八、英國預算審查監督

（一）審計署與總審計長監督

1.審計署和總審計長的獨立性

審計署隸屬議會下議院，但在運作上，相比其他部門具有極大的自主權。審計署最高行政長官是總審計長，是下議院議員，完全獨立于政府，其任命必須先由首相與下議院公共賬目委員會達成一致，然后向下議院全院大會提出動議，再由下議院呈請英國國王頒詔任命；非經兩院一致同意并呈請國王下詔不得解除其職務。為了保證其獨立性，總審計長薪金由國庫撥款，不受其他政府部門授權，且在職員任命、審計范圍與方法上具有一定自由裁量權。審計署工作人員不是政府官員，其經費由公共賬目委員會審核后報全院大會通過，不由政府撥款。

2.審計署的審計內容

按照審計的時效劃分，英國審計署在預算監督中承擔以下兩方面的工作：一是在下議院每年度的財政監督工作啟動之前，審計署先行對政府各單位實施審計，并由總審計長向公共賬目委員會提交審計報告。公共賬目委員會再依據總審計長的報告，啟動自己的監督工作。二是在下議院每年度的財政監督工作結束后，審計署再檢查政府各部門的整改情況，并將結果報告議會。

按照審計內容劃分，英國審計署在總審計長的領導下，主要進行兩種形式的審計：一是就公共部門的賬目進行財政審計（financial audit），確保預算資金按照預算法案的內容支出或納入，保證賬目按照公共會計準則記錄，支出經過了授權。二是就公共部門的預算績效進行評估，通過資金價值最大化報告（value for reports）評估預算資金使用的效率性和經濟性。除了將審計報告提交公共賬目委員會之外，總審計長還需將審計報告向社會公眾公開。

（二）公共賬目委員會監督

議會下院的公共賬目委員會負責審查各部門提交議會的會計賬目等決算資料，審查審計署的審計報告。公共賬目委員會由15名議員組成，按照慣例，召集人由在野黨議員擔任。公共賬目委員會在議會召開期間，每周集會2次，以聽取被調查機關的會計官員的報告。每年向議會提交審查報告或建議。

審計署與公共賬目委員會在職能實現上，是密切配合的。審計署的審議報告由于公共賬目委員會的審核更能發揮其功能，公共賬目委員會很少直接調查決算本身的數據或事項，而是在審計署的工作之上發揮作用。簡言之，公共賬目委員會可以被稱為審計署在下院的專門委員會。公共賬目委員會審查審計報告的程序是：針對審計報告的內容，充分聽取被審計部門的意見，由總審計長根據報告內容進行解釋和答復，公共委員會形成審查報告，報告內容主要是指出政府工作中存在的問題，并針對支出成果和績效目標完成情況提出改進意見，下發給政府相關部門后，相關部門應在2個月內，就審查報告的內容作出答復。

（三）預算編制監督

除審計署和公共賬目委員會外，下院中的其他委員會如全員委員會和各專業委員會（如運輸委員會、就業委員會等）也對相應領域中的預算行為進行監督。英國預算支出和收入不是同時決定的，而是把收入和支出計劃分開來編審執行，因此議會對政府預算編制的監督包括預算收入和預算支出兩方面。

1.收入監督

英國預算收入中最為重要的就是稅收收入，而議會也主要通過控制稅收來監督預算收入。議會對稅收的監控分為兩類：一是永久性稅收立法，即不需要每年經過議會審議，政府可以按照相關規定征收（如關稅），此類稅種占總稅種的3/4左右；二是每屆會期必須通過的年度稅，包括所得稅、公司稅、茶稅和酒稅等，其中對所得稅率進行調整是非常重要的一項內容。議會表決通過的稅收調整才能生效，成為預算法案的一部分。

2.支出監督

議會主要通過以下幾條途徑來監督政府預算支出：一是年度授權制。按照支出期限，英國預算支出分為長期預算支出和年度預算支出。長期預算支出是已經得到議會授權，并長期有效，不需要每年申請撥款。年度預算支出是每年都要經過議會審批才能得到撥款的支出，大多數政府預算開支屬于這類支出。議會通過年度授權制度有力地控制了預算支出。二是專項撥款制。議會撥給政府的款項都是專項撥款，專款專用，不得挪作他用。三是撥款審議制。政府向下議院提交年度開支概算和經費申請后，下議院全院大會要對概算舉行審議表決，最后形成若干法案，授權英格蘭銀行向政府支付款項。四是開支審計制。議會通過《撥款法案》后，還要對政府開支進行審計。

（四）財政部內部監督

1.會計長負責制

自1920年起，英國公共賬目委員會采納了財政部提出的會計長官制度。財政部向部門委派會計長，負責所在部門的會計核算和內部監督工作。雖然會計長一般由財政部任命，但立法機關和司法機關的會計長為保證獨立性，只需財政部認可或承認。會計長的職責是提高該部門的財務管理水平，從經濟和效益的角度出發，向部門長官提出建議。如果部門長官的決策侵害了部門支出的經濟效益或有違規之處，會計長有權提出異議，并以書面形式向財政部和總審計長匯報。會計長按照法定程序匯報后，可免于承擔個人責任。

2.績效監督

英國績效預算改革始于撒切爾政府任內。1979年撒切爾首相上臺組閣后成立了政府績效工作小組，任命雷納爵士為效率顧問，開展“雷納評審”，重點對政府行政和經濟效率進行評估。“雷納評審”促使政府部門開始關注預算支出的產出和結果。1981年開始，政府績效工作小組成為財政部常設部門，績效評估結果向內閣和議會報告。1988年，英國通過“下一步行動法案”，將績效評估報告納入政府定期公布的報告之一。在地方政府層面，2003年布萊爾政府開始運用“全面績效評估”（Comprehensive Performance Assessment）體系對地方公共實體進行績效評估。

1997年布萊爾政府通過了《支出綜合審查法案》，根據該法案，公共部門需對預算支出進行全面審查，向議會提交《秋季績效評價報告》。財政部通過與各支出部門簽訂公共服務協議（Public Service Agreement），明確支出績效目標。公共服務協議的內容是財政部進行預算支出評估和績效考核的重要依據，主要包括責任條款、目標條款和實現目標計劃。公共服務協議期限一般為3年，一經簽訂即通過網絡、出版物等方式向社會公布，因此也為公眾監督預算提供了可比性數據。