二、我國公民訴求表達(dá)的現(xiàn)狀與成因

（一）信訪制度下公民訴求表達(dá)的基本特點(diǎn)

信訪作為一項(xiàng)具有中國特色的政治制度，在發(fā)揚(yáng)民主、了解社情民意、維護(hù)合法權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)和諧等方面已經(jīng)發(fā)揮了十分重要的作用。在某種程度上，信訪已經(jīng)成為我國公民權(quán)利表達(dá)的首選途徑。當(dāng)前，在信訪制度框架內(nèi)，公民的訴求表達(dá)主要有以下特點(diǎn)：

1.訴求表達(dá)主體的多元化

隨著我國各項(xiàng)改革的持續(xù)深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，社會(huì)階層結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，階層分化日益復(fù)雜，社會(huì)主體多元化的特點(diǎn)日趨顯現(xiàn)。社會(huì)階層的多元化實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致訴求表達(dá)主體的多元化，不同階層之間，甚至相同階層的不同群體之間，往往存在著不同的利益訴求。出于維護(hù)自身利益的需要，這些訴求很多是通過信訪渠道反映出來，逐步形成了當(dāng)前信訪活動(dòng)中多元主體的格局。在實(shí)踐中，信訪的主體既有農(nóng)民、城市低收入人群、外來務(wù)工人員等傳統(tǒng)意義上的社會(huì)底層弱勢(shì)群體，也有如私營小企業(yè)主、醫(yī)生、教師等中產(chǎn)階層，甚至還包括公務(wù)員、人大代表、政協(xié)委員等具有一定社會(huì)地位、掌握一定社會(huì)資源且身在體制內(nèi)的人員。在以往的印象中，采用信訪方式表達(dá)訴求的大多是年齡較大、文化水平不高的人。但在現(xiàn)實(shí)中，信訪的主體不僅有80后、90后的年輕一代，而且也不乏碩士、博士等高學(xué)歷人群。其中值得注意的是，作為法律工作者的律師也不乏信訪的經(jīng)歷。

不同社會(huì)主體之間，出于某些共同利益而進(jìn)行的信訪活動(dòng)也是造成訴求表達(dá)主體多元化的重要原因。最具典型意義的例證就是因環(huán)境問題而引發(fā)的群體性信訪事件，如建設(shè)垃圾焚燒廠或化工廠選址所引發(fā)的群體性事件中，居住于選址附近的居民因?yàn)榉磳?duì)項(xiàng)目建設(shè)的共同目標(biāo)而結(jié)成臨時(shí)的利益共同體，“集體散步”的參與者幾乎涵蓋了社會(huì)所有階層和群體的范圍。在全國各地發(fā)生的類似事件中均存在著相同的特點(diǎn)。

2.訴求表達(dá)方式的非理性化

表達(dá)權(quán)是憲法賦予公民應(yīng)當(dāng)享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，公民通過一定的方式，提出符合自身利益的要求，就形成了訴求的表達(dá)。^[39]當(dāng)前，我國公民訴求表達(dá)的渠道有人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議、基層群眾性自治組織、司法訴訟、信訪、媒體和社團(tuán)組織等多種方式。其中針對(duì)利益訴求而言，司法訴訟和信訪是其主要渠道。理論上，各種訴求表達(dá)方式之間有明確的分工和界限，尤其是司法訴訟渠道，其受理范圍更具有法定性的特點(diǎn)。但在現(xiàn)實(shí)中，民眾卻更依賴信訪的方式表達(dá)訴求。特別是對(duì)一些已經(jīng)通過司法訴訟途徑主張的訴求得不到滿足之后，大量涌入信訪渠道，有一部分人也確實(shí)得到了實(shí)惠，形成所謂“信訪不信法”的怪象。應(yīng)當(dāng)說明的是，已有生效裁判的訴求進(jìn)入信訪渠道本身就是訴求表達(dá)方式選擇非理性化的表現(xiàn)，但是，這種非理性的選擇是基于前些年信訪部門確實(shí)受理了大量此類訴求，有的還在不直接否定裁判文書的說辭下給予利益。在“無利不起早”的思維習(xí)慣中，已有生效裁判的案件訴求進(jìn)入信訪渠道大增是不能理解的。在訴訟案件進(jìn)入信訪渠道之后，表達(dá)方式的非理性化又表現(xiàn)在“我愿意上哪兒就上哪兒”的越級(jí)訪、赴京訪數(shù)量增大。在“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的示范效應(yīng)下，“刻意把事情搞大”的風(fēng)氣暗中蔓延。有的信訪人著眼于如何將事情的影響擴(kuò)大，甚至為以“告洋狀”求得安全而不惜以身試法，導(dǎo)致了個(gè)人極端行為和大規(guī)模群體性事件頻發(fā)。

3.訴求表達(dá)內(nèi)容的私利化

貫穿于我國社會(huì)主義初級(jí)階段的主要矛盾，即人民日益增長的物質(zhì)文化需求同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾。改革開放以來，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立和完善，公民的權(quán)利意識(shí)不斷覺醒，利益需求也不斷擴(kuò)大。現(xiàn)實(shí)中有不少人將信訪作為追求利益最大化的工具，在以“自我為中心”的思維方式下，片面關(guān)注自身利益、現(xiàn)時(shí)利益，而忽視整體利益、長遠(yuǎn)利益。與此同時(shí)，信訪渠道有時(shí)也無奈地成為某些群體的利益牟取工具，或者信訪機(jī)構(gòu)雖已認(rèn)識(shí)對(duì)方有過度牟取利益的動(dòng)機(jī)，但又無力制止。訴求表達(dá)私利化直接導(dǎo)致在公共政策推行或公共設(shè)施建設(shè)過程中的“鄰避困境”和“利益翹板”，不同利益主體之間的沖突陷入無解的境地。而當(dāng)相關(guān)各方的訴求通過信訪渠道匯集到一起時(shí)，所有的沖突便以信訪矛盾的形式表現(xiàn)出來。比如，變電站、垃圾中轉(zhuǎn)站等公共設(shè)施在建設(shè)過程中，任何一處選址都會(huì)引發(fā)附近居民的非理性反對(duì)，而如果取消建設(shè)項(xiàng)目，又會(huì)引起更大范圍內(nèi)群眾的不滿。

