一、公民訴求表達權(quán)利與義務(wù)的理論概述

在信訪工作制度改革的進程中，國家信訪局最近打出了以陽光信訪、責任信訪和法治信訪為主要內(nèi)容的“組合拳”。所謂“陽光信訪”，就是建好用好國家信訪信息系統(tǒng)，實現(xiàn)信訪事項處理過程全公開，主動接受群眾評價和監(jiān)督，提高信訪工作透明度和公信力。“責任信訪”則是堅持依靠基層協(xié)調(diào)和處理群眾訴求，推進依法逐級走訪，壓實基層責任，加強督查督辦，推動信訪問題及時就地解決。“法治信訪”旨在增強信訪工作的宗旨意識和法治意識，堅持帶著感情去疏導和化解群眾矛盾，堅持依法依規(guī)協(xié)調(diào)處理群眾訴求，真正把信訪納入法治化軌道。課題組認為，國家信訪局力推的這套改革“組合拳”，都與信訪人訴求表達權(quán)利的行使與義務(wù)的履行有關(guān)，即作為黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，必須更好地尊重公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，用法治思維和法治方法，引導公民實現(xiàn)理性有序的訴求表達。^[3]

（一）公民訴求表達權(quán)的基本含義

公民訴求表達權(quán)是公民表達權(quán)的下屬概念，在公民表達權(quán)之中包含了公民的訴求表達權(quán)。研究公民訴求表達權(quán)首先要厘清公民表達權(quán)。

公民表達權(quán)，是指公民在法律規(guī)定的框架內(nèi)，使用各種方式表明、顯示或公開傳播思想、情感、意見、觀點、主張，而不受他人干涉、約束的權(quán)利。表達權(quán)包括表達方法和表達內(nèi)容兩方面的自由。只要在法律規(guī)定的限度之內(nèi)，權(quán)利主體具有包括使用媒體等各種方式表示自己的主張，對參與的公共事務(wù)進行表態(tài)、表決和提出新的相關(guān)請求的權(quán)利。知情與參與是實現(xiàn)表達的前提，表達則是實質(zhì)意義上的知情與參與。質(zhì)言之，人民沒有表達權(quán)，就沒有人民對公權(quán)力的制約；人民對公權(quán)力的制約一定是通過表態(tài)、表決等自由表達主體意志實現(xiàn)的。^[4]

1.表達權(quán)是公民的基本權(quán)利

聯(lián)合國大會于1966年12月16日通過的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第19條明文規(guī)定：“一、人人有權(quán)持有主張，不受干涉。二、人人有自由發(fā)表意見的權(quán)利；此項權(quán)利包括尋求、接受和傳遞各種消息和思想的自由，而不論國界，也不論口頭的、書寫的、印刷的、采取藝術(shù)形式的或通過他所選擇的任何其他媒介。三、本條第二款所規(guī)定的權(quán)利的行使帶有特殊的義務(wù)和責任，因此得受某些限制，但這些限制只應(yīng)由法律規(guī)定并為下列條件所必需：（甲）尊重他人的權(quán)利或名譽；（乙）保障國家安全或公共秩序，或公共衛(wèi)生或道德。”^[5]通俗地說，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，每個人都可以有自己的主張，都可以尋找、接受、傳遞各種消息和思想，都可以發(fā)表自己的意見和建議。法律之所以作出限制，是因為表達權(quán)并不意味著可以“想怎么說就怎么說”，任何人的表達必須限制在不危害國家安全、公共秩序、公共衛(wèi)生、公共道德和他人權(quán)利、名譽的范圍內(nèi)。

黨的十七大報告提出“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，具有十分重大的理論和實踐意義。就人民而言，其對政府的制約具體表現(xiàn)為知情、參與、表達三大環(huán)節(jié)的實現(xiàn)，其中，知情是基礎(chǔ)，參與是關(guān)鍵，表達是根本。表達不僅僅是說話，還是使用各種方式表明、顯示或公開傳播思想、情感、意見、觀點或者主張。在表達的各種方式中，秘密寫票、無記名投票是最自由、最正式、最莊重的表達方式。在多種意見難以統(tǒng)一，而事態(tài)的發(fā)展又必須作出決斷時，表達權(quán)的擁有者有權(quán)提出以投票表決的方式進行表達。^[6]黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明文規(guī)定：“健全依法維權(quán)和化解糾紛機制。強化法律在維護群眾權(quán)益、化解社會矛盾中的權(quán)威地位，引導和支持人們理性表達訴求、依法維護權(quán)益，解決好群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題。構(gòu)建對維護群眾利益具有重大作用的制度體系，建立健全社會矛盾預警機制、利益表達機制、協(xié)商溝通機制、救濟救助機制，暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障法律渠道。把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果。”通讀全文，《決定》特別強調(diào)的是通過“機制建設(shè)”“體系建設(shè)”，解決好群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。特別應(yīng)當引起重視的是，《決定》明確提出“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”。把信訪納入法治化軌道，顯然包括對信訪工作制度的規(guī)范和對信訪人員訴求表達行為的規(guī)范兩個方面。

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第35條規(guī)定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由。”表達自由是一種信息溝通的自由，它意味著公民具有通過口頭、書寫、互聯(lián)網(wǎng)、印刷以及其他手段傳遞信息和交流信息的自由。在法律意義上，當國家對公民的某項具體自由以法定的形式加以確認，該項自由就成為法定的權(quán)利。^[7]我國《憲法》第41條第1款規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”《憲法》第41條的以上表述，明文規(guī)定了公民具有批評、建議、申訴、控告、檢舉的權(quán)利。《憲法》第41條第2款還規(guī)定：“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。”按照理論和實務(wù)界的共識，來信來訪是批評、建議、申訴、控告、檢舉權(quán)利的綜合行使方式，信訪權(quán)利的憲法依據(jù)是清晰的、充分的。為明確各級政府在維護公民信訪權(quán)利中的義務(wù)，2005年國務(wù)院發(fā)布的《信訪條例》第3條又進一步明確規(guī)定：“各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應(yīng)當做好信訪工作，認真處理來信、接待來訪，傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監(jiān)督，努力為人民群眾服務(wù)。各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應(yīng)當暢通信訪渠道，為信訪人采用本條例規(guī)定的形式反映情況，提出建議、意見或者投訴請求提供便利條件。任何組織和個人不得打擊報復信訪人。”

