四、信訪人的權利與義務

信訪人是信訪法律關系中最為重要的主體。信訪人的權利義務在一定意義上構成了信訪立法的制度設計主線，無論是國家機關信訪工作機構的設置與職責定位，還是信訪事項受理辦理程序乃至法律責任體系，都是圍繞信訪人權利保障與義務履行展開的。在《信訪法》中明確信訪人有哪些權利需要保護、哪些義務需要履行，既有利于確定信訪人的法律主體地位，構建權利保障體系，督促國家機關依法履行職責，推動信訪事項受理辦理程序高效運行，充分釋放信訪制度的功能，也有利于防止信訪人權利濫用，引導信訪人依法、理性、有序表達訴求，維護正常的信訪秩序和社會秩序。從目前地方信訪立法成果來看，絕大部分信訪地方性法規都規定了信訪人的權利和義務，體現了以信訪人為本和以權益保障為先的立法價值，但是基于現實有效性的分析，這些地方性法規對信訪人權利義務的設定是不夠系統和完備的，同時也沒有充分回應現實中存在的信訪人權利義務失衡、權利保護缺位、權利濫用等突出問題，對信訪人權利的保護與行為的約束并沒有達到預期效果。

（一）信訪人權利保護的缺位與權利的濫用

信訪人的權利是信訪人在信訪活動中，以合法的形式獲得或維護自身利益的一種能動的手段；信訪人的義務則與權利相對應，是指信訪人在信訪活動中，以相對抑制的作為或不作為的法定方式，滿足其獲得和維護自身利益的一種約束手段。信訪人的權利與義務是相互依存、相互制約的，在本質上是統一的。對信訪人而言，義務是實現權利的基礎，權利是履行義務的保證。既不能只享受權利，不盡義務；也不應只盡義務，不享受權利。“信訪人的權利受到憲法和其他法律法規的保護，同時又具有不得濫用這些權利的義務”^[29]。但在當前信訪工作實踐中，信訪人權利保護缺位與信訪人權利濫用并存的問題比較突出，信訪人的權利既面臨著極易遭受侵犯的局面，卻同時又在大量濫用，甚至對正常的信訪秩序和社會秩序造成嚴重影響。

信訪人權利保護缺位，集中表現在四個方面：一是信訪渠道不夠暢通。有的地方或者部門對信訪人反映的問題推諉扯皮、敷衍塞責，甚至人為設置障礙，以各種理由故意刁難信訪人、歧視信訪人，企圖讓信訪人“知難而退”；有的地方或者部門對群眾來信來訪“一看了之”、“一聽了之”，沒有及時登記錄入信訪信息系統，導致群眾訴求不能進入受理辦理環節；有的地方在信訪維穩壓力下，簡單以維穩方式對待信訪，不切實際地提出“零上訪”的口號，甚至“攔卡堵截”群眾正常上訪。二是信訪問題久拖不決。有的地方或者部門對信訪問題層層轉送、只轉不辦，程序性流轉時間過長；有的地方重訪輕信、重訪輕網，認為群眾通過寫信和網上信訪反映的問題可以“緩一緩”；有的責任單位處理信訪問題主動性不強，不敢直面問題，怕惹麻煩、擔責任，存在怠于履行首辦責任和慢作為現象，超期未受理、未辦理現象突出；有的責任單位與信訪人溝通不及時，沒有按照規定出具書面文書，該告知的沒有告知，該答復的沒有答復；在處理“三跨三分離”或者涉及多個單位的信訪問題時，相關單位配合意識不強，責任不清，存在脫節、推諉、扯皮現象，致使一些信訪群眾的合理訴求久拖不決。三是信訪問題解決不到位。有的責任單位沒有嚴格按照程序辦理信訪事項，沒有充分聽取信訪人陳述事實和理由，也沒有調查核實有關情況，導致事實不清、證據不足、適用依據錯誤、程序違規，辦理質量不高；有的責任單位不能夠依法律、按政策妥善解決群眾的合理訴求，處理結果明顯不當；有的責任單位作出的書面答復意見避實就虛、避重就輕、敷衍了事，沒有回應群眾主要訴求；對重大疑難復雜信訪案件特別是信訪積案，重穩控、輕化解，對信訪人反映的合理訴求沒有采取積極的態度給予解決。四是信訪人遭受打擊報復的問題時有發生。有些地方和部門違反保密工作規定，私自將檢舉、控告材料以及有關情況透露或者轉送給被檢舉、被控告的人員或者單位，致使信訪人遭受打擊報復，不但損害了信訪工作的公信力，也侵害了公民的政治權利和人身權利。

