九、結(jié)語

英國是議會制度之母，同時也是最早建立起公共財政制度的國家。19世紀(jì)中葉，英國在沒有范本可參照的情況下，內(nèi)生性地解決了稅收審批權(quán)、公共債務(wù)控制、支出控制、收支兩條線等一系列問題，最終確定了預(yù)算制度，建立起公共財政。這在當(dāng)時，是極具建造性的成就，為當(dāng)今世界預(yù)算制度框架奠定了堅實的基礎(chǔ)。

英國名義上實行議會財政制度，議會控制政府財政收支，但在實踐中，英國議會在修改預(yù)算方面的權(quán)力非常有限。英國議會分為上院和下院，上院是貴族院，在立法過程中無決定權(quán)，僅對預(yù)算法案有一個月的拖延權(quán)，對其他立法案有一年的拖延權(quán)。拖延權(quán)并不能否決下議院議案成為法律，只能在時間上延遲。上院雖然沒有立法決定權(quán)，但因其議員的特殊身份，對下院議案的修改和完善，能起到一定的積極補充作用。下院有權(quán)削減內(nèi)閣提出的預(yù)算支出，拒絕內(nèi)閣的財政收入提案，要求內(nèi)閣修改預(yù)算草案。

英國財政部負(fù)責(zé)制定與執(zhí)行財政政策，在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督上承擔(dān)主要職能。英國公共賬目委員會是附屬于議會下院的預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)。英國國家審計署是獨立的外部審計機構(gòu)，對議會負(fù)責(zé)。總審計長領(lǐng)導(dǎo)審計署，是下議院議員，有權(quán)向下院單獨報告工作。審計署的工作圍繞預(yù)算賬目監(jiān)督和績效監(jiān)督展開。從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行到預(yù)算監(jiān)督，每個環(huán)節(jié)都切實體現(xiàn)了英國預(yù)算的透明度與公開性。

英國預(yù)算編制的周期很長，年度預(yù)算編制包括下一財年的預(yù)算支出明和和其后2年的預(yù)算額度預(yù)估。這是從1961年起英國開始實行的公共支出調(diào)查程序的要求，將預(yù)算的計劃性和實施效果統(tǒng)一到一個文件中，使議會在審議預(yù)算法案時能夠?qū)φ磥淼恼w財政政策走勢有所了解，也為預(yù)算資源的分配提供參照。但公共支出調(diào)查程序的約束力并不是很強，與實際支出規(guī)模往往存在一定差距，在預(yù)算執(zhí)行過程中，需要通過預(yù)算調(diào)整和追加預(yù)算加以補充修正。英國的預(yù)算編制從部長集會開始，由財政部召集，擬定預(yù)算編制指導(dǎo)性文件。各部門根據(jù)財政部的要求測算本部門支出，在4月份之前，提交本部門的預(yù)算數(shù)據(jù)。經(jīng)過財政部匯總，在5月份將未來3年支出計劃概算提交內(nèi)閣委員會討論，根據(jù)內(nèi)閣委員會的反饋結(jié)果，財政部整合各部門數(shù)據(jù)編制預(yù)算草案。預(yù)算草案編制完成后，進(jìn)入議會審批階段。次年3至4月，財政大臣向議會提交正式預(yù)算報告，財政大臣要就預(yù)算案發(fā)表演說，經(jīng)過一讀質(zhì)詢后，進(jìn)入二讀、三讀程序，下議院表決通過后提交上議院審議，上議院因無否決權(quán)，上下議院之間并無爭議。最遲在8月5日之前，英國國王簽署同意，預(yù)算法案正式生效。

英國自1998年起實行部門支出上限控制，對政府各個部門的支出規(guī)模分別設(shè)定上限，不再實行政府支出總量控制。英國政府部門的預(yù)算支出由部門預(yù)算支出和年度管理支出兩部分組成，其中，部門預(yù)算支出限額以3年為基礎(chǔ)編制，部門預(yù)算支出是財政部代表中央政府核定給各部門的支出權(quán)限，部門內(nèi)部有控制權(quán)和支配權(quán)。年度管理支出是由議會授權(quán)財政部根據(jù)各部門實際情況分配的支出，由財政部直接向議會匯報，各部無權(quán)自行管理。英國實行集中支付制度，國庫下設(shè)統(tǒng)一基金賬戶、國家貸款基金賬戶、國庫現(xiàn)金賬戶和國庫提款賬戶，由財政部下設(shè)的支付署或英格蘭銀行統(tǒng)一處理支付事務(wù)。