凡是權(quán)利都是由國家提供實施保障的。“無救濟無權(quán)利。”當權(quán)利的實現(xiàn)受到來自法律之外的約束時，都可以通過法定程序申請權(quán)利的救濟。^[8]為此，《憲法》第41條第3款規(guī)定：“由于國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。”以往，我們時常宣傳“要讓人說話”，似乎“讓人說話”是當權(quán)者的寬宏大量，是對民眾的恩賜。其實，表達權(quán)是人作為人而非“會說話的動物”所具有的基本權(quán)利，國家有義務(wù)保障公民表達權(quán)的實現(xiàn)。以往我們還勸導民眾“要敢于說真話”，其實，民眾是否敢于講真話取決于制度的設(shè)計以及在實際上實行的是什么樣的制度。^[9]如果說假話、阿諛奉承者平步青云，說真話、揭露事實真相者慘遭迫害，說假話的人就會越來越多，說真話的人就會越來越少。在這個意義上可以說，國家對公民權(quán)利提供的保障越明確、越具體，就越有利于公民權(quán)利意識的形成。習近平同志說：“要繼續(xù)加強民主監(jiān)督。對中國共產(chǎn)黨而言，要容得下尖銳批評，做到有則改之、無則加勉；對黨外人士而言，要敢于講真話、敢于講逆耳之言，真實反映群眾心聲，做到知無不言、言無不盡。希望同志們積極建諍言、作批評，幫助我們查找問題、分析問題、解決問題，幫助我們克服工作中的不足。”以上講話雖然是2013年2月6日下午，習近平在中南海邀請各民主黨派中央、全國工商聯(lián)新老領(lǐng)導人和無黨派人士代表歡聚一堂，共迎新春時說的，但基本精神適用于全國。如果政府對公民權(quán)利采用實用主義的“選擇性保障”——只保護阿諛奉承的言論自由，不保護批評建議的言論自由；那么，公民也將按照自己的利益“選擇性守法”——只強調(diào)對自己有利的那部分法律規(guī)定，不遵守法律的限制性要求。無論在形式或者內(nèi)容層面，表達權(quán)所受到的限制只能是法律，法律之外的限制對表達權(quán)是無效的。對執(zhí)政者而言，保障公民的表達權(quán)實現(xiàn)，就是要在制度上給說真話的人提供方便的條件、免受追究的保障和權(quán)利救濟。執(zhí)政者對公民承諾“我有聽取不同意見的雅量”自然是好事，但是，更為重要的是為敢于說實話、說真話的人提供實實在在的制度保障。^[10]

我國當前的源頭性問題之一是，部分官員的執(zhí)政行為偏離為人民謀利益的宗旨，一方面竭盡所能地與民爭利，另一方面又想方設(shè)法維持“社會穩(wěn)定”。長期以來，維穩(wěn)與維權(quán)的關(guān)系一直困擾著信訪工作，如果不解開這個“死結(jié)”，未來的信訪工作乃至信訪制度的改革都會陷入更大的困境之中。從某種意義上說，社會穩(wěn)定是“善治”的結(jié)果，而不是靠“維護”形成的。人心所向則社會穩(wěn)定，人心所背則社會混亂。古言道“得人心者得天下，失人心者失天下”，這里所說的“天下”，當然包括穩(wěn)定的社會秩序在內(nèi)。鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)的關(guān)鍵是民心所向，執(zhí)政黨必須首先解決好“為了誰、依靠誰、我是誰”的問題。民心是最大的政治。人心所向則合法性增加，人心所背則合法性減損，人心盡失則合法性耗盡。恪守為人民謀利益的宗旨，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，才是鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)的根本。對公權(quán)力的掌控者而言，“兼聽則明、偏聽則暗”，也就是所謂“好話壞話都要聽”；質(zhì)言之，言說者所說的話也會包括“好話”與“壞話”，言論自由就是賦予言者說錯話的自由。

依法理，言論自由是公民以言詞方式，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，公開發(fā)表意見、交流思想、傳播信息、傳授知識等而不受干涉、約束或懲罰的自主性狀態(tài)。言論自由既指公民言談行為的自由，又包括公民不因發(fā)表的議論、意見的內(nèi)容而受非法干涉、約束或懲罰的自由。在保障公民訴求表達權(quán)的行使中，特別要強調(diào)有關(guān)事實的表達必須客觀真實，絕不允許無中生有、隱瞞或者夸大，而意見的表達則允許多種觀點的存在。^[11]中央政法委書記孟建柱在傳達習近平同志在中央政法會議上的重要講話時，明確指出：“維權(quán)是維穩(wěn)的基礎(chǔ)，維穩(wěn)的實質(zhì)是維權(quán)，要求完善對維護群眾切身利益具有重大作用的制度，強化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位；明確指出法治不僅要求完備的法律體系、完善的執(zhí)法機制、普遍的法律遵守，更要求公平正義得到維護和實現(xiàn)，要求政法機關(guān)堅持法律面前人人平等，以實際行動維護社會公平正義。”^[12]

