三、信訪事項受理辦理程序

信訪事項受理辦理程序是信訪運行機制最核心的內容，也是信訪制度法治化構造能否成功的關鍵，它不僅決定著信訪事項的處理結果的確定性，影響著包括信訪人在內的各方面對信訪制度的認知，還決定著信訪制度的屬性功能能否得到全面有效的釋放。由于文化淵源和政治治理傳統的影響，現行的信訪運行機制充滿了隨意性因素，這些隨意性既有信訪制度本身所蘊含的政治屬性的影響，也有外部因素的介入和干擾。對信訪運行機制進行法治化構造，在國家立法層面對信訪事項受理辦理程序重新進行制度設計，必須處理好人治與法治的關系，在堅決摒棄人治化因素“負的外部性”的同時，保留必要的人性化因素，實現信訪運行機制規范化與人性化的協調統一。梳理目前的信訪立法成果，無論是國務院出臺的《信訪條例》還是各地出臺的信訪條例，均將信訪法規定位為程序法，以較大篇幅對信訪事項受理辦理程序作了規范，這對提升信訪工作規范化水平起到了積極作用，但同時也存在兩個方面的局限：一是這些受理辦理程序是以權利救濟作為主線進行制度設計的，本質上屬于信訪救濟程序，對信訪制度的政治參與、權力監督功能未能充分體現；二是這些受理辦理程序混淆了信訪制度“分流平臺”屬性與“辦理渠道”屬性，對“分流平臺”屬性關注不夠，沒有對信訪與訴訟、仲裁、行政復議等法定權利救濟途徑和行政許可、行政確認等行政程序之間的銜接作出明確規定，這在一定程度上也是導致理論界所批評的“信訪是個筐，什么都往里裝”現象的重要原因。

（一）信訪運行機制法治化的悖論

信訪事項處理行為的非規范性、非程序性是信訪制度被打上人治烙印最重要的原因。但是，這種非規范性、非程序性背后所體現出的靈活性以及協調與平衡的策略，恰恰是信訪制度能夠起作用的關鍵。就權利救濟功能來說，與訴訟、仲裁、行政復議等法定權利救濟渠道相比，信訪具有三個顯著特征（也有觀點認為這是信訪制度的缺點）：其一，信訪渠道入口比較寬，受理范圍具有不確定性，幾乎所有的矛盾糾紛，無論是應當、正在還是已經通過其他權利救濟渠道解決的，都可以進入信訪領域。這個特征導致信訪制度的權利救濟功能過度擴展，造成了信訪“包治百病”的職能錯位；而其他權利救濟途徑的受理范圍是確定的，受理條件是嚴格的，受司法消極主義以及司法救濟能力不足的影響在實際執行中比文本規則還要嚴格。其二，信訪問題解決社會爭議的依據和方式相對靈活，與其他權利救濟渠道嚴格遵守程序、依法定分止爭相比，信訪強調情、理、法交融并舉，以合理訴求有效解決作為評判標準，以協調作為基本手段，追求個體正義，有時甚至以替代性方式化解矛盾糾紛，這也正是信訪人通過其他渠道不能解決的問題，通過信訪可以全部、部分解決或者以替代性方式解決的原因；而其他救濟途徑“以事實為依據、以法律為準繩”，追求普遍正義。比如在訴訟中，某個個案的當事人的“理”有時與法律規定是一致的，有時是不一致的，在“理”和法律規定或法律精神不一致的時候，當事人是不可能打贏官司的。其三，信訪渠道不具有終局性，訴訟、仲裁、行政復議等權利救濟渠道都具有終局性制度設計，當事人不服結論只能接受或者通過其他方式尋求權利救濟，而無法啟動之前的程序；盡管《信訪條例》設定了“辦理、復查、復核”三級程序，但在實踐中并沒有得到嚴格執行，信訪人不服信訪結果選擇進入復查復核程序的信訪案件比較少，更多的是信訪人通過重復信訪甚至纏訪鬧訪迫使國家機關啟動信訪處理程序，有時甚至頻繁啟動直至形成信訪人滿意的結果，信訪問題處理過程被信訪人“牽著鼻子走”的問題比較突出。