訴求表達(dá)私利化的特點(diǎn)主要表現(xiàn)為：信訪人會(huì)從自身利益最大化的角度出發(fā)，對(duì)法律政策進(jìn)行有選擇性地遵守，一是對(duì)是否遵守法律政策進(jìn)行選擇，二是對(duì)遵守哪些法律政策進(jìn)行選擇，三是對(duì)遵守法律政策中的哪些具體內(nèi)容進(jìn)行選擇。選擇的基礎(chǔ)并不考慮法律政策適用的一般規(guī)則，僅以是否對(duì)其有利為唯一標(biāo)準(zhǔn)。比如，要求“落實(shí)私房政策”的信訪人，避開“法不溯及既往”的基本原則，堅(jiān)持引用2007年才施行的《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定，要求政府對(duì)被沒收的房產(chǎn)予以補(bǔ)償或賠償，這是典型的“選擇性守法”。

4.訴求表達(dá)行為的無休止化

我國憲法賦予了公民享有向國家機(jī)關(guān)進(jìn)行申訴、控告，提出意見、建議，維護(hù)自己合法權(quán)益的權(quán)利，《信訪條例》據(jù)此規(guī)定了公民的信訪權(quán)利。如同所有其他權(quán)利一樣，信訪權(quán)利也不是無限的。信訪權(quán)利必須按照一定的程序、以一定的形式、在一定的范圍內(nèi)行使。但近年來，一些信訪人往往以有權(quán)處理部門對(duì)其信訪事項(xiàng)的處理結(jié)論不及時(shí)、不公正為由，在規(guī)定的處理、復(fù)查、復(fù)核程序業(yè)已完成的情況下，仍舊沒完沒了地進(jìn)行非正常的信訪活動(dòng)，不斷向政府施壓。事實(shí)上，信訪人自以為“我的時(shí)間不值錢”，以無休止的重復(fù)信訪活動(dòng)占用了大量的公共資源，客觀上造成了公共資源的無端消耗。劉正強(qiáng)研究員曾經(jīng)從“信訪容量”的角度分析信訪工作，并以此呼吁信訪制度的改革。^[40]任何機(jī)構(gòu)都有容量的限制，擴(kuò)容也必須適當(dāng)，關(guān)鍵是其有限的容量必須正確使用。顯而易見的是，由于信訪機(jī)構(gòu)的精力被大量擠占，可能導(dǎo)致一些原本可以得到妥善解決的初次信訪事項(xiàng)最終未能得到令人滿意的結(jié)果，使初次信訪事項(xiàng)又不斷演化為重復(fù)信訪問題，正所謂“老賬未清又添新”。由于信訪事項(xiàng)的入口過于寬泛、出口運(yùn)轉(zhuǎn)不暢的現(xiàn)實(shí)，大量訴求在信訪渠道內(nèi)被沉淀，被迫逾期辦理，而信訪機(jī)構(gòu)則在疲于被動(dòng)應(yīng)付的局面中越陷越深，難以自拔。

（二）信訪實(shí)踐中公民訴求表達(dá)失序的主要原因

造成當(dāng)前信訪訴求表達(dá)失序的原因十分復(fù)雜，既有歷史的原因，也有現(xiàn)實(shí)的原因；既有信訪人的主觀原因，也有制度設(shè)計(jì)的客觀原因。基本的局面是五個(gè)不滿意，即信訪人不滿意、信訪機(jī)構(gòu)不滿意、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)不滿意、治安管理部門不滿意、涉事周邊群眾不滿意。有學(xué)者認(rèn)為，信訪困境的原因一是信訪體制不順，各種矛盾問題向上匯集；二是信訪功能錯(cuò)位，國家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威被消解；三是信訪程序缺失，不斷誘發(fā)較嚴(yán)重的沖突事件。^[41]本課題組的觀點(diǎn)是：

1.社會(huì)文化傳統(tǒng)是造成失序的歷史原因

一方面，中國傳統(tǒng)的法律文化使中國人存在先天的“厭訟”觀念。早在春秋時(shí)期，孔子就說過：“聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎！”孔子希望通過長期的道德倫理教化和統(tǒng)治階級(jí)的以身作則，使?fàn)幵A者恥于爭訟來達(dá)到“閭里不訟于巷，老幼不訟于庭”的和諧、恬靜的理想境界。隨著漢代以后儒家思想在中國普遍適用以及至高無上的地位，厭訟思想也在普通老百姓中長期流傳，成為中國廣大民眾的思維習(xí)慣。^[42]尤其面對(duì)掌握公權(quán)力的政府部門時(shí)，處于相對(duì)弱勢(shì)地位的一方進(jìn)一步加強(qiáng)了這種“厭訟”的觀念。民眾在內(nèi)心更希望有一個(gè)仁愛的“父母官”，用一道“圣旨”解決問題，而不是由一個(gè)中立的、無感情色彩的仲裁者（法官）判定輸贏。由此便不難理解，為何目前在行政糾紛的解決路徑上出現(xiàn)“大信訪、中復(fù)議、小訴訟”的局面，甚至很多平等主體之間的民事、商事糾紛也進(jìn)入信訪渠道中。