2.訴求表達權(quán)的基本屬性

訴求表達的目的是實現(xiàn)利益獲取的愿望。為此，訴求表達權(quán)是公民在法律許可的范圍內(nèi)，展現(xiàn)其利益獲取的愿望。從法理的角度而言，權(quán)利的基本要素首先是利益，利益既是權(quán)利的基礎(chǔ)和根本內(nèi)容，又是權(quán)利的目標指向。訴求表達目的性要素首先與訴求表達者的利益愿望存在緊密的聯(lián)系。馬克思曾經(jīng)說過，人們奮斗所爭取的一切都同他們的利益有關(guān)。^[13]有的論者認為表達權(quán)的本質(zhì)是人性天然向往的自由，是其一切自由和權(quán)利的基礎(chǔ)。誠如馬克思指出：“發(fā)表意見的自由是一切自由中最神圣的，因為它是一切的基礎(chǔ)。”^[14]因此，在這個意義上而言，公民訴求表達權(quán)是最基本的人權(quán)，也是最基本的自由。通俗地說，人不僅要有衣食溫飽，還必須有言論自由。言論自由是人作為有情感、有思想的主體的必然要求。特別是，當人的合法權(quán)益受到損害，其必然要求得到救濟。公民訴求表達權(quán)背后所蘊含的利益則是不爭的事實，而這種訴求更多地體現(xiàn)為主體在經(jīng)濟、政治、社會、文化等方面的利益謀求。《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“人民是依法治國的主體和力量源泉，人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度。必須堅持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔應(yīng)盡的義務(wù)，維護社會公平正義，促進共同富裕。必須保證人民在黨的領(lǐng)導下，依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟文化事業(yè)、管理社會事務(wù)。必須使人民認識到法律既是保障自身權(quán)利的有力武器，也是必須遵守的行為規(guī)范，增強全社會學法尊法守法用法意識，使法律為人民所掌握、所遵守、所運用。”顯然，堅持社會主義道路、堅持推進民主法制建設(shè)的目的是“為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民”。對來自公民的訴求表達，也應(yīng)當以保障人民的根本利益為出發(fā)點和落腳點進行衡量。首先是暢通表達的渠道，對具有合法性、合理性的訴求表達應(yīng)當盡最大可能予以采納；與此同時還應(yīng)當看到，訴求表達并不具有“天然正確性”。客觀地分析，有的訴求表達在事實依據(jù)上存在片面性，有的訴求表達是夸大或者放大了的個人利益，有的訴求表達雖有某些合理的成分但更多的是偏執(zhí)情緒的宣泄，有的訴求表達手段具有違法性。政府的責任是保障訴求表達權(quán)利的正當行使。不能采取只要公民作出了訴求表達，政府就一律要予以兌現(xiàn)的做法。政府處理公民訴求表達的基本原則是：保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔應(yīng)盡的義務(wù)，維護正常社會秩序，實現(xiàn)社會公平正義。正因為訴求表達權(quán)是公民在法律許可的范圍內(nèi)，展現(xiàn)其利益獲取的愿望，所以，公民也只能在法律允許的范圍內(nèi)堅持展現(xiàn)其利益獲取的愿望。訴求表達作為個人意志的展現(xiàn)，必須以守法為前提，不能把個人利益的追求凌駕于國家利益、公共利益、他人合法利益之上。在實踐中應(yīng)當破除訴求表達可以突破法律底線的錯誤觀點，應(yīng)當防止“以自我為中心”的個人利益追求傾向，應(yīng)當分析具體的利益獲取愿望是否符合法律的規(guī)定和相關(guān)的政策，以及利益追求的手段是否合法。其一，公民采用合法手段表達訴求，內(nèi)容符合法律規(guī)定和相關(guān)政策的，應(yīng)當予以支持；其二，所表達的訴求內(nèi)容符合法律的規(guī)定和相關(guān)政策，但采用非法手段表達的，首先要取消非法手段的行使，并依照法律予以懲戒，引導當事人采用合法手段表達合法訴求；其三，表達的手段與訴求內(nèi)容均不符合法律規(guī)定的，應(yīng)當依法制止其表達權(quán)的非法行使；其四，公民訴求表達在情理上具有合理性，但法律規(guī)定不明確的，政府應(yīng)當積極回應(yīng)，耐心地做好解釋說明工作；其五，訴求表達者生活確有實際困難的，應(yīng)當轉(zhuǎn)請民政部門核實后救濟幫扶，而不應(yīng)當由信訪部門予以“救助”。^[15]

3.對公民訴求表達權(quán)的界定

訴求即陳訴請求，^[16]字面解釋是“有所訴且有所求”。訴求一詞的法律內(nèi)涵是公民以非暴力方式（包括要求、呼吁、申訴等）呈現(xiàn)意志，期盼并力圖求得政府的幫助和解決。^[17]正因為公民“有所訴且有所求”采用的是非暴力的方式，訴求歸屬于表達權(quán)，即采用言詞、繪畫、音樂、肢體語言、印刷、網(wǎng)絡(luò)傳播等方式表示自己的思想和情感，期盼并求得政府的幫助和解決實際困難。《信訪條例》第3條第2款規(guī)定：“各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應(yīng)當暢通信訪渠道，為信訪人采用本條例規(guī)定的形式反映情況，提出建議、意見或者投訴請求提供便利條件。”在我國信訪工作中，一般將信訪事項分為投訴請求類、批評建議類、檢舉控告類和其他類。目前，一些群眾存在“信訪不信法”的觀念，致使不少本應(yīng)通過訴訟、仲裁、行政復議、人民調(diào)解等途徑解決的問題進入信訪渠道。根據(jù)《信訪條例》第14條第2款的規(guī)定：“對依法應(yīng)當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機關(guān)提出。”各地信訪機構(gòu)應(yīng)當堅持通過法定途徑分類處理信訪投訴請求，以避免不屬于信訪部門管轄的訴求涌入信訪機構(gòu)。

