九、結語

英國是議會制度之母，同時也是最早建立起公共財政制度的國家。19世紀中葉，英國在沒有范本可參照的情況下，內生性地解決了稅收審批權、公共債務控制、支出控制、收支兩條線等一系列問題，最終確定了預算制度，建立起公共財政。這在當時，是極具建造性的成就，為當今世界預算制度框架奠定了堅實的基礎。

英國名義上實行議會財政制度，議會控制政府財政收支，但在實踐中，英國議會在修改預算方面的權力非常有限。英國議會分為上院和下院，上院是貴族院，在立法過程中無決定權，僅對預算法案有一個月的拖延權，對其他立法案有一年的拖延權。拖延權并不能否決下議院議案成為法律，只能在時間上延遲。上院雖然沒有立法決定權，但因其議員的特殊身份，對下院議案的修改和完善，能起到一定的積極補充作用。下院有權削減內閣提出的預算支出，拒絕內閣的財政收入提案，要求內閣修改預算草案。

英國財政部負責制定與執行財政政策，在預算編制、執行和監督上承擔主要職能。英國公共賬目委員會是附屬于議會下院的預算監督機構。英國國家審計署是獨立的外部審計機構，對議會負責。總審計長領導審計署，是下議院議員，有權向下院單獨報告工作。審計署的工作圍繞預算賬目監督和績效監督展開。從預算編制、預算執行到預算監督，每個環節都切實體現了英國預算的透明度與公開性。

英國預算編制的周期很長，年度預算編制包括下一財年的預算支出明和和其后2年的預算額度預估。這是從1961年起英國開始實行的公共支出調查程序的要求，將預算的計劃性和實施效果統一到一個文件中，使議會在審議預算法案時能夠對政府未來的整體財政政策走勢有所了解，也為預算資源的分配提供參照。但公共支出調查程序的約束力并不是很強，與實際支出規模往往存在一定差距，在預算執行過程中，需要通過預算調整和追加預算加以補充修正。英國的預算編制從部長集會開始，由財政部召集，擬定預算編制指導性文件。各部門根據財政部的要求測算本部門支出，在4月份之前，提交本部門的預算數據。經過財政部匯總，在5月份將未來3年支出計劃概算提交內閣委員會討論，根據內閣委員會的反饋結果，財政部整合各部門數據編制預算草案。預算草案編制完成后，進入議會審批階段。次年3至4月，財政大臣向議會提交正式預算報告，財政大臣要就預算案發表演說，經過一讀質詢后，進入二讀、三讀程序，下議院表決通過后提交上議院審議，上議院因無否決權，上下議院之間并無爭議。最遲在8月5日之前，英國國王簽署同意，預算法案正式生效。

英國自1998年起實行部門支出上限控制，對政府各個部門的支出規模分別設定上限，不再實行政府支出總量控制。英國政府部門的預算支出由部門預算支出和年度管理支出兩部分組成，其中，部門預算支出限額以3年為基礎編制，部門預算支出是財政部代表中央政府核定給各部門的支出權限，部門內部有控制權和支配權。年度管理支出是由議會授權財政部根據各部門實際情況分配的支出，由財政部直接向議會匯報，各部無權自行管理。英國實行集中支付制度，國庫下設統一基金賬戶、國家貸款基金賬戶、國庫現金賬戶和國庫提款賬戶，由財政部下設的支付署或英格蘭銀行統一處理支付事務。

英國中央政府在財政上高度集權，地方政府在財政上缺乏自主權且自主財源極為有限。中央政府與地方政府實行嚴格分稅制，地方政府有征稅權及適當的稅率調整權、減免權，但同樣受到中央的嚴格限制。國稅是中央財政最主要的來源，地方財政的來源是中央對地方的財政撥款、地稅收入和地方自籌收入。英國中央政府的一般性轉移支付稱為收入支持補助制度，綜合考慮不同地區之間的收入能力和支出需求，根據“基數調整”的方法確定轉移支付總量。

在英國，有征稅權的政府具有舉債權，中央政府、蘇格蘭、威爾士和英格蘭等有征稅權的地方政府可以舉債；北愛爾蘭政府因其權力有限，不借款，無負債。英國地方政府借款的制度框架包括公共工程貸款委員會貸款制度、謹慎性制度和償債準備金制度。在謹慎性制度下，雖然中央政府賦予地方政府借款更多的靈活性，但也采取一定的措施控制地方政府債務風險。中央政府規定政府債務余額應當低于GDP的40%，同時建立資本上限以滿足可持續投資規則。在每年的預算和概算報告中，地方政府將資本上限中的自行籌集部分上報財政部。

預算審查監督職能主要由審計署和公共賬目委員會行使。審計署與公共賬目委員會在職能實現上，是密切配合的。審計署的審計報告由于公共賬目委員會的審核更能發揮其功能，公共賬目委員會很少直接調查決算本身的數據或事項，而是在審計署的工作之上發揮作用。簡言之，公共賬目委員會可以被稱為審計署在下院的專門委員會。公共賬目委員會審查審計報告的程序是：針對審計報告的內容，充分聽取被審計部門的意見，由總審計長根據報告內容進行解釋和答復，公共委員會形成審查報告，報告內容主要是指出政府工作中存在的問題，并針對支出成果和績效目標完成情況提出改進意見，下發給政府相關部門后，相關部門應在2個月內，就審查報告的內容作出答復。

英國績效預算改革始于撒切爾政府任內。1979年撒切爾首相上臺組閣后成立了政府績效工作小組，1981年開始，政府績效工作小組成為財政部常設部門，績效評估結果向內閣和議會報告。1997年布萊爾政府通過了《支出綜合審查法案》，根據該法案，公共部門需對預算支出進行全面審查，向議會提交《秋季績效評價報告》。財政部通過與各支出部門簽訂公共服務協議，明確支出績效目標。公共服務協議的內容是財政部進行預算支出評估和績效考核的重要依據，主要包括責任條款、目標條款和實現目標計劃。公共服務協議也為公眾監督預算提供了可比性數據。

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[1] 立法機構影響預算決定的能力在于其對行政預算建議以及預算決策的內部程序上都具有權威。根據立法權威性的大小，可分為“預算決定型”“預算影響型”“無預算作用型”三種。

[2] 英國的財政法（Financial Law）和財政法案（Finance Bill）在翻譯時常發生誤用。財政法是議會審議通過的年度稅稅率調整等修訂內容；狹義的財政法案包括了稅收收入在內的政府財政收入的全部內容。廣義上，完整的財政法案指代整個預算法案，可以包括預算收入法案和撥款法案兩部分。

[3] 英國的議會審議預算程序被稱為Supply Procedure，3月份下議院會期被稱為Supply Days，供給委員會也由此得名。

[4] 代表性稅制的主要內容是在分別測算各地區標準稅基和稅率的基礎上，衡量地方政府的收入能力。其中，標準稅基通常采用總量估算和分稅種估算兩種辦法，選擇GDP等相關因素，通過回歸分析進行確定；標準稅率通常用地方實際總收入占合計稅基的比例表示。