信訪人權利濫用，也集中體現在四個方面：一是不依照法定程序提出信訪事項。有些信訪人思想認識上存在誤區，要么“信上不信下”，有問題不找基層黨委政府和具體責任部門，直接越級上訪，認為官越大問題越好解決，根本不理會依法逐級走訪政策；要么“信多不信少”，認為人越多越好，造成聲勢，才有領導重視；要么“信大不信小”，為了讓國家機關重視自己反映的問題，片面夸大問題的嚴重性，甚至歪曲事實真相。二是通過纏訪鬧訪等極端方式謀求解決不合理利益訴求。少數信訪人為實現個人不合理利益訴求，以極端方式纏訪鬧訪、制造群體性事件甚至實施違法行為向國家機關施壓，片面地認為“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”。比如，有的信訪人以攔截車輛、堵塞道路、攀爬物體、裸露身體或者揚言實施殺人、放火、爆炸等違法犯罪活動制造社會影響，有的信訪人威脅、侮辱、謾罵甚至毆打國家工作人員；等等。這些行為不但嚴重擾亂了信訪秩序，干擾了正常的信訪工作，也影響了社會和諧穩定。三是利用信訪活動干擾司法訴訟。隨著越來越多的社會矛盾糾紛以案件形式進入訴訟渠道，出現了訴訟與信訪交織、法內處理與法外解決并存的狀況，導致少數群眾“信訪不信法”，“棄法轉訪”、“以訪壓法”、“以訪擾訴”等問題較為突出^[30]。四是職業上訪人以信訪或者信訪代理為名牟取私利。一些信訪老戶借助自己常年上訪積累的經驗幫助他人上訪，從中謀利，成為“職業上訪人”，把信訪渠道當成了牟利工具。這些“信訪掮客”的出現，導致一些信訪問題由小變大，久拖不決，嚴重影響了社會穩定。

之所以出現信訪人權利保護缺位與權利濫用并存這種看似矛盾和沖突的現象，除了信訪制度自身存在局限之外，主要是由于目前信訪工作法律制度體系沒有對信訪人的權利和義務作出明確界定，信訪人有哪些權利需要保護、哪些義務需要履行，比較模糊。國務院《信訪條例》作為信訪工作領域法律效力層級最高的法律規范，沒有設置專章規范信訪人的權利和義務，相關規定散布在信訪事項受理辦理程序中，系統性不夠，并且對信訪人權利受到侵害之后如何救濟、違反法定義務之后承擔何種法律責任缺乏具體規定，沒有形成完整的、前后銜接的信訪人權利義務體系。對這一問題，可以借助兩句法律諺語來加深理解。一句是“無救濟則無權利”。現有的信訪法規政策沒有建構起完整的信訪人權利保障體系，權利救濟制度缺失，內部監督和自我糾錯機制不盡完善，對國家機關及其工作人員不作為、慢作為、亂作為侵害信訪人權益的行為，責任追究難以啟動和落實，導致信訪人在信訪活動中遭受到的侵害得不到有效救濟。另一句是“法無禁止即自由”。由于信訪基本法律的缺失，現有的信訪法規政策效力層級偏低，信訪人行為規制體制的完整性和獨立性不強。盡管《治安管理處罰法》《集會游行示威法》等法律關于擾亂社會秩序等方面的規定也可以適用于信訪領域，但是由于這些規定有較強的原則性，沒有清晰地體現信訪活動的特點，對信訪人信訪行為的約束作用比較有限。信訪行為規制體系的缺失，必然造成信訪人權利的濫用。

（二）信訪人權利義務體系的法治化構造

通過對信訪人權利保護缺位和權利濫用表現及其成因的分析，我們建議，國家信訪立法應當把權利保障作為首要價值取向，建立以權利本位為基礎的信訪人權利義務體系，強化對國家機關及其工作人員和信訪人行為的雙向約束。《信訪法》應當設置“信訪人的權利和義務”專章，以基本法律規范的形式明確信訪人享有哪些權利、應當履行哪些義務，使法的指引作用更加突出。要依托微觀信訪運行機制構建信訪人權利保障體系和行為規制體系，以實現對信訪人權利的全方位保護和對信訪人行為的全過程規制，確保“權利救濟無死角、秩序規范零盲區”。

