi)閣會議通常不會進(jìn)行大幅度修改。財(cái)務(wù)省分為本省及外局兩部分，本省下設(shè)內(nèi)部部局、施設(shè)等機(jī)關(guān)和地方支分部局。內(nèi)部部局為國家財(cái)政事務(wù)主管機(jī)構(gòu)，設(shè)有大臣秘書處（Secretariat）、主計(jì)局、主稅局、關(guān)稅局、理財(cái)局、國際局。外局為國稅廳。其中，主計(jì)局負(fù)責(zé)預(yù)算收入支出和決算的編制，主稅局負(fù)責(zé)稅收制度的制定及稅務(wù)管理。主計(jì)局下設(shè)7個課級單位：總務(wù)課、司計(jì)課、法規(guī)課、給與共濟(jì)課、調(diào)查課、主計(jì)官、主計(jì)監(jiān)察官。除調(diào)查課外，其余各科均分別承擔(dān)一定的預(yù)算職能。主計(jì)官共12名，負(fù)責(zé)預(yù)算的編制與執(zhí)行、國家預(yù)備金的管理、國家決算的編制和地方公共團(tuán)體支出的相關(guān)事務(wù)。調(diào)查課負(fù)責(zé)財(cái)政制度運(yùn)行情況的調(diào)查、制定長期財(cái)政運(yùn)營方針、統(tǒng)計(jì)并分析財(cái)政數(shù)據(jù)。給與共濟(jì)課在參考預(yù)算中給付部分后，制定公職人員出差費(fèi)用及保險(xiǎn)互助制度。司計(jì)課負(fù)責(zé)支出行為認(rèn)證、決算管理、國家賬簿的管理、預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督和調(diào)查、政策評價調(diào)查、預(yù)算執(zhí)行情況調(diào)查等。主計(jì)監(jiān)察官是監(jiān)督部門。

2.國會

根據(jù)日本《憲法》第41條的規(guī)定，國會為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，并為唯一的立法機(jī)關(guān)。國會預(yù)算委員會是預(yù)算審議的主要機(jī)構(gòu)，參議院和眾議院預(yù)算委員會分別設(shè)有45、50名委員，人數(shù)均為兩院委員會之最。預(yù)算委員會又分為數(shù)個小組委員會，設(shè)有顧問團(tuán)，協(xié)助委員解決專業(yè)問題。預(yù)算委員會質(zhì)詢采取一對一方式——議員提出質(zhì)詢后，政府官員當(dāng)即作出答復(fù)。議員質(zhì)詢時間按照黨派在預(yù)算委員會的席次分配，執(zhí)政黨只占一席。預(yù)算委員會設(shè)有一個專門理事會，協(xié)調(diào)各黨派發(fā)言次數(shù)及時間。預(yù)算委員會的質(zhì)詢按照“總質(zhì)詢—一般質(zhì)詢—公聽會—分科會—總結(jié)綜合質(zhì)詢—辯論”依次進(jìn)行，最后付諸表決，審議全程約23個工作日。

3.會計(jì)檢查院

根據(jù)日本《憲法》第90條的規(guī)定，每一年度，會計(jì)檢查院審核國家收支決算，并于次年將決算及審核報(bào)告一同提交國會。《會計(jì)檢查法》第1條規(guī)定，會計(jì)檢查院獨(dú)立于內(nèi)閣。日本的會計(jì)檢察院相當(dāng)于審計(jì)署。

會計(jì)檢查院的決策機(jī)關(guān)是檢察官會議，執(zhí)行機(jī)關(guān)是總執(zhí)行局。檢察官會議由3位檢察官組成，檢察官由內(nèi)閣指派，經(jīng)參眾兩院同意后任命，任期7年。會計(jì)檢查院院長是檢察官會議主席，由檢察官互選，并由內(nèi)閣任命。總執(zhí)行局負(fù)責(zé)執(zhí)行檢察官會議之決策，下設(shè)一個秘書處及五個執(zhí)行局，執(zhí)行局按職責(zé)進(jìn)行劃分，分別負(fù)責(zé)審計(jì)不同的政府部門。會計(jì)檢查院組成人員的職數(shù)由會計(jì)檢查院自行決定，不受《行政機(jī)關(guān)職員數(shù)額法律》的調(diào)整，以顯示其人事獨(dú)立性。

（二）預(yù)算種類

日本將中央政府預(yù)算劃分為一般會計(jì)預(yù)算、特別會計(jì)預(yù)算和政府關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)預(yù)算；地方政府預(yù)算劃分為一般會計(jì)預(yù)算與公營事業(yè)會計(jì)預(yù)算。

1.一般會計(jì)預(yù)算

一般會計(jì)預(yù)算記錄國家基本職能的財(cái)政收支，收入來源主要是稅收和國債收入；支出范圍包括地方轉(zhuǎn)移支付、國債支出、公共基礎(chǔ)設(shè)施與維護(hù)支出、教育、國防及其他預(yù)算種類轉(zhuǎn)出等。

2.特別會計(jì)預(yù)算

特別會計(jì)預(yù)算是國家在經(jīng)營特定事業(yè)上的項(xiàng)目支出，依照其功能、性質(zhì)分為17項(xiàng)。如下圖所示：

續(xù)表

3.政府關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)預(yù)算

政府關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)是指政府特殊金融機(jī)構(gòu)或經(jīng)營特定公營事業(yè)的公司，是經(jīng)政府授予特殊法律地位，擁有獨(dú)立預(yù)算的法人；但由于其經(jīng)費(fèi)來源主要是政府撥款，根據(jù)全口徑預(yù)算的要求，政府關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)的預(yù)算、決算均需經(jīng)過議會審議通過。2008年10月1日根據(jù)《株式會社日本政策金融公庫法》進(jìn)行調(diào)整后，目前包括2家銀行、1家金庫和1家公庫^[3]，由財(cái)務(wù)省進(jìn)行管理。

4.地方政府預(yù)算

日本地方行政機(jī)構(gòu)被稱作地方自治體，有一都（東京都）一道（北海道）二府（大阪府、京都府）和43縣。都道府縣下設(shè)若干市、町、村。地方預(yù)算分為一般會計(jì)預(yù)算與公營事業(yè)會計(jì)預(yù)算。一般會計(jì)預(yù)算是針對一般性政府職能的支出，如教育、消防、警察等；公營事業(yè)會計(jì)預(yù)算是針對服務(wù)設(shè)施的支出，如住宅、公共運(yùn)輸?shù)取Ｃ恳回?cái)政年度開始前，中央政府對地方政府基本狀況進(jìn)行考察，以決定預(yù)算分配戰(zhàn)略及下一年度政府間的基本財(cái)政政策。為此，自治省^[4]必須對各級地方政府的支出和收入狀況進(jìn)行判斷，供中央政府決策。