公民訴求表達得到保障是民主法治社會的基本特征之一，也是公民理應(yīng)得到的基本自由和基本權(quán)利，更是國家尊重和保障人權(quán)的基本措施。如果沒有公民訴求表達相關(guān)權(quán)利保障的構(gòu)建，所謂的民主法治社會或現(xiàn)代化國家終究是空中樓閣、海市蜃樓。因此，在推動法治中國建設(shè)的進程中，很多論者都對信訪人訴求表達權(quán)進行了研究。既然訴求表達是我國憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利的內(nèi)涵之一，公民行使訴求表達權(quán)就與法有據(jù)。但與此同時，公民的訴求表達也必須依法而為。正如中國社會科學院法學研究所副所長莫紀宏研究員所說：“言論自由以及以言論自由為基礎(chǔ)的新聞出版自由，是現(xiàn)代民主法治社會的重要制度基礎(chǔ)。但是，言論自由與其他憲法上所規(guī)定的公民基本權(quán)利一樣，在一個健全的民主法治社會中，都有一個基本的‘法度’。一旦超越了這個基本的‘法度’，言論自由所要追求的制度目標就會走向反面，甚至給社會發(fā)展造成巨大的障礙。”^[18]具體而言，我國《憲法》除了在第35條規(guī)定“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由”之外，還在第51條明確規(guī)定：“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。”學界公認，“《憲法》第51條的制度功能就是給憲法中所規(guī)定的公民基本權(quán)利的行使畫出了明確的‘邊界’，也就是說，包括言論自由在內(nèi)的所有公民基本權(quán)利的享有和行使都不是無條件的，任何自由和權(quán)利必須要在憲法和法律所確立的基本的‘法度’內(nèi)才能有效地行使。”^[19]

我國的信訪制度在民意表達方面起到了很好的作用，但由于信訪制度的功能也是有限的。“即便從效率角度看，‘越級上訪’未必能夠真正實現(xiàn)公平正義的權(quán)利救濟，而更多出于訪民一種‘鳴冤’的想象。信訪制度研究者于建嶸組織的調(diào)查結(jié)果顯示，通過信訪解決的問題所占的比例只有千分之二。信訪制度目前的運行狀況，與其說是為了實現(xiàn)權(quán)利救濟，還不如說是救濟訪民的情緒。”^[20]造成“信訪不信法”局面的主要責任在于信訪制度自身的缺陷，以及某些信訪工作人員突破法律的規(guī)定處理信訪事項。從實踐的角度看，當下的信訪在某種程度上已經(jīng)成為公民（特別是低收入人群等弱勢群體）進行利益表達的首選途徑。從一定意義上說，高學歷、高技能、高收入人群主動從市場經(jīng)濟的調(diào)節(jié)中取得利益配置的能力較強，即便遇到合法權(quán)益遭受侵害的局面，從行政、仲裁、司法等途徑獲得救濟的能力較強，低收入人群等弱勢群體更多地選擇信訪途徑維護自身權(quán)益也是順理成章的。從維護最廣大人民群眾的根本利益出發(fā)，黨和政府更應(yīng)當注重與社會的弱勢群體建立合作機制，并在此基礎(chǔ)上進行利益協(xié)調(diào)。

民主是推動法治社會得以構(gòu)建的力量，但民主也要遵循法治。“法治在邏輯上也優(yōu)先于民主。民主作為一種政治程序，在邏輯上需要一種規(guī)則來加以維系。比如，多數(shù)議決是民主的一種基本形式。但多數(shù)議決如何才能得到執(zhí)行？少數(shù)人為什么一定要遵循多數(shù)人的決定？少數(shù)人為什么就不能拒絕或抵制多數(shù)人的決議？顯然，這種民主程序并不能僅僅依靠民眾的政治素質(zhì)，而需要一種強制性的規(guī)則和制度來維持。離開了法治，民主根本就無法想象。”^[21]建設(shè)法治社會的重要前提就是讓公民獲得民主參與社會治理的制度保證，并在此過程中不斷通過理性有序的方式而不是暴力沖突的方式來解決矛盾、化解沖突、平衡利益。因此，在這個意義上而言，公民通過信訪的渠道反映基層情況，就社會發(fā)展建言獻策，或者就某個具體問題提出批評和建議，都是信訪制度存在和發(fā)展的價值所在。事物的復雜性還在于，群眾在運用信訪渠道反映社情民意的時候，往往會涉及個人的利益受損問題，信訪機構(gòu)也覺得有義務(wù)幫助信訪人解決實際困難。于是，信訪制度逐漸產(chǎn)生了辦理解決公民訴求的功能。但是，信訪制度的本源是民主渠道，其附帶的個人訴求表達功能不應(yīng)當擴張。前些年，信訪之所以持續(xù)趨熱，主要原因也是辦理公民個人利益訴求的功能被不適當?shù)貜娀恕?/p>