另一方面，我國是有著濃厚人治傳統(tǒng)的國家，人治傳統(tǒng)下“權(quán)大于法”的觀念在民眾的思想中根深蒂固。在民眾的心目中，如果有什么不平和冤屈，往往在心里期望出現(xiàn)“包青天”式的清官，可以為自己主張正義。長期的歷史文化積淀，使得廣大民眾對(duì)政府和行政權(quán)力過分依賴。遇到糾紛，首先想到的不是通過法律途徑解決問題，而是寄希望于政府，寄希望于清官，希望借助行政權(quán)力討回公道，而信訪制度恰恰迎合了廣大民眾的這種需求。^[43]理論上，通過信訪可以讓上級(jí)官員直接看到其反映問題的材料，如果有幸遇到一位“清官”能明察秋毫、嫉惡如仇，那問題的解決也就指日可待了。現(xiàn)實(shí)中，也確實(shí)存在一些信訪問題得到領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注后被解決的先例，雖然這種概率早已被證實(shí)很低，但客觀上也加深了民眾的印象：得到高層領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注或者批示比打官司更具有可行性。

2.司法權(quán)威不彰是造成失序的現(xiàn)實(shí)原因

當(dāng)前我國司法權(quán)威不振是客觀實(shí)際，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是司法公信力不高；二是司法程序入口不暢；三是生效判決的執(zhí)行到位率偏低。與我國法治建設(shè)推進(jìn)的速度相比，我國司法的公信力明顯不足，民眾對(duì)法治的信仰尚未形成。一則是因?yàn)樗痉ㄏ到y(tǒng)中客觀存在的腐敗現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了廣大民眾對(duì)司法機(jī)關(guān)的信任；二則是因?yàn)榭陀^存在的公權(quán)力濫用和深存于廣大民眾心中的“權(quán)大于法”的意識(shí)，削弱了民眾對(duì)法律的信仰；三則是因?yàn)橹袊藢?duì)實(shí)體的重視程度遠(yuǎn)大于程序，舉證能力偏弱，一些合理、合情但不合法的訴求無法通過司法途徑得到滿足。由此產(chǎn)生的惡果是：即便是依法有據(jù)、公正合理的判決，也往往難以被當(dāng)事人接受，甚至還會(huì)引起抵觸情緒或者因?yàn)閳?zhí)行不到位而轉(zhuǎn)入信訪。

在司法實(shí)踐中，即使民眾并不排斥司法訴訟的權(quán)利表達(dá)方式，客觀上也可能因?yàn)橐恍┘夹g(shù)性原因而無法啟動(dòng)訴訟程序。法院出于自身承受能力的限制或考核指標(biāo)的壓力，對(duì)很多可以受理的案件不予立案，在客觀上就把很多原本應(yīng)當(dāng)進(jìn)入司法訴訟程序的問題推入信訪渠道。目前，盡管法院已經(jīng)明確將立案審查制改為立案登記制，但是要從根本上扭轉(zhuǎn)“立案難”還有待實(shí)踐。從這一點(diǎn)上說，“信訪不信法”的扭轉(zhuǎn)既需要司法改革的有效推進(jìn)，也需要行政機(jī)關(guān)破除生怕“濕手沾上干面粉”的陋習(xí)和所有公職人員摒棄“為官不為”的消極情緒。此外，有的問題雖然被納入訴訟程序中，并經(jīng)過司法機(jī)關(guān)的審理，走完了法定的程序，但問題并沒有得到解決，其主要表現(xiàn)形式就是“執(zhí)行難”。“執(zhí)行難”的成因錯(cuò)綜復(fù)雜，有執(zhí)行人員的內(nèi)在因素、執(zhí)行遭遇外在干預(yù)等多方面原因。但從客觀上說，“執(zhí)行難”的客觀現(xiàn)實(shí)意味著即便贏了官司，也不能得到判決書寫明的應(yīng)得利益。加上訴訟耗費(fèi)的金錢、時(shí)間、精力成本遠(yuǎn)高于信訪，也使得中低收入人群更加青睞信訪。