導致信訪制度這些特征的原因至少有三個方面：一是信訪制度政治屬性的影響。信訪制度作為一種正式的國家制度，是經由黨的群眾路線和群眾工作傳統轉化形成的，包含了執政黨以人為本、執政為民的執政理念和把維護人民利益作為一切工作的出發點和落腳點的政治主張。信訪制度和信訪活動的存在，也契合了中國老百姓“有事找黨和政府”的思維習慣，是群眾對黨和政府高度信任的體現。這就決定了信訪救濟作為兜底救濟的定位。群眾通過信訪渠道提出的權利救濟申請，不論存在何種情形，有權處理的國家機關必須從實質層面給一個“說法”，而不能簡單以不符合受理條件、超過救濟時效、沒有法律政策依據等形式化的理由將其拒之門外或者作出不利于信訪人的結論。特別是社會轉型時期，由于新舊體制交替轉軌產生的農村土地征用、城鎮房屋拆遷、國企改制、勞動社保等領域的突出問題，在法治化軌道上難以有效解決，必然地進入信訪渠道。二是領導批示式處理機制的影響。信訪制度不回避領導因素的存在，本身就包含著領導干部親自接待群眾來訪、閱批群眾來信、直接處理信訪問題等制度設計。盡管這種制度設計的本意是為了保持領導干部與人民群眾的密切聯系，通過傾聽群眾呼聲、感受群眾疾苦以不斷增強宗旨意識，但是在實際工作中卻不可避免地介入到了信訪案件的具體處理過程，對處理結果產生了實質性的影響。一些通過正常程序難以解決的信訪問題，往往會由于領導干部的關注或者批示而得以解決，甚至存在突破法律政策的情形。從一定意義上說，信訪工作中存在的領導批示式處理機制作為中國傳統清官政治文化的現代轉型，已經內化為了信訪運行機制的重要內容。三是信訪人因素的影響。信訪制度以個體正義作為價值目標，信訪人的個體差異都會直觀地體現到信訪運行機制當中，并因人制宜地產生不同的處理結論。此外，由于信訪與社會穩定的密切關聯，信訪人表達訴求的方式與激烈程度也會對信訪問題的處理結果產生影響。比如，纏訪鬧訪是信訪人在信訪過程中經常采用的策略。纏訪鬧訪的本質是打破常規、放大訴求，是以高昂的社會代價滿足眼前和個別的利益。^[26]盡管這種行為為法律法規所禁止，但在減少不和諧因素、確保社會大局和諧穩定的壓力下，受“穩定就是搞定、擺平就是水平”等狹隘維穩觀念的影響，有些國家機關選擇了對纏訪鬧訪行為的妥協，甚至不惜“花錢買平安”，突破法律政策界限滿足信訪人的一些不合理訴求，由此形成的是“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的錯誤導向，對社會秩序和信訪秩序反而造成了更大的負面影響。

“存在的即合理的”。政治因素、權力因素、信訪人因素以及由此導致的信訪制度的非程序性、非規范性，雖然不可避免地使信訪制度具有了濃厚的人治色彩，但從另一個角度來看，也正是由于這些因素的存在，使信訪制度相對于訴訟、仲裁、行政復議等權利救濟途徑，具有了獨立價值和比較優勢。信訪制度正是憑借其靈活性、非正式性、協調與平衡策略確定了在國家制度體系特別是多元化糾紛解決體系中不可替代的位置，有效地彌補了訴訟、仲裁、行政復議等權利救濟途徑的局限性。按照法治的核心要義與一般原理，對信訪制度進行法治化構造，必然要以程序化、規范化為導向，從而最大限度地剔除信訪制度中存在的隨意性和主觀性，消除政治、權力等非制度因素對信訪問題處理過程和結果的干擾，確保處理結果的確定性、唯一性。辯證地看，這種重構雖然以消除隨意性和主觀性為目標，但在一定程度上也消解了信訪制度的比較優勢，縮小了與訴訟、仲裁、行政復議等權利救濟途徑的功能差異；雖然提升了信訪制度的專業化程度，卻導致其喪失了本應有的制度意義。非法治化不足以消除信訪運行機制的隨意性以及衍生出的“信訪不信法”誤區，但法治化之后又可能失去靈活性（這種靈活性是信訪制度功能發揮的重要支撐），弱化信訪制度的應有功能甚至帶來制度失靈等問題，這便是信訪運行機制法治化構造的悖論。