4.訴求表達權(quán)的基本價值和功能

作為訴求表達重要途徑的信訪渠道與通過人大、政協(xié)提交提案以及司法訴訟等相比，信訪具有自身獨特的價值和功能。正如有學者坦言：“對比于司法方式，信訪所囊括的方面比較廣泛，而且成本比較低，受傳統(tǒng)中國‘人治’思想的影響，更為群眾所選擇和接受，往往領(lǐng)導的一紙批示就能有效地解決問題；對比于人大和政協(xié)方式，它更能解決一些具體問題；對比于新聞媒體方式而言，信訪的外界影響力雖然偏弱，但比較規(guī)范，通過一定的制度改革的途徑，問題還是可能得到有效解決的。”^[22]而信訪作為一種重要的訴求表達方式，到底具有什么樣的價值和功能，課題組認為其應(yīng)該包括但不限于以下幾個方面：從個人自我發(fā)展和自我實現(xiàn)的角度而言，公民訴求表達權(quán)是最基本的人權(quán)，其承載著個人生存和發(fā)展的潛力和動力，在正確引導的前提下可以作為社會活力得以釋放；從政治民主的角度而言，公民訴求表達權(quán)的行使是公民有序政治參與的途徑之一，有利于黨和政府從社會底層直接聽到民眾的呼聲，有利于改善執(zhí)政黨與民眾的關(guān)系。有人認為，“憲法規(guī)定公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利，信訪制度是落實這項規(guī)定的具體體現(xiàn)。相信在未來一段時間內(nèi)，信訪制度依舊會繼續(xù)保留下去，但是會更加明確它在公民政治生活中所扮演的角色。信訪制度不應(yīng)該成為社會矛盾的解壓閥，也不能成為現(xiàn)代行政、法治之外的第三條道路。”^[23]本課題組認為，至今為止，我國信訪制度仍然有其存在的必要性，但是，信訪制度的個人訴求表達功能不宜強化。作為法治國家，無疑應(yīng)當增加和暢通民主表達的渠道，但是，重點應(yīng)當放在問計于民、集中民智，傾聽人民群眾的批評建議。所以，在信訪制度的改革中，應(yīng)當優(yōu)先發(fā)展的是征集人民建議。

從社會糾紛解決的視角而言，信訪途徑的訴求表達只是矛盾糾紛得以解決的方式之一，信訪工作也不可能包攬所有矛盾糾紛的解決。每一個制度都有其自身的功能和價值。只要這種制度是“有用”的，其作用也一定是有限的，人為“拔高”的做法有害無益。正如胡建淼教授所說，必須“擺正對信訪的態(tài)度，改變過去的‘過分重視’。‘過分’就會出問題。我們要‘正確’對待信訪，而‘正確’對待信訪就在于‘正常’對待信訪。這里需要對信訪作正確的判斷：中國如果信訪過多，是不正常的，也是不應(yīng)該的，說明基層組織工作未做好；但如果信訪過少，也是不正常的，因為這么大的國家，不可能沒有一定數(shù)量的信訪；沒有信訪更是不可思議的，肯定是虛假的事實，違背客觀規(guī)律”^[24]。信訪本是黨和政府密切聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，是群眾行使憲法賦予的批評、建議、申訴、控告、檢舉權(quán)的重要渠道。如果不集中力量解決源頭性問題，一味地“花錢買平安”就是人為堵塞信訪渠道，實質(zhì)上是限制和剝奪了上訪群眾的基本權(quán)利。正如孟建柱同志所說：“要以百姓之心為心，始終把維護群眾合法權(quán)益放在第一位，完善維護群眾合法權(quán)益的政策制度，落實重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制，從源頭上預防減少社會矛盾，筑牢社會和諧穩(wěn)定的民心基礎(chǔ)。”^[25]

（二）對與訴求表達權(quán)相關(guān)的幾對關(guān)系分析

根據(jù)我國《憲法》第41條第1款的規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”應(yīng)當明確肯定，信訪一詞原本是對來信來訪這兩種公民意志表達常用方式的概括，是《憲法》第41條所列公民權(quán)利的統(tǒng)稱。從某種意義上說，訴求表達是以積極的方式行使權(quán)利，但積極也必須在守法的前提下，以尊重國家榮譽、公共利益、社會秩序、他人權(quán)益為基礎(chǔ)。具體而言，公民在依據(jù)《憲法》第41條的規(guī)定行使信訪權(quán)利的時候，一不能混淆內(nèi)政與外交的界限，以有損國家榮譽、國家尊嚴的方式謀求境外組織的支持；二不能把個人利益凌駕于公共利益之上，以損害公共利益的方式謀求個人利益的實現(xiàn)；三不能以破壞或足以破壞社會正常秩序作為要挾手段，迫使管理當局接受其利益訴求；四不能以損害他人合法權(quán)益來謀求自己利益的實現(xiàn)。

1.權(quán)利與利益的關(guān)系

訴求更多的是體現(xiàn)訴求者經(jīng)濟利益和權(quán)利主張。在這個意義上而言，有學者認為“與其說信訪是一種權(quán)利，毋寧說信訪更是一種權(quán)利表達的機制。只有這樣，我們才能夠深刻全面地理解信訪”。^[26]訴求表達本身就意味著表達者具有強烈的利益獲取愿望，故有人直接稱為“利益訴求”。有的論者將表達權(quán)與利益聯(lián)系起來，認為權(quán)利是指國家用法律明確規(guī)定，并用國家的力量保障公民享受的某種利益，只要有利益訴求，就需要相關(guān)法律將這種利益訴求法定化、制度化，這種訴求表達權(quán)根植于人民的利益訴求。^[27]在某種意義上而言，正是這種利益訴求的需要，人們才有動力參與政治生活、創(chuàng)制和復決法律、監(jiān)督國家機構(gòu)的實際運行情況等活動。但與此同時，利益訴求能否實現(xiàn)必然受到法律的制約。也就是說，訴求表達的主張能否得到法律制度和政策的支持和認可，需要判斷這種訴求的目的性要素的正當性和合法性。因此，探討訴求表達權(quán)的目的性要素應(yīng)該緊密圍繞以下三個維度進行展開：（1）利益訴求之有無；（2）利益訴求的合法性；（3）利益訴求的正當性。