3.實(shí)用主義的價(jià)值取向是造成失序的內(nèi)在原因

所謂實(shí)用主義價(jià)值取向，是指普通民眾當(dāng)中一種基于日常生活經(jīng)驗(yàn)的、實(shí)用的和根據(jù)環(huán)境變化而調(diào)整其目標(biāo)和行為的理性取向。^[44]中國人的實(shí)用主義文化源遠(yuǎn)流長，當(dāng)前民眾的訴求表達(dá)本身就是利益表達(dá)，主要是以自身利益為主。因此，民眾選擇信訪渠道具有一定的必然性。這就如同一條路上有快車道、慢車道、公交車專用道^[45]、自行車道、人行道，而不同車輛與行人“各行其道”的規(guī)定又不夠清晰，人車混行與強(qiáng)占其他車道的情況就會(huì)層出不窮。職能定位于民意表達(dá)的信訪類似于公交車專用道，本來就明確地排斥私家車，而當(dāng)前的景象是公交車專用道上擠滿了私家車。如前文所述，當(dāng)前我國公民訴求表達(dá)的渠道有六種方式。人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商民主監(jiān)督制度是通過選舉代表的方式來實(shí)現(xiàn)公民對(duì)國家權(quán)力的行使和對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，其本質(zhì)是代議制的間接民主，且不論其本身就具有代議制民主的先天弊病，個(gè)體訴求的表達(dá)原本就不在制度涵蓋的范圍內(nèi)。基層群眾性自治組織雖然具有直接參與的特點(diǎn)，但其針對(duì)的僅僅是居（村）民自治范圍內(nèi)的事務(wù)，并不包括其他事務(wù)。在制度設(shè)計(jì)上，當(dāng)前的居（村）委會(huì)也缺乏下情上達(dá)的功能。關(guān)于司法訴訟，除了前文所述的公信力問題、入口問題和效力問題，還有一個(gè)無法達(dá)到利益最大化的問題。比如，數(shù)量龐大的動(dòng)拆遷補(bǔ)償矛盾，通過訴訟程序只能獲得法定標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償，而通過信訪途徑卻往往還會(huì)得到責(zé)任部門出于社會(huì)穩(wěn)定考慮而支付的額外款項(xiàng)。至于媒體和社團(tuán)組織，一方面，媒體關(guān)注獲益的概率并不高于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注獲益的概率，另一方面，由于媒體和社團(tuán)組織缺乏公權(quán)力的支撐，故更不如直接通過信訪尋求領(lǐng)導(dǎo)層的關(guān)注。

在現(xiàn)實(shí)的考量下，信訪成本低廉且不受形式、程序限制，當(dāng)事人要做的只是反映情況，剩下的只是等待、催促相關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查處理。特別是，以往信訪制度沒有明確的受理層級(jí)和次數(shù)限制，雖然問題能否解決屬于未知，但只要舍得投入時(shí)間、精力成本“打持久戰(zhàn)”，從越級(jí)上訪、赴京上訪的成本收益的“性價(jià)比”看，有很大的博弈空間。于是，信訪對(duì)于大多數(shù)中國民眾來說，無疑是一種解決利益訴求的首選方式。

4.信訪制度悖論是造成失序的根本原因

從信訪的制度設(shè)計(jì)初衷看，其本質(zhì)是政治溝通的民主渠道，下情上達(dá)是信訪工作的主要功能。但是隨著轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)矛盾的增多，公民權(quán)利意識(shí)的逐步覺醒，越來越多的人看到了信訪制度實(shí)際上含有更多的“人治”因素。一方面，《憲法》第2條第3款明文規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”《憲法》第41條第1款規(guī)定：“中華人民共和國公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。”另一方面，基層政府又可以對(duì)上訪人采取“死看硬守”等控制措施，實(shí)在控制不住，還可以組織人員“截訪”。更令人難以理解的是，盡管人民法院的裁判文書已經(jīng)生效，信訪機(jī)構(gòu)依然可以“依政策”扮演“法外”權(quán)利救濟(jì)的角色。

從“信訪”二字的字面意思便不難看出，該項(xiàng)制度在創(chuàng)建伊始，主要的內(nèi)容就是處理、接待人民群眾的來信、來訪。在蘇維埃政權(quán)初創(chuàng)時(shí)期與抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，信訪工作大多是由領(lǐng)導(dǎo)同志親自承擔(dān)的。1949年8月以后則陸續(xù)成立了一些專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作。但無論從機(jī)構(gòu)歸屬還是功能定位上，信訪工作在創(chuàng)建之初是作為秘書工作的一部分而存在的。在機(jī)構(gòu)方面，以國家信訪局為例，其前身為中辦、國辦信訪局，2000年以后雖更名為國家信訪局，但仍歸國務(wù)院辦公廳管理，業(yè)務(wù)上接受中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳的指導(dǎo)，國家信訪局局長同時(shí)也是國務(wù)院的副秘書長。在功能定位方面，信訪工作在某種程度上存在隨意性和粗放性，這既表現(xiàn)在信訪人的信訪行為上，也體現(xiàn)在信訪機(jī)構(gòu)對(duì)信訪問題的處理上。2005年國務(wù)院出臺(tái)《信訪條例》，雖然對(duì)信訪工作進(jìn)行了一些規(guī)范，但是鑒于長期形成的傳統(tǒng)習(xí)慣和對(duì)信訪定位等認(rèn)識(shí)尚有分歧，并未下決心淡化信訪針對(duì)個(gè)人的權(quán)利救濟(jì)功能。但從當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)來看，除了訴訟的規(guī)范性較強(qiáng)以及司法不公的存在之外，更多的還取決于走信訪渠道的隨意性和低成本性，以及法治建設(shè)尚有薄弱環(huán)節(jié)和國人固有的實(shí)用主義觀念等原因。

在這樣的現(xiàn)實(shí)和制度環(huán)境下，信訪工作在具體實(shí)踐中往往陷于被動(dòng)的局面。一方面，大量社會(huì)矛盾聚集到信訪機(jī)構(gòu)，合法訴求與不合法訴求、合理訴求與不合理訴求、合法訴求與非法手段相互交織，錯(cuò)綜復(fù)雜，為信訪人服務(wù)的“信訪產(chǎn)業(yè)鏈”在暗中起作用；另一方面，信訪工作機(jī)構(gòu)疲于應(yīng)付，即便是最基本的程序性要求也往往難以做到，更罔談精細(xì)化的處理。反過來，理想與現(xiàn)實(shí)的落差又進(jìn)一步加劇了矛盾沖突的演變。似乎是“局外人”的第三方介入信訪活動(dòng)，也很可能出現(xiàn)正當(dāng)個(gè)人利益與商業(yè)炒作交織的局面。一旦商業(yè)利益介入信訪當(dāng)事人的正當(dāng)利益訴求，就會(huì)使問題更加復(fù)雜化，盡管這種商業(yè)利益是隱藏在個(gè)人訴求背后的幕后推手，但信訪活動(dòng)畢竟是耗費(fèi)公共資源的公共服務(wù)，是不能允許商家“搭便車”的。2015年6月，中央政法委頒布的《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》明確提出，律師代理信訪必須堅(jiān)持無償公益的性質(zhì)，“不以贏利為目的，向信訪人提供無償法律服務(wù)”是十分重要的。