（二）信訪運行機制法治化的價值取向

破解信訪運行機制法治化的悖論，必須回歸信訪法治化建設和國家信訪立法的初衷。信訪法治化建設是推進信訪制度現代化的基本路徑。國家治理體系和治理能力現代化的主要標志是在公共權力嚴格規范化基礎上的國家治理的法治化、民主化和高效化。其中法治化是國家治理體系和治理能力現代化的核心，“主要表現為一切公共權力皆由法定，憲法和法律成為國家治理的最高權威和直接根據，在法律面前人人平等，任何組織和個人都沒有超越法律授權之外的特權” ^[27]。作為國家治理體系重要組成部分的信訪制度，要實現從傳統信訪工作體制機制向現代信訪工作體制機制的轉型，必須以公共權力嚴格規范化基礎上的法治化作為基本路徑，通過國家信訪立法厘清公共權力的邊界，規范公共權力的行使，確立法律的權威，擺脫公共權力在信訪工作領域的“恣意妄為”，無論這種“恣意妄為”源起于長官意志還是信訪人激烈的訴求表達方式，都無法干擾公共權力的正常行使。信訪法治化建設是全面有效釋放信訪制度功能的有效載體?！胺ǘ氊煴仨殲?，法無授權不可為”是法治的基本原則。通過國家立法明確信訪制度的屬性功能和職能定位，有利于解決信訪工作在維護社會穩定方面的“越位”問題和在加強民主政治建設方面的“缺位”問題，促進和規范信訪制度更加有效地釋放政治參與、權力監督和權利救濟功能，切實保障和維護群眾參政議政的民主權利，加強對公共權力運行的制約和監督，暢通訴求表達渠道，更好地協調利益關系。因此，通過國家立法對信訪運行機制進行法治化構造，既要有利于實現公共權力在信訪工作領域的規范運行，又要有利于信訪制度的屬性功能全面有效地釋放。總之，就是要在有利于信訪制度屬性功能釋放的前提下實現信訪運行機制的規范化。

其一，信訪運行機制法治化構造必須堅持規范化，增強信訪事項受理辦理程序的可預期性。所謂規范化，就是對現在或未來可能出現的問題或事項做出的標準或規定，增強過程和結果的可預期性。以規范化作為價值取向，對信訪運行機制進行法治化構造，就是要使處理信訪問題的每一個環節都按照一定的標準去執行，使信訪工作能夠處于相對穩定、可比較、可參照的狀態。規范化的實質是具體化和明確化，以模式化的運行機制排除非制度性因素對處理過程的干擾，最大限度地降低處理結果的隨意性和偶然性。信訪活動是互動、雙向的過程，既包含信訪人提出信訪事項的活動，又包含國家機關及其工作人員依法處理信訪事項的活動。信訪運行機制的規范化，有利于強化對國家機關及其工作人員和信訪人的雙向約束。對國家機關而言，規范化意味著對所有信訪問題的處理都必須堅持同樣的標準和程序，防止主觀性和隨意性，無論是長官意志還是信訪人的纏訪鬧訪，都不會對信訪問題處理結果產生實質性影響，不會造成區別對待。比如，對經過領導干部接談轉入處理程序的信訪案件，國家機關必須按照法定程序和要求予以受理辦理，處理結果不會因為領導干部接談就產生對信訪人更為有利的結果。對信訪人而言，規范化意味著無論以何種形式表達訴求，信訪運行機制輸出的結果都是確定的和唯一的，不會因為纏訪鬧訪甚至實施違法行為就讓國家機關突破法律政策界限作出有利于自己的結果。