在社會轉(zhuǎn)型時期，因為主體具有利益最大化的內(nèi)心需求，利益格局的調(diào)整必然帶來利益訴求的增多。而當個人感受到不公正待遇的時候，就可能發(fā)起或者參與群體性的訴求表達。但是，并不是所有的訴求表達都是正確合理的，并非所有的利益訴求都能獲得國家法律的支持。合法性是法治社會判斷利益訴求表達是否具正當性的標準。這是因為利益需求本身不能成為權(quán)利，利益能否實現(xiàn)的第一道門檻是與法律的規(guī)定是否相符，其次還有與現(xiàn)行政策的吻合程度。再加上我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡性，有些在甲地能夠?qū)崿F(xiàn)的利益，在乙地就可能處于期待狀態(tài)。訴求表達中最為關(guān)鍵的因素是利益具有強大的、內(nèi)在驅(qū)動力。加之信訪渠道是訴求表達多種方式之中最為低成本的途徑，各種各樣的訴求都會涌入信訪渠道。從信訪的角度看，公民的訴求表達權(quán)大多來源于社會轉(zhuǎn)型期的利益調(diào)整。尤其是在企業(yè)改制、土地征收、房屋拆遷、環(huán)境污染等領(lǐng)域積累的矛盾較為突出和嚴重，進而催生因利益受損而產(chǎn)生的相關(guān)訴求表達，而當這種訴求表達被壓制或者被“踢皮球”的時候，很容易轉(zhuǎn)變?yōu)槔婵範帯Ｒ虼耍谶@個意義上，公民訴求表達權(quán)是一種基于利益訴求，具有民主協(xié)商和政治參與的屬性。政府的責任是正視和直面公民的訴求表達，暢通表達渠道，引導無序表達走向理性有序的政治參與。

從根本上說，訴求表達與訴求實現(xiàn)不能簡單地“畫等號”，盡管有些訴求表達具有合理的成分，但訴求的實現(xiàn)需要兼?zhèn)浜戏ㄐ耘c合理性。一項利益訴求能否實現(xiàn)不能僅僅從個人自我感覺或者愿望出發(fā)，特別是對歷史遺留問題的處理，國家必然從宏觀層面作出考量。對此，龐德認為：法的本體是現(xiàn)存社會的利益關(guān)系，法律是平衡社會利益與個人利益的社會控制工程。^[28]訴求表達者的內(nèi)心期待在于所追求的利益獲得法律層面的支持和保護。但在復雜而龐大的社會工程構(gòu)建的過程中，即便是合理的個人利益訴求依然需要理性的表達。例如，在社會轉(zhuǎn)型時期，原來的目的性訴求主要集中在農(nóng)民土地維權(quán)、城市業(yè)主維權(quán)、患者醫(yī)療維權(quán)、涉法涉訴維權(quán)、婦女兒童維權(quán)等領(lǐng)域，但是近年來，隨著傳統(tǒng)的高消耗、高污染發(fā)展模式弊端顯現(xiàn)，“以社會轉(zhuǎn)型與發(fā)展過程中生態(tài)環(huán)境惡化為背景而興起的環(huán)境保護運動成為當前中國最為典型的民間訴求集體表達”。^[29]從信訪訴求者的角度而言，獲取相關(guān)的利益或權(quán)利救濟是其直接目的，但為達到這種目的也不能超越法律的規(guī)定。

2.訴求表達權(quán)利與言論自由的關(guān)系

權(quán)利和自由是有聯(lián)系而又有區(qū)別的兩個概念。自由是權(quán)利構(gòu)成的核心要素，自由比權(quán)利更具有一般性和普遍性，權(quán)利是對自由的具體化、法定化、明晰化。在沒有加以特別注明的情況下，權(quán)利僅指義務(wù)的對稱，即依法設(shè)定的公民在行為上的可以作為或者不作為以及利益的獲取或者放棄。由于權(quán)利的實現(xiàn)必須以相對方的義務(wù)履行為條件，必須由國家提供保障，在法無明文規(guī)定的情況下，公民據(jù)以作出的一定行為（如乞討）只是自由而非權(quán)利。自由和權(quán)利的共同點是主體可以按照自己的選擇作出一定的行為，用法律的術(shù)語表達即“可以為”。自由與權(quán)利的區(qū)別在于，自由表示主體的解放，即對自身的自主支配。具體地說，自由是根據(jù)自己的意志自主地決定自己做什么或不做什么，但是，自由并不是愛做什么就做什么。按照恩格斯的話說：“自由是在于根據(jù)對自然界的必然性的認識來支配我們自己和外部自然界。”^[30]所以，法律意義上的自由，只是表明主體在不影響他人和公共利益的前提下對自身的自主支配。權(quán)利作為義務(wù)的對稱，最為核心的內(nèi)容是某一方面的權(quán)利的實現(xiàn)必定以相對方的履行義務(wù)為前提。由于社會中人與人關(guān)系的復雜性，每個人所能得到的自由和利益必定受到來自社會公眾和相對方的讓予。在現(xiàn)代社會，權(quán)利是對人與人之間的自由空間和利益關(guān)系的一種制度安排。立法是為了解決公民的應(yīng)得、應(yīng)取和社會對該人的應(yīng)予、應(yīng)讓作出的制度設(shè)計，司法則是對該制度的強制實施。在引導公民強化權(quán)利意識的同時，也應(yīng)當防止任意標定權(quán)利的傾向。

康德指出：人的內(nèi)在責任（義務(wù)）的依據(jù)就是“把自己視為目的”，也就是要符合道德法則而正直地生活；人的外在責任（義務(wù)）的依據(jù)就是“不把他人視為手段”，即“不侵犯任何人”。相互關(guān)聯(lián)而互動的依據(jù)就是“互不侵犯”。^[31]如果一個人的自由超越了把自己和他人都尊為目的而不是手段這一底線，就會作出加害自身、加害他人、加害社會的舉動。在信訪中常見的“把事情搞大”就是視自己為手段、妨礙他人利益的實現(xiàn)、把公共利益作為賭注的典型。歸根結(jié)底，人的基本權(quán)利就是把人（包括自己和他人）尊為目的，而不是手段。如果把個人放棄自己的自尊視為一種自由，這種自由的行使也不得涉及他人。這是當下信訪工作改革必須高度重視的觀點。