（三）引導(dǎo)公民依法進(jìn)行訴求表達(dá)的思路

訴求表達(dá)是人作為獨(dú)立的個(gè)體，對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中存在的問題提出主張或見解。通俗地說，“訴”是有話好好說，“求”是有據(jù)有尺度，即采取理性有序的方式表達(dá)意愿，有理有據(jù)地謀求問題的解決。就政府而言，必須堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨，努力維護(hù)公民意愿表達(dá)渠道的暢通，為老百姓建立“有話好好說”的環(huán)境，盡心竭力地解決群眾的合理訴求；就公民而言，訴求表達(dá)也應(yīng)當(dāng)理性、有序、依法而為，不以個(gè)人利益的獲取危害公共利益。

1.信訪制度必須回歸民意表達(dá)渠道的定位

在正常狀態(tài)下，訴求表達(dá)的目的在于當(dāng)事人所面臨問題的解決，但是“問題解決”的標(biāo)準(zhǔn)是什么，不同當(dāng)事人也會(huì)有不同的看法。所以，公民訴求表達(dá)的正確引導(dǎo)非常重要。如果公民的訴求表達(dá)從“手段”異化為一種“目的”，訴求表達(dá)就可能成為民眾向政府施加壓力的手段。我國出現(xiàn)“信訪困境”的原因是綜合性的，但信訪功能上的異化和錯(cuò)位確實(shí)是直接導(dǎo)致近十年來“信訪洪峰”的原因之一，直接或間接調(diào)動(dòng)民眾“信訪積極性”的實(shí)際上還是信訪制度的缺陷。信訪制度改革路徑的選擇，必須立足于從源頭上解決問題，在全黨范圍內(nèi)堅(jiān)決地而不是一般化地、全面地而不是局部地提高執(zhí)政能力，從根本上構(gòu)建和諧社會(huì)。如果一方面無視國家治理體系和能力的不足；另一方面又把信訪機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)成為無所不能的“大抹布”，而無數(shù)個(gè)基層單位和行政部門漠視群眾利益的“籠頭”在時(shí)刻不停地“跑冒滴漏”，那么，信訪機(jī)構(gòu)無論增加多少編制，也只能是忙于應(yīng)付，或者把明顯的漏洞堵住或把表層的水跡擦干。因此，信訪制度的改革能否成功，是執(zhí)政黨是否能夠在實(shí)際上，而不是口頭上提高執(zhí)政能力的標(biāo)志之一。絕對(duì)不能把信訪部門放到無事不管、無所不能的位置上；信訪機(jī)構(gòu)的改革必須與司法機(jī)關(guān)和其他政府部門工作的公正、高效結(jié)合起來，形成互相支撐、協(xié)同一致的格局。對(duì)信訪機(jī)關(guān)的定位必須符合法治理念。一味地“做大”信訪機(jī)構(gòu)，不停地增加編制、擴(kuò)大權(quán)力都不是解決問題的辦法。政府各職能部門都有相應(yīng)分工和確定權(quán)限，每個(gè)部門都應(yīng)當(dāng)“管好自己的人，辦好自己的事”。在絕大多數(shù)信訪事項(xiàng)都可歸口于各職能部門的情況下，信訪機(jī)構(gòu)也應(yīng)有所為、有所不為。信訪制度的存在不能破壞司法獨(dú)立，信訪辦不能變成“第二法院”或不開庭的“三審法庭”。按照理想的狀態(tài)，信訪機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)成為黨和政府的“第二研究室”，擔(dān)負(fù)起傾聽民意、保障民權(quán)、集中民智的決策咨詢職能。按照這一思路，信訪制度改革的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)明確，征集人民建議是信訪制度優(yōu)先發(fā)展的方向。^[46]群眾遇到了不公正待遇等問題，也可以向信訪部門反映。但是，信訪渠道類似于公交車專用道，乘坐公交車的乘客都必須按照該車的固定線路和停車站點(diǎn)上下，是不可能像私家車那樣“送到家”才算到位的。所有進(jìn)入信訪渠道的訴求，當(dāng)信訪程序終結(jié)時(shí)都必須“到站下車”。