其二，信訪運行機制法治化構造必須堅持人性化，增強信訪事項受理辦理程序的可接受性。所謂人性化，就是給予公民柔性的人文關懷，尊重人的人格，維護人的權利，體恤人的需求，顧及人的感受。人類需求既有理性的，也有情感的。情感是理性的具體體現，理性是情感的最高把握。法律既反映人類的理性需要，也反映人類的情感需求。法律是理性的產物，同時也最能表達人類的情感，是人類情感與理性的統一。對信訪運行機制進行法治化構造，強調規范化價值取向，關注的是程序本身，側重的是對信訪人理性需要的反映，以法的強制力作為后盾；強調人性化價值取向，關注的是信訪人本身，側重的是對信訪人情感需要的反映，以信訪人內生自覺為基礎，以此實現信訪事項受理辦理程序可預期性與可接受性的協調統一。信訪事項處理結論的可接受性，是評價信訪案件是否取得良好社會效果的重要指標。如果處理結果得不到信訪人的信任，將會導致信訪人片面認為信訪渠道不能對自己的合法權益進行保護，喪失對黨和國家主導的維護群眾權益機制的信任，以其他方式甚至極端方式尋求對自己權利的救濟。增強信訪處理結果的可接受性，單純依靠程序的規范化與處理結果的確定性遠遠不夠，作為一種剛性程序有時甚至起到相反作用，還必須堅持以人為本，站在信訪人的角度，以柔性方式實現信訪人所追求的個體正義。這種柔性方式，集中體現為人本理念與人文關懷。諸如信訪案件處理過程中對信訪人進行思想疏導、困難幫扶等，都屬于人性化范疇。作為一種特殊的權利救濟機制，信訪制度需要通過法治與人性的契合釋放其權利救濟功能，這也正是信訪與訴訟、仲裁、行政復議等權利救濟途徑的根本差別所在。

（三）信訪運行機制法治化的構造

通過對信訪運行機制法治化悖論的分析，我們建議，國家信訪立法應當堅持規范化與人性化協調統一的價值取向，確立剛柔相濟的信訪事項受理辦理程序。既要增強信訪運行機制的剛性，細化程序規則，規范信訪問題的解決方式、步驟、路徑、時間，強化受理辦理程序對國家機關和信訪人的雙向約束，遏制公共權力在信訪工作領域的濫用，最大限度地減少非制度性因素對信訪個案的干擾，提高信訪事項處理過程和結果的可預期性；又要增強信訪運行機制的柔性，以信訪人為本，注重個體差異，凸顯法治的道德蘊涵和人文關懷，以相對靈活或者替代性的方式，滿足信訪人雖然正當、合理但是通過普通程序規則卻又無法實現的需要，提高信訪事項處理過程和結果的可接受性。

1.以規范化為核心構建信訪事項受理辦理程序有助于提升信訪工作公信力

傳統信訪工作機制最大的問題是信訪問題處理過程和結果具有不確定性和偶然性，信訪人表達訴求的方式和激烈程度、是否曾經被領導批示等非制度性因素，都會對處理結果產生實質性的影響。通過國家信訪立法對信訪運行機制進行法治化構造，必須以規范化作為切入點，確保不同類型、不同級別國家機關信訪事項處理結論的確定性和唯一性。

其一，在信訪事項受理環節，《信訪法》要明確信訪事項的受理條件和受理程序。一方面，要從橫向意義上區分不同性質國家機關信訪受理范圍，減少受理范圍交叉、重疊；要立足信訪制度的“分流平臺”功能，把信訪人提出的屬于本機關職能范圍內的事項，按照“訴訪分離、分類處理”的原則，依法導入訴訟程序、法律監督程序、行政程序或者其他法律程序等解決，不作為信訪事項辦理。由此，信訪人無論以何種方式、向哪一級國家機關表達訴求，只有符合受理條件的才能進入信訪程序，適當緊縮了信訪渠道的入口。另一方面，要從縱向意義上確定上級國家機關與向下級國家機關轉送、交辦信訪事項的程序。比如，信訪人向有權處理機關的上級機關提出信訪事項的，上級機關經過審查認為符合信訪受理條件的，應當予以受理（程序性受理），并在15日內向有權處理機關轉送、交辦；有權處理機關收到信訪人提出或者上級機關轉送、交辦的信訪事項后，應當在15日內決定是否受理（實體性受理）并書面答復信訪人。通過信訪受理程序的一致性確保符合受理條件的信訪事項無差別地進入實體辦理程序，避免重復信訪、越級信訪等問題的發生。