英國中央政府在財政上高度集權(quán)，地方政府在財政上缺乏自主權(quán)且自主財源極為有限。中央政府與地方政府實行嚴(yán)格分稅制，地方政府有征稅權(quán)及適當(dāng)?shù)亩惵收{(diào)整權(quán)、減免權(quán)，但同樣受到中央的嚴(yán)格限制。國稅是中央財政最主要的來源，地方財政的來源是中央對地方的財政撥款、地稅收入和地方自籌收入。英國中央政府的一般性轉(zhuǎn)移支付稱為收入支持補助制度，綜合考慮不同地區(qū)之間的收入能力和支出需求，根據(jù)“基數(shù)調(diào)整”的方法確定轉(zhuǎn)移支付總量。

在英國，有征稅權(quán)的政府具有舉債權(quán)，中央政府、蘇格蘭、威爾士和英格蘭等有征稅權(quán)的地方政府可以舉債；北愛爾蘭政府因其權(quán)力有限，不借款，無負(fù)債。英國地方政府借款的制度框架包括公共工程貸款委員會貸款制度、謹(jǐn)慎性制度和償債準(zhǔn)備金制度。在謹(jǐn)慎性制度下，雖然中央政府賦予地方政府借款更多的靈活性，但也采取一定的措施控制地方政府債務(wù)風(fēng)險。中央政府規(guī)定政府債務(wù)余額應(yīng)當(dāng)?shù)陀贕DP的40%，同時建立資本上限以滿足可持續(xù)投資規(guī)則。在每年的預(yù)算和概算報告中，地方政府將資本上限中的自行籌集部分上報財政部。

預(yù)算審查監(jiān)督職能主要由審計署和公共賬目委員會行使。審計署與公共賬目委員會在職能實現(xiàn)上，是密切配合的。審計署的審計報告由于公共賬目委員會的審核更能發(fā)揮其功能，公共賬目委員會很少直接調(diào)查決算本身的數(shù)據(jù)或事項，而是在審計署的工作之上發(fā)揮作用。簡言之，公共賬目委員會可以被稱為審計署在下院的專門委員會。公共賬目委員會審查審計報告的程序是：針對審計報告的內(nèi)容，充分聽取被審計部門的意見，由總審計長根據(jù)報告內(nèi)容進(jìn)行解釋和答復(fù)，公共委員會形成審查報告，報告內(nèi)容主要是指出政府工作中存在的問題，并針對支出成果和績效目標(biāo)完成情況提出改進(jìn)意見，下發(fā)給政府相關(guān)部門后，相關(guān)部門應(yīng)在2個月內(nèi)，就審查報告的內(nèi)容作出答復(fù)。

英國績效預(yù)算改革始于撒切爾政府任內(nèi)。1979年撒切爾首相上臺組閣后成立了政府績效工作小組，1981年開始，政府績效工作小組成為財政部常設(shè)部門，績效評估結(jié)果向內(nèi)閣和議會報告。1997年布萊爾政府通過了《支出綜合審查法案》，根據(jù)該法案，公共部門需對預(yù)算支出進(jìn)行全面審查，向議會提交《秋季績效評價報告》。財政部通過與各支出部門簽訂公共服務(wù)協(xié)議，明確支出績效目標(biāo)。公共服務(wù)協(xié)議的內(nèi)容是財政部進(jìn)行預(yù)算支出評估和績效考核的重要依據(jù)，主要包括責(zé)任條款、目標(biāo)條款和實現(xiàn)目標(biāo)計劃。公共服務(wù)協(xié)議也為公眾監(jiān)督預(yù)算提供了可比性數(shù)據(jù)。

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[1] 立法機構(gòu)影響預(yù)算決定的能力在于其對行政預(yù)算建議以及預(yù)算決策的內(nèi)部程序上都具有權(quán)威。根據(jù)立法權(quán)威性的大小，可分為“預(yù)算決定型”“預(yù)算影響型”“無預(yù)算作用型”三種。

[2] 英國的財政法（Financial Law）和財政法案（Finance Bill）在翻譯時常發(fā)生誤用。財政法是議會審議通過的年度稅稅率調(diào)整等修訂內(nèi)容；狹義的財政法案包括了稅收收入在內(nèi)的政府財政收入的全部內(nèi)容。廣義上，完整的財政法案指代整個預(yù)算法案，可以包括預(yù)算收入法案和撥款法案兩部分。

[3] 英國的議會審議預(yù)算程序被稱為Supply Procedure，3月份下議院會期被稱為Supply Days，供給委員會也由此得名。

[4] 代表性稅制的主要內(nèi)容是在分別測算各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)稅基和稅率的基礎(chǔ)上，衡量地方政府的收入能力。其中，標(biāo)準(zhǔn)稅基通常采用總量估算和分稅種估算兩種辦法，選擇GDP等相關(guān)因素，通過回歸分析進(jìn)行確定；標(biāo)準(zhǔn)稅率通常用地方實際總收入占合計稅基的比例表示。