心理學(xué)的研究認(rèn)為，人的利益獲得總是處在既滿足又不滿足的交織狀態(tài)中，獲利之后最初的滿足感很快會(huì)被不足感所替代。由于相比較而言，運(yùn)用合法手段獲利需要耐心地“走程序”，而運(yùn)用非法手段獲利卻只要有膽量“不按照常理出牌”即可。“不按照常理出牌”可以得到“走程序”得不到的利益，又具有非常強(qiáng)的“傳染性”。當(dāng)用非法手段獲得利益之后，獲利者會(huì)有超乎尋常的“成就感”，不但會(huì)刺激其再度用非法手段獲利，而且會(huì)吸引更多的人采用非法手段獲利。所以，所有堅(jiān)持法治的國家都強(qiáng)調(diào)目標(biāo)合法不得替代手段合法，即便是合法的目標(biāo)也要通過合法的途徑去獲取。“在法治社會(huì)中，政治活動(dòng)被規(guī)則化、程序化。”信訪活動(dòng)也是如此，信訪的規(guī)則和程序集中體現(xiàn)在國務(wù)院制定的《信訪條例》中。“法治的主要優(yōu)點(diǎn)表現(xiàn)在它妥善解決了人的欲望和人的精神追求之間的矛盾，而這對(duì)矛盾是所有的傳統(tǒng)文化中無法避免但又無法解決的矛盾。”^[47]任何國家如果不禁止通過非法手段獲益，就等于放棄法治的底線。根據(jù)我國的國情，社會(huì)主義法治國家建設(shè)一定是逐漸推進(jìn)的，同時(shí)，排除信訪制度中的“人治”成分必須堅(jiān)定不移。優(yōu)化信訪程序，嚴(yán)格約束信訪機(jī)構(gòu)依法辦事，引導(dǎo)公民依程序信訪，是扭轉(zhuǎn)我國公民訴求表達(dá)失序狀態(tài)的基本路徑。2014年4月9日，國家信訪局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級(jí)走訪的辦法》，就是一次成功的實(shí)踐。

2.公權(quán)力對(duì)下負(fù)責(zé)是消除“清官情節(jié)”的利器

目前，我國信訪總量仍在高位運(yùn)行，少數(shù)群眾“信訪不信法”“信上不信下”的問題依然比較突出。深入反思老百姓“信訪不信法”“信上不信下”成因時(shí)不難發(fā)現(xiàn)，職能部門“信權(quán)不信法”“權(quán)大于法”的觀念和表面上對(duì)下負(fù)責(zé)、實(shí)際上對(duì)上負(fù)責(zé)的作風(fēng)才是問題形成的真正原因。現(xiàn)實(shí)生活中，雖然國務(wù)院《信訪條例》第14條第2款規(guī)定：“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。”《上海市信訪條例》第16條規(guī)定：“依法應(yīng)當(dāng)通過行政許可等行政程序處理或者依法可以通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的事項(xiàng)，信訪人應(yīng)當(dāng)依照法定程序向有關(guān)國家機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)提出。”但大量理應(yīng)通過訴訟救濟(jì)的案件進(jìn)入了信訪渠道，有的還成了“交辦案件”。越級(jí)上訪、進(jìn)京上訪乃至攔截領(lǐng)導(dǎo)車輛遞交材料等做法，期盼能夠換來的是“領(lǐng)導(dǎo)批示”。而從更為深層次的原因來看，信訪人似乎真正在乎的并不是“領(lǐng)導(dǎo)批示”的內(nèi)容，而是“領(lǐng)導(dǎo)批示”背后的權(quán)力因素。因?yàn)橐坏└邔宇I(lǐng)導(dǎo)作出了批示，由此向下各層各級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)感受到來自高層的壓力，更加謹(jǐn)慎小心頭上的“烏紗帽”，甚至出現(xiàn)懼怕信訪人再次上訪的局面。所以，根本的問題是一些政府部門及其工作人員奉行的是“對(duì)上負(fù)責(zé)”，把領(lǐng)導(dǎo)批示當(dāng)“圣旨”。信訪人看到一些官員片面強(qiáng)調(diào)“不出事”和“保穩(wěn)定”，便利用“告御狀”的方式給地方政府和官員施壓，以達(dá)到自己的目的。如果政府部門和工作人員真正把老百姓的事放在心上，認(rèn)真依法辦理，信訪人就沒有上訪的動(dòng)力，領(lǐng)導(dǎo)也不必作批示。由此看來，“信訪不信法”，說到底還是人治在作祟，是“法律不管用、領(lǐng)導(dǎo)批示卻管用”的現(xiàn)象，導(dǎo)致了老百姓熱衷于信訪。正如孟建柱同志所說，解決信訪難題的根本出路是“把依法辦事作為基本要求，引導(dǎo)政法綜治干部把法治內(nèi)植于心、外踐于行，嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法；引導(dǎo)群眾通過法律渠道表達(dá)訴求、運(yùn)用法律武器維護(hù)權(quán)益。要善于從法律層面思考問題，在法律框架內(nèi)研究解決辦法，強(qiáng)化法律在維護(hù)群眾權(quán)益、化解社會(huì)矛盾中的權(quán)威地位”。^[48]

信訪作為公民訴求的表達(dá)方式，其所具有的特性應(yīng)與其社會(huì)糾紛解決的傳統(tǒng)方式、司法權(quán)威等存在直接或間接的聯(lián)系。如有學(xué)者對(duì)為什么中國人熱衷于信訪渠道表達(dá)訴求進(jìn)行研究，其認(rèn)為這與中國社會(huì)的利益表達(dá)傳統(tǒng)有著直接聯(lián)系。^[49]再加上我國傳統(tǒng)文化中根深蒂固的“清官情結(jié)”作為一種無形的力量，驅(qū)使人們更加偏愛通過信訪渠道主張權(quán)利，期望得到領(lǐng)導(dǎo)層關(guān)注或者官員批示以解決自身的利益需求。加之進(jìn)入信訪渠道的低門檻、微成本、無嚴(yán)格的程序性要求等因素的作用，大量理應(yīng)通過訴訟解決的權(quán)利救濟(jì)涌入信訪渠道。因此，對(duì)訴求表達(dá)博弈性的識(shí)別離不開“為什么要上訪”的背后動(dòng)機(jī)、價(jià)值因素考量。如有一部分上訪目的出現(xiàn)了異化，其反復(fù)上訪、越級(jí)上訪、進(jìn)京上訪的目的已經(jīng)不是解決問題，而是給地方領(lǐng)導(dǎo)施加壓力。有的地方還一度出現(xiàn)過“進(jìn)京訪一訪，（經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償）尺寸放一放”的荒誕做法。如有的“老訪戶”在最初的利益訴求滿足之后，又提出更高、更多的訴求，一旦要求得不到滿足就以“反正我的時(shí)間不值錢”，不斷越級(jí)上訪耗費(fèi)公共資源。而如果某一個(gè)信訪人不合理的訴求得以滿足，又會(huì)出現(xiàn)“攀比效應(yīng)”，刺激更多的人產(chǎn)生更高的利益訴求，從而削弱和瓦解了信訪制度的正當(dāng)性和合法性根基。