《山東省信訪條例》在這方面作了積極探索，按照“訴訪分離、分類處理”的原則明確了國家機關的信訪受理范圍，以規范化的方式確立了信訪受理清單和信訪事項受理程序，體現了信訪作為“分流平臺”的屬性定位，使國家機關受理信訪事項和信訪人信訪活動的路徑更加清晰，保障了合理合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果。第六章“信訪事項受理”從正反兩個方面對信訪受理范圍作了規定。從正的方面來說，就是分別規定了人大、政府、法院和檢察院信訪受理清單，信訪人可以“按圖索驥”，直接向有權處理機關提出信訪事項，無須“多頭信訪”、來回奔波；規范國家機關依法受理職責范圍內的信訪事項，不能推諉扯皮“踢皮球”，也不能多頭受理、重復辦理。從反的方面來說，就是明確規定了哪些事項不能通過信訪渠道解決。國家機關對“已經或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的，告知信訪人依法向有關機關或者機構提出”，不作為信訪事項受理，強化了訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑在解決矛盾糾紛中的優先地位，引導群眾更多地采用法律手段定分止爭、維護權益。對屬于本機關職責范圍，但應當依法適用訴訟程序或者行政程序解決的情形作了規定。按照“訴訪分離”原則和中央關于改革涉法涉訴信訪工作機制的要求，明確規定“信訪人提出的請求屬于人民法院、人民檢察院法定職責范圍，但是依照法律應當通過訴訟途徑解決的，有關人民法院、人民檢察院應當及時審查，依照訴訟程序辦理”。根據該規定，人民法院、人民檢察院應當建立涉法涉訴信訪審查甄別機制，將信訪請求區分為訴類事項和訪類事項，將訴類事項導入訴訟程序辦理，將訪類事項導入信訪程序解決。按照“分類處理”的原則，明確規定“信訪人提出的請求屬于行政機關法定職責范圍，但是依法應當通過行政許可、行政確認、行政裁決、行政給付、行政處罰、行政監察等行政程序解決的，有關行政機關應當依法辦理”。根據該規定，行政機關對屬于本機關職責范圍內的信訪事項，如果法律、法規、規章及其他規范性文件明確規定應當通過行政程序辦理的，必須適用行政程序辦理；不能導入行政程序的，才能適用信訪程序辦理，不能簡單用信訪程序代替行政程序、用信訪工作行為代替行政行為。

其二，在信訪事項辦理環節，《信訪法》要明確不同類型信訪事項的辦理方式、辦理流程、辦理結果和辦理期限。2005年國務院修訂《信訪條例》時，在“信訪事項的辦理和督辦”部分，分別規定了“反映情況、建議、意見類信訪事項”和“投訴請求類信訪事項”的辦理程序，體現了對不同類型信訪事項分類辦理的理念。隨著近年來信訪工作形勢任務的發展變化，國務院《信訪條例》對信訪事項的分類不夠明確，建議意見類信訪事項辦理程序過于簡單、可操作性不強的問題日益突出。

為解決這一問題，《山東省信訪條例》根據信訪人提出信訪事項的目的差異，對應信訪制度的權利救濟、政治參與、權力監督三種功能，將信訪事項劃分為申訴求決類、建議意見類、檢舉控告類三類，在第七章“信訪事項辦理”分別設計了不同的辦理程序。（1）申訴求決類信訪事項與信訪人的個體利益訴求直接關聯，信訪人信訪是為了實現權利救濟。條例規定，有權處理的國家機關辦理該類信訪事項時，需要經過嚴格的調查核實程序并在規定期限內作出處理意見，必要時組織信訪聽證，以便查明事實、分清責任。行政機關辦理該類信訪事項，信訪人不服行政機關作出的處理意見的，可以依法申請復查、復核，由有權處理的行政機關審查作出復查、復核意見，及時糾正錯誤、補正瑕疵。（2）建議意見類信訪事項一般與個體利益訴求沒有直接關聯，信訪人信訪的目的是參與國家和社會公共事務管理。條例規定，信訪人提出的建議、意見，有權處理的國家機關應當認真梳理，分析研究，科學合理、具有現實可行性的，應當采納或者部分采納；沒有實質性內容或者不具有現實可行性的，不予采納；有貢獻的要給予獎勵。信訪人要求答復辦理結果的，辦理機關應當向信訪人反饋辦理情況。同時，為了調動廣大群眾參政議政的熱情，條例規定縣級以上人民政府應當建立和完善人民建議征集制度，鼓勵和引導公民、法人或者其他組織就促進國民經濟和社會發展、改進行政機關工作、保護社會公共利益等提出建議、意見。（3）信訪人提出檢舉控告類信訪事項的目的是實現對公共權力的監督制約。條例規定，有權處理的國家機關辦理該類信訪事項時，應當依照有關法律、法規或者其他規定及時調查、核實、處理，及時向信訪人反饋處理結果；國家機關及其工作人員不得將檢舉、控告材料以及有關情況透露或者轉送給被檢舉、控告的人員或者單位^[28]。