公民訴求表達到底是一種自由還是一項基本的權(quán)利一度成為學界的熱點。^[32]這項研究給我們的啟示在于公民訴求表達既是一項基本的權(quán)利，但更是一種受到法律限制的自由。鑒于本課題是研究信訪制度下的訴求表達權(quán)，所以主要是從權(quán)利的角度而不是從自由的角度來審視這一問題。這是因為，表達自由盡管能給我們提供更多的哲學和理論基礎(chǔ)，但是在制度層面上探討這一問題，還是表達權(quán)利維度更具有可操作性。

3.權(quán)利實體內(nèi)容與實現(xiàn)手段的關(guān)系

改革必然會導致舊有利益格局的改變和嶄新利益格局的形成，不同階層反映出不同的利益要求是正常的。言路必須暢通，利益必須平衡，“維權(quán)”口號之下提出的要求并不都是合理的。作為負責任的政府，既要支持和保護群眾依法維護自身的合法權(quán)益，又要清醒地看到“維權(quán)”過程中可能出現(xiàn)的權(quán)利擴張。由于我國法治建設(shè)的不完善，特別是司法不公的客觀存在，削弱了司法的權(quán)威性和公信力。而信訪是游離于法律之外的權(quán)利救濟途徑，本身不具有嚴格的程序限制，具有較大的隨意性。正因為這種低門檻和隨意性，使它在行使訴求表達權(quán)時更加隨意。相比較而言，在信訪范圍內(nèi)出現(xiàn)的用非法手段謀求合法利益的問題也更為突出。信訪的過程充滿博弈，負責任的政府必須對人民群眾的根本利益負責。信訪人總是想在用足信訪權(quán)的過程中求得利益的最大化。信訪機構(gòu)對于不同利益需求應(yīng)當允許其運用合法的手段充分表達，即便是合理正確的要求也不能因為其內(nèi)容的合法性而允許其非法表達。在現(xiàn)實生活中，人們謀求的利益本身與爭取利益的手段之間，可能存在四種組合。這四種組合中，唯有組合一能夠得到法律的保護。詳見下表：

法治社會的原則之一是任何人的行為都必須接受法律的規(guī)范，對信訪人而言也是如此。我們并不否認個人對利益的追求有其合理性，但更要強調(diào)利益追求的合法性。只有規(guī)范全體社會成員的利益追求，才能在互諒互讓中實現(xiàn)利益的平衡。追求利益的最大化是人的本能，權(quán)利的不受侵犯性和受制約性是同一個問題的兩個方面。當公與私的利益發(fā)生沖突的時候，私權(quán)利為公共利益的實現(xiàn)做出克減和退讓也是必要的。按照聯(lián)合國《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》第5條規(guī)定：“對于任何國家中依據(jù)法律、慣例、條例或習慣而被承認或存在的任何基本人權(quán)，不得借口本公約未予承認或只在較小范圍上予以承認而予以限制或克減。”顯而易見，基本人權(quán)（如生命權(quán)、人身自由、人身安全權(quán)、生存權(quán)）是任何國家都不得克減的，而財產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)、采光權(quán)等非基本人權(quán)在與公共利益、公共秩序發(fā)生沖突時，可以通過協(xié)商作出妥協(xié)，如提供一定的利益補償。至于利益補償尺度的分歧，也是可以通過協(xié)商達成一致的。民主協(xié)商的共同依據(jù)是法律，據(jù)新加坡《聯(lián)合早報》報道^[33]，一對中國夫婦因勞資糾紛未能如愿，公然在馬路上手持紙張跪地請愿而遭警方逮捕。這起事件發(fā)生在2015年8月24日12時30分左右，在明地迷亞路人力部服務(wù)中心附近的巴士站。一名黃衣中年男子和一名黑衣中年女子，在熙來攘往的馬路上手持請愿紙張，跪地不起，迫使路過車輛為閃避他們而紛紛轉(zhuǎn)換車道。事件中的女子持本地工作證，因一起勞資糾紛未能如愿而采取這一極端舉動。人力部答復記者詢問時指，這名女子和她的丈夫24日上午到人力部服務(wù)中心尋求援助，想索討她支付給海外中介的中介費以及薪水。新加坡人力部官員隨后向她解釋本地法令和條規(guī)，但當事人“拒絕接受”。不過，人力部官員仍協(xié)助聯(lián)絡(luò)她在本地的中介，試圖讓事件圓滿解決。然而，該名女子并不滿意，決定“自行處理”，在離開服務(wù)中心后到明地迷亞路路中央跪立在地。由于這一舉動威脅到當事人和馬路使用者的安全，人力部官員“立即采取行動，疏導交通以確保他們的安全”。事發(fā)后，警方證實這起涉及魯莽行為的案件，并表示已將二人逮捕。該事件充分表明，即使當事人的訴求內(nèi)容合法，但其也要為表達方式的非法性以及對公共利益、公共秩序的損害承擔法律責任。

（三）公民訴求表達方式的比較分析

有學者認為，當下我國公民的訴求表達方式主要有五種，即基于表達自由而產(chǎn)生的政治權(quán)利和自由、司法救濟方式、人大和政協(xié)方式、新聞媒體方式和信訪方式。其認為信訪作為訴求表達方式是公民民主權(quán)利實現(xiàn)的方式之一；也是權(quán)利救濟的方式以及協(xié)調(diào)和化解矛盾糾紛的方式。^[34]也有的論者從訴求表達的合法性的角度來區(qū)分訴求表達方式，即制度化的與非制度化的兩類訴求表達方式。其認為制度化的利益表達是在合法體制框架內(nèi)進行的，它既是公民政治權(quán)利的重要內(nèi)容，也是民主政治的重要組成部分。其主要有以下幾種“通過個人同相關(guān)部門的接觸和申訴來表達自己的利益；通過選舉投票來對政黨組織和代議機構(gòu)的決策施加影響；通過合法的游行、示威、罷工等抗議活動來表達不滿；通過媒體向政府施加輿論壓力并取得社會同情等”。^[35]非制度訴求表達方式則是在人們的合法權(quán)益不能通過制度化的渠道得到有效維護時，一些訴求表達者會選擇非制度許可的方式。也有研究者從訴求表達的途徑來區(qū)分，將訴求表達區(qū)分為直接表達途徑（信訪和上訪）和間接表達途徑（通過人大代表、政協(xié)委員、工會、共青團、婦聯(lián)、新聞媒體等間接方式反映情況以解決其問題）兩個方面。^[36]也有論者以表達方式是否具有理性為標準，將其區(qū)分為理性的訴求表達方式和非理性的訴求表達方式。^[37]