3.信訪針對(duì)個(gè)體的權(quán)利救濟(jì)功能應(yīng)當(dāng)逐步淡化

我國的信訪制度除了具有公民憲法權(quán)利實(shí)現(xiàn)的功能之外，還兼有權(quán)利救濟(jì)的功能，正因?yàn)樾旁L的權(quán)利救濟(jì)功能被強(qiáng)化，才導(dǎo)致了“信訪不信法”的不正常局面。目前的信訪制度有兩個(gè)基本的功能，即政治參與和權(quán)利救濟(jì)。作為政治參與方式的信訪是應(yīng)該努力強(qiáng)化的，即應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步暢通渠道，引導(dǎo)公民有序政治參與社會(huì)治理。盡管信訪工作現(xiàn)有的權(quán)利救濟(jì)功能不可能瞬間取消，但就發(fā)展趨勢(shì)而言，信訪針對(duì)個(gè)體的權(quán)利救濟(jì)功能應(yīng)當(dāng)逐步淡化乃至最終取消。采用來信或者來訪的方式表達(dá)訴求是公民參與國家治理的一種方式，但是，政治參與必須有序化，信訪人也不能以非法的方式獲得利益。政府的確需要廣泛地吸納民意，耐心傾聽是必需的。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)同一件事出現(xiàn)完全相左的意見也屬于正常現(xiàn)象。一個(gè)人甚至一群人的意見不一定就是民意的全部，任何個(gè)體都不應(yīng)當(dāng)把自己的意志等同于民意。政府應(yīng)當(dāng)在耐心傾聽不同意見的過程中，學(xué)會(huì)歸納隱含在不同意見中、代表人民群眾根本利益、長遠(yuǎn)利益的真正民意。

現(xiàn)在的問題是，以往一段時(shí)間信訪制度強(qiáng)化的恰恰是針對(duì)個(gè)體的權(quán)利救濟(jì)功能。正因?yàn)樾旁L針對(duì)個(gè)體的權(quán)利救濟(jì)功能被不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大，特別是信訪機(jī)構(gòu)在抽象肯定法院生效裁判的同時(shí)，又轉(zhuǎn)彎抹角地給予利益，才釀成了“信訪不信法”的窘境。通過信訪實(shí)現(xiàn)針對(duì)個(gè)體的權(quán)利救濟(jì)雖然為當(dāng)事人維護(hù)合法權(quán)益提供了便利，可以取得暫時(shí)的“維穩(wěn)”效果，但也產(chǎn)生了明顯的弊端，在遠(yuǎn)期效果上是淡化了法治、強(qiáng)化了“人治”。例如，有學(xué)者認(rèn)為，信訪不僅不能為社會(huì)主體提供明確的、具有一般性的行為指引，反而會(huì)貶損訴訟救濟(jì)的程序規(guī)則。例如，支邊支疆、上山下鄉(xiāng)等群體的退休生活待遇問題，涉及數(shù)以萬計(jì)的人群，如果誰找上門來就給誰解決，等于是引導(dǎo)相關(guān)人群都涌入信訪行列。顯而易見，政府必須審視自身的行為導(dǎo)向。由于以往政策、各地政策所造成的問題，只能走法治化的道路，即依照程序，在公平公開的基礎(chǔ)上制定新的政策，針對(duì)個(gè)人的權(quán)利救濟(jì)只能把復(fù)雜的問題更加復(fù)雜化。因此，為使信訪問題得到真正的解決，應(yīng)當(dāng)使信訪制度回歸其原有的民意表達(dá)功能的本源，逐步淡化乃至最終取消信訪針對(duì)個(gè)體的權(quán)利救濟(jì)功能。“信訪工作不是不需要加強(qiáng)，而是必須在法治的軌道上大力加強(qiáng)。如果司法裁判的權(quán)威在強(qiáng)化的信訪工作中退居次要的位置，就不僅是中國法院職能的異化，也是中國法治的悲哀。”^[50]如果看到我國的司法權(quán)威不彰，就應(yīng)當(dāng)通過具有針對(duì)性的司法改革培育司法權(quán)威，而絕不能用信訪為司法“兜底”，把信訪辦搞成不開庭的“三審法庭”。人們同情上訪者，人為拔高信訪制度的意義，主要因?yàn)閲曳ㄖ谓ㄔO(shè)仍然薄弱，司法途徑?jīng)]能解決復(fù)雜的社會(huì)矛盾。雖然這是不容否認(rèn)的現(xiàn)狀，但這并不意味著信訪就應(yīng)該為司法“兜底”，或者信訪機(jī)構(gòu)可以用“維穩(wěn)”的名義給予利益。法治是維護(hù)社會(huì)公平的最后一道防線，即便這道防線出了問題，也應(yīng)該從修補(bǔ)法治本身做起，而不是由信訪辦去做“法外開恩”的事情。“尤其對(duì)牽涉利益分配問題的信訪案件，唯有努力讓社會(huì)矛盾各方都樹立起對(duì)法律的敬畏，才能避免無休無止的利益糾紛。”^[51]