建議《信訪法》參照這一模式，分別規定申訴求決類、建議意見類、檢舉控告類信訪事項辦理程序，并在辦理流程方面體現差異性。具體來說，申訴求決類信訪事項與信訪群眾利益關聯最為密切，為保證處理結果的客觀性與公正性，應當為有權處理機關設置信訪調查、信訪聽證等多種手段，要求其在規定期限內作出處理意見，并書面送達信訪人。信訪人對處理意見不服的，可以向上一級國家機關申請復查；對復查意見不服的，可以向上一級國家機關申請復核，由復查、復核機關及時審查受理并在規定期限內作出復查、復核意見。建議意見類信訪事項辦理方式以研究論證為主，信訪人要求答復的，辦理機關可以采取適當方式答復，信訪人對答復意見不滿意的，做好解釋說明工作。檢舉控告類信訪事項辦理方式以調查核實為主，有權處理機關在規定期限內按照調查核實情況作出處理結果，并向信訪人反饋處理結果；信訪人對作出結果有異議的，可以按照規定程序向上一級國家機關申請復查。

其三，《信訪法》要明確信訪運行機制的相對獨立性以及信訪事項辦理終結的具體條件。由于地方立法權的局限，各地出臺的信訪地方性法規在不同性質國家機關信訪事項辦理程序的一致性、信訪工作行為的可復議性、可訴訟性等方面均未作明確規定。《信訪法》作為基本法，應當明確規定人大、法院和檢察院辦理申訴求決類信訪事項適用復查、復核程序，以國家機關內部監督和自我糾錯功能的強化提升辦理結論的權威性；規定國家機關針對信訪事項受理、辦理作出的任何結論，信訪人均不能申請行政復議或者行政訴訟，以避免信訪程序與行政復議、行政訴訟程序交叉，從而保持信訪運行機制的相對獨立性。

實踐中，一些申訴求決類信訪積案難以終結、終而不結、反復啟動處理程序的問題，不但擾亂了正常的信訪秩序，耗費了大量的行政資源和司法資源，還加劇了信訪人自身的負擔?！缎旁L法》要設立信訪終結機制，明確信訪事項辦理終結的具體條件、審查機關和終結程序。比如，如果信訪案件已經過復查、復核，而信訪人不停止信訪活動，或者信訪人在法定期限內不申請復查、復核，繼續通過信訪尋求救濟，或者出現信訪人自然死亡等特殊情形，經過原承辦機關向專門的信訪終結審查機關提出申請，信訪終結機關經過審查后作出是否終結的認定，一旦認定信訪終結，則任何國家機關對該信訪事項不再受理。

《山東省信訪條例》以列舉方式規定了申訴求決類信訪事項辦理終結的五種情形，包括“信訪事項經調解達成調解協議的；對信訪事項處理、復查意見不服，無正當理由超過規定期限未申請復查、復核的；信訪事項經復核機關作出復核意見，書面送達信訪人的；信訪人自然死亡或者終止，無權利義務承受人，或者其權利義務承受人在辦理期限內未申請繼續處理相關投訴請求的；法律、法規規定的其他情形”，使信訪人一目了然。特別是把無正當理由超過規定期限未申請復查復核作為信訪事項辦理終結的情形之一，既符合國務院《信訪條例》、國家信訪局《關于進一步規范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》等法規政策的要求，又給信訪人以明確信號，申請復查復核的權利是有“保質期”的，一旦超期就會喪失激活復查復核程序的可能，有利于增強信訪人的時效意識，督促其在法定期限內主張自己的權利。信訪事項辦理終結后，信訪人仍然以同一事實和理由重復信訪的，各級國家機關均不再受理，繼續纏訪鬧訪甚至實施違法行為的，將被依法追究法律責任。