課題組認為，公民的訴求表達方式多種多樣，訴求表達方式都是伴隨著爭議、糾紛的產(chǎn)生和發(fā)展不斷更新，并呈現(xiàn)出主體多元、手段多樣的發(fā)展方向。公民訴求表達是主體為實現(xiàn)其自身利益而進行的求助活動，其實質(zhì)是把個人的思考、意見轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛏鐣⑾驀冶磉_意愿的方式。為此，必須嚴格防止用“綁架”公共秩序、國家利益、國家榮譽的方式表達個人意愿，如果為了表達個人的意愿用他人的合法權(quán)益作“賭注”也應(yīng)該明確禁止。信訪人員所謀求利益的實體內(nèi)容與獲取手段是否合法，應(yīng)當由法律作出評判，而不應(yīng)當是自我評價或者某些人的評價。聯(lián)合國《公民及政治權(quán)利國際公約》第18條之三規(guī)定：“表示自己的宗教或信仰的自由，僅只受法律所規(guī)定的以及為保障公共安全、秩序、衛(wèi)生或道德、或他人的基本權(quán)利和自由所必需的限制。”概括地說，任何個人的訴求表達都必須在法律規(guī)定的限度內(nèi)進行，都不能妨礙公共利益和他人合法權(quán)益。

民意表達渠道暢通能夠有效保證公民訴求獲得尊重，有效促進社會主義民主政治發(fā)展，也是一個社會文明程度提高的表現(xiàn)。“不平則鳴”可以說是訴求表達的規(guī)律。訴求表達作為主體利益保護和尋求救濟的手段，可疏而不可堵，如果采取壓制的手段只能直接或者間接地引起更大的怨氣和呼聲。尤其是借助互聯(lián)網(wǎng)平臺實施的訴求表達，往往有“一呼百應(yīng)”、持續(xù)發(fā)酵甚至“一呼萬應(yīng)”的效果，更有甚者，會成為不當利用的對象與工具。但迄今為止，一部分政府部門在提供順暢有效的訴求渠道、及時化解糾紛的能力依然不足。例如，當合法、理性、尋求合作化的表達方式無法獲得有效回應(yīng)時，人們自然而然就會尋求一種更為激進的、非理性的、非制度化的表達方式。特別是當“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”成為利益獲取的“經(jīng)驗”之后，攀比者必然大量出現(xiàn)。經(jīng)濟學中所說的路徑依賴，特別值得引起信訪工作注意。路徑依賴又譯為路徑依賴性，它的特定含義是指人類社會中的技術(shù)演進或制度變遷均有類似于物理學中的慣性，即一旦進入某一路徑（無論是“好”還是“壞”），就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。就社會而言，制度變遷如同技術(shù)演進一樣，存在著報酬遞增和自我強化機制。同樣，“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的實質(zhì)是利益給予，對“鬧”的縱容也等于是動員更多的人，采取更極端的方法獲取利益。我國《憲法》規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。”“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”以城市動拆遷過程中出現(xiàn)的糾紛為例，私有財產(chǎn)不受侵犯與依法征收征用并予補償是不矛盾的，信訪部門面對糾紛的職責是勸導、規(guī)范雙方的協(xié)商，而不是片面強調(diào)“有錢人總要讓著沒錢的人”。

在現(xiàn)代社會，司法救濟是最為有效的矛盾解決方式之一，但其運用和啟動需要較高成本。如專業(yè)的法律素養(yǎng)、高額的訴訟費和曠日持久的時間成本以及復雜的程序設(shè)置等，都足以令低收入訴求表達者望而卻步。而問題的復雜性恰恰在于：“在不同收入人群中，低收入村民對社會狀況各事項的評價常年低于其他人群。其中，對社會秩序和社會誠信的滿意度均不過三成，分別為29%與27%，而高收入村民的滿意度高達45%和50%。尤需指出的是，低收入村民對社會公平的不滿意度持續(xù)高至45%左右，今年為47%，滿意度僅為12%；中等收入村民的不滿意度也較高，為34%；而高收入村民的評價較好，滿意度為33%。”^[38]因此，選擇信訪渠道實施訴求表達的主要是低收入人群。至于通過人大權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)、司法機關(guān)進行監(jiān)督，的確也是公民訴求表達的方式，但是，對低收入人群而言，其難度相對較高。為此，盡管我國憲法和相關(guān)法律規(guī)定公民有監(jiān)督權(quán)、表達權(quán)、批評和建議權(quán)，并為該制度的運行提供了條件。但是，如何將人大權(quán)力機關(guān)與公民的訴求表達權(quán)有機聯(lián)系起來，如何使得人大代表能夠與選民具有緊密的聯(lián)系，通過人大代表來理性表達公民訴求，還有待機制的建立和實踐的探索。人大代表應(yīng)當代表選民的意志，這在理論上并沒有異議，但是在實踐中人大代表與群眾（尤其是低收入人群）的距離還是客觀存在的。這主要是因為，在我國憲法體制中，地方人大與行政權(quán)力配置不均衡，導致人大代表聯(lián)系群眾不夠緊密，不想、不敢、不會監(jiān)督行政權(quán)力的現(xiàn)象時有發(fā)生。