4.把公權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里才能引導(dǎo)公民利益訴求有序

把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里是一種形象的說法，毋庸置疑的是，關(guān)進(jìn)籠子里的應(yīng)當(dāng)是公權(quán)力，而不是老百姓。“籠子”是重要的，但更為重要的是“籠子”的“鑰匙”掌握在誰的手里。公權(quán)力守法是從根本上為全民守法作出榜樣和表率，只有公權(quán)力依法而為，私權(quán)利才能“學(xué)有榜樣”。2014年1月7日，習(xí)近平總書記在《堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法公正司法深化改革促進(jìn)社會(huì)公平正義保障人民安居樂業(yè)》一文中指出：“維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定是政法工作的基本任務(wù)。要處理好維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系，要把群眾合理合法的利益訴求解決好，完善對(duì)維護(hù)群眾切身利益具有重大作用的制度，強(qiáng)化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位，使群眾由衷感到權(quán)益受到了公平對(duì)待、利益得到了有效維護(hù)。要處理好活力和秩序的關(guān)系，堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，發(fā)動(dòng)全社會(huì)一起來做好維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作。”從這個(gè)意義上說，信訪工作與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有非常緊密的聯(lián)系。把群眾合理、合法的利益訴求解決好是由人民政府的宗旨所決定的，處理好維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系是從根本上維護(hù)和保障人民的利益。無論維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的具體任務(wù)有多重，維穩(wěn)的根本辦法是依法辦事，而不是用“穩(wěn)定壓倒法治”。例如，對(duì)涉法涉訴信訪事項(xiàng)，各級(jí)政法機(jī)關(guān)要及時(shí)審查、甄別。對(duì)于正在法律程序中的，繼續(xù)依法按程序辦理；對(duì)于已經(jīng)結(jié)案，但符合復(fù)議、復(fù)核、再審條件的，依法轉(zhuǎn)入相應(yīng)法律程序辦理；對(duì)于已經(jīng)結(jié)案，不符合復(fù)議、復(fù)核、再審條件的，做好不予受理的解釋說明工作；對(duì)于不服有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法作出的行政復(fù)議決定，經(jīng)釋法明理仍不服的，可引導(dǎo)其向人民法院提起行政訴訟。有關(guān)處理程序和結(jié)果，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定的期限和方式，及時(shí)告知當(dāng)事人。

一個(gè)正常的社會(huì)不是沒有矛盾和糾紛，通過正常的途徑來化解糾紛和矛盾才是正常社會(huì)所具備的條件。矛盾和糾紛的解決是建立在有效的溝通和協(xié)商基礎(chǔ)之上的，絕不允許借解決矛盾糾紛而沖擊正常社會(huì)秩序。“在此需要特別說明的是，法治國家不實(shí)行專政體制并不等于不實(shí)行強(qiáng)制和暴力。任何類型的國家都與強(qiáng)制和暴力有某種程度的必然聯(lián)系，差別只是在于，在法治國家中一切強(qiáng)制和暴力都必須限制在法律允許的范圍之內(nèi)，而且，必須接受合法性審查，違法實(shí)施強(qiáng)制和暴力者必須承擔(dān)法律責(zé)任。另外，法治國家不存在專政機(jī)構(gòu)也不等于沒有強(qiáng)力機(jī)構(gòu)，只是法治國家的強(qiáng)力機(jī)構(gòu)以保護(hù)法律、實(shí)施法律和維持法律秩序?yàn)槲ㄒ宦氊?zé)，而不可以像專政體制下那樣不時(shí)對(duì)公民、法人和社會(huì)組織實(shí)施超法律的強(qiáng)制。”^[52]信訪既是黨和政府了解社情民意、加強(qiáng)與群眾溝通聯(lián)系的重要窗口，也是保障公民知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要制度。無論是黨和政府的重大決策部署還是解決公民的權(quán)利訴求都應(yīng)該積極聽取民眾的意見或建議。信訪制度是民意表達(dá)的民主渠道。作為民主制度的正常運(yùn)行而言，渠道必須暢通，社情民意的向上傳遞和中央決策的向下貫徹必須做到無障礙。我們強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨要善于協(xié)商合作，不是倡導(dǎo)軟弱。協(xié)商是依法協(xié)商，合作是守法合作，法律就是利益各方都能夠接受的平衡點(diǎn)。以城市動(dòng)拆遷為例，保護(hù)合法的私有財(cái)產(chǎn)不容置疑，把私有財(cái)產(chǎn)當(dāng)作漫天要價(jià)的“籌碼”，阻礙正常的建設(shè)也不能容忍。正如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》所規(guī)定：“對(duì)涉法涉訴信訪事項(xiàng)，已經(jīng)窮盡法律程序的，依法作出的判決、裁定為終結(jié)決定。對(duì)在申訴時(shí)限內(nèi)反復(fù)纏訪纏訴，經(jīng)過案件審查、評(píng)查等方式，并經(jīng)中央或省級(jí)政法機(jī)關(guān)審核，認(rèn)定其反映問題已經(jīng)得到公正處理的，除有法律規(guī)定的情形外，依法不再啟動(dòng)復(fù)查程序。各級(jí)各有關(guān)部門不再統(tǒng)計(jì)、交辦、通報(bào)，重點(diǎn)是做好對(duì)信訪人的解釋、疏導(dǎo)工作。”