2.以人性化為導向構建信訪事項受理辦理程序有助于提升信訪工作親和力

法治不僅是規則之治，而且必須是良法之治。信訪法治化建設固然強調程序與規則的核心地位，但同時也必須承繼傳統信訪制度的優良基因，堅守道德蘊涵和人文關懷，實現良法善治，提升信訪工作之于信訪群眾的親和力，以此增強信訪處理結果的可接受性。國家信訪立法必須堅持剛柔相濟，既要注重規范化，又要注重人性化，在信訪事項受理辦理程序的建構中預留必要的裁量空間和多樣化處置的選擇余地，實現程序正義與實體正義的協調統一。

在信訪事項受理環節，可以建立以中央和地方信訪工作機構為核心的信訪信息流轉機制，信訪人可以直接向中央或者地方信訪工作機構提出信訪事項，由信訪工作機構負責轉送給有權處理機關；國家機關收到信訪人的信訪事項審查認定不屬于本機關職權范圍的，可以轉送中央和地方信訪工作機構，由其負責向有權處理機關轉送，避免信訪人在不同國家機關之間來回奔波。也可以規定中央和地方建立聯合接訪機制，整合信訪資源，強化部門間協調合作，按照“一站式受理、一條龍服務、一攬子解決”的要求，推動信訪事項及時有效解決。

在信訪事項辦理環節，可以建立信訪調解制度，規定國家機關辦理申訴求決類信訪事項時，可以在雙方自愿的基礎上，組織行業性、專業性調解組織，法律援助機構或者相關專家學者、社會志愿者等共同參與，發揮第三方客觀中立的優勢，運用協商對話、說服教育、心理疏導等辦法，對信訪事項依法進行調解，促使當事人自愿達成協議，達成調解協議的，辦理程序終結，國家機關不再作出信訪事項處理意見。當事人反悔的，國家機關不再受理。調解不成的，國家機關應當按照法定程序和要求及時作出處理意見。《山東省信訪條例》規定“國家機關應當建立和完善申訴求決類信訪事項辦理與人民調解、行政調解銜接工作機制，組織行業性、專業性調解組織，法律援助機構或者相關專家學者、社會志愿者等共同參與，運用協商對話、說服教育、心理疏導等辦法，對信訪事項依法進行調解”，鼓勵有權處理的國家機關采用調解的方式解決信訪問題，盡可能避免直接作出處理意見；同時規定，“達成調解協議的，有關國家機關可以引導雙方當事人依照法律規定向人民法院申請司法確認”。根據《民事訴訟法》，“人民法院依法確認調解協議有效，一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當事人可以向人民法院申請強制執行”，明確了經過司法確認的調解協議具有強制執行力，有利于克服信訪調解協議的效力局限。

也可以建立信訪救助制度，規定國家機關在辦理申訴求決類信訪事項時，對生活確有困難的信訪人，可以告知或者幫助其向有關機關或者機構依法申請社會救助；符合國家司法救助條件的，有關國家機關按照規定給予司法救助。一般來說，信訪群眾由于政策調整、歷史遺留問題或者其他原因導致利益受損，但依據現有法律政策無法獲得有效的權利救濟時，國家機關應當通過社會救助或者司法救助解決其實際困難，避免其生活陷入困境，推動信訪人息訴罷訪，這既能彰顯黨和國家的民生關懷，又有利于實現社會公平正義，促進社會和諧穩定。如果國家機關只是機械地作出不予支持的處理意見，只會導致矛盾激化升級甚至向社會不穩定因素轉化。當然，這種救助并非所謂的“花錢買平安”，無論是救助條件還是救助程序都有明確的法律政策依據，對不具備救助條件的信訪人，即便其采取纏訪鬧訪甚至更為極端的方式，也不應當啟動信訪救助制度。