1.信訪制度的屬性功能決定了必須建立以權利本位為基礎的信訪人權利義務體系

對信訪制度進行法治化構造的根本目的，是促進和規范信訪制度更加有效地釋放政治參與、權力監督和權利救濟功能。我國的信訪制度，集中承載著人民對國家的信任。人民群眾之所以信訪，通過寫信、走訪等方式表達他們的訴求，其原因就在于他們相信國家會為他們實現正義。信訪行為的背后，恰恰是信訪人內心存有的對國家的信任和期待。信訪法治化建設，必須朝著有利于增進人民群眾對國家信任的方向努力。這就決定了信訪法治化建設和國家信訪立法必須堅持把權利保障作為首要價值取向，以確認權利和保護權利作為制度設計主線。《信訪法》應當定位為一部“維權法”而不是“秩序法”。在信訪人權利與義務之間，權利是第一性的因素，是決定性的，起主導作用；義務是第二性的因素，存在目的在于保障權利的實現。從形式上來說，《信訪法》的立法宗旨應當明確“保障信訪人權利”并將其置于首位；“信訪人的權利”的數量要多于“信訪人的義務”；不宜設置單獨的“維護信訪秩序”專章（《山東省信訪條例》制定過程中，關于這一問題爭論非常激烈，有觀點認為，針對當前信訪秩序時有混亂的問題，必須在立法中設立專章進行規范，但最終草案起草小組基于“維權法”的立法定位沒有采納這一建議）。從實質上來說，《信訪法》要針對當前信訪人權利保護缺位的問題，從暢通信訪渠道、提高辦理效率、解決群眾合理訴求、提高信訪工作公信力等方面，對信訪運行機制進行法治化構造，優化信訪人權利救濟機制，在此基礎上保證個人權益的實現與社會秩序的維護達到有機統一的理想狀態。

《山東省信訪條例》以專章形式規定了“信訪人的權利和義務”，置于“總則”之后作為第二章，凸顯了以信訪人為本的立法理念。賦予信訪人八項權利，包括：向國家機關反映情況，提出建議、意見或者投訴請求；委托代理人；在國家機關調查處理信訪事項時進行陳述和申辯；對與本人信訪事項有直接利害關系的國家機關工作人員提出回避申請；查詢本人信訪事項受理、辦理情況；要求有關國家機關答復信訪事項受理、辦理結果；要求對個人隱私、商業秘密予以保密；法律、法規規定的其他權利。為信訪人設定了五項義務，包括：依照法定程序和要求提出信訪事項；遵守公共秩序和信訪秩序；提出的信訪事項客觀真實，對所提供的材料內容的真實性負責，不得捏造、歪曲事實，不得誹謗、誣告陷害他人；配合國家機關對信訪事項進行調查、核實和處理；法律、法規規定的其他義務。

我們在設計權利義務體系時，重點把握了三條原則：一是權利義務體系要完整，既要有實體性權利義務，也要有程序性權利義務，能夠涵蓋信訪活動中國家機關與信訪人雙向互動的全過程，以實現對國家機關信訪工作行為和信訪人信訪行為的雙向規范和約束。比如，第一項權利“向國家機關反映情況，提出建議、意見或者投訴請求”體現的是實體性的“信訪權”，是公民批評權、建議權、申訴權、控告權、檢舉權等憲法性權利在信訪法規中的集中表達；其他權利都屬于程序性權利，以保障實體性權利的實現。二是權利義務體系不能泛化，要有一定的“品位”，不能混淆權利義務與程序性規則。比如，立法調研中有的地方建議把“了解信訪工作制度和信訪事項的辦理程序”、“要求信訪工作機構提供與其提出的信訪事項有關的咨詢”等列入權利體系，我們研究后認為，這些內容屬于普通程序性規則，如果把類似規則都寫入權利體系，會導致整個權利體系過于龐大。三是權利義務體系要有現實針對性。比如，把陳述申辯權、查詢受理辦理情況、要求國家機關答復結果寫入權利體系，主要是針對實踐中一些國家機關辦理信訪事項時不聽取信訪人的陳述申辯、信訪信息反饋不及時、信訪事項久拖不決等問題；把提出的信訪事項要客觀真實、配合國家機關調查核實處理信訪事項寫入義務體系，主要是針對一些信訪人夸大事實或者歪曲事實、不配合國家機關調查處理信訪事項等問題。

2.《信訪法》應當構建以權利救濟為核心的信訪人權利保障體系

法治的最基本含義就是有權利必有救濟，沒有救濟的權利不是真正意義上的權利。《信訪法》要明確信訪人有哪些權利需要保護，這是權利保障的基礎。信訪權利存在著政治性權利與非政治性權利、實體性權利與程序性權利等多種權利性質與成分交集的特征。在基本法上對信訪人的權利進行設計，必須保證權利內涵的完整性。從實體性權利角度來看，應當把批評、建議、申訴、控告、檢舉等憲法性權利明確界定為“信訪權”，確立信訪人依法信訪受法律保護的原則；從程序性權利角度來看，應當包含知情權、陳述權、申辯權、保密權以及有權提出回避申請、有權申請復查復核等。

同時，要構建符合信訪制度特點、科學有效的權利救濟機制，應當至少包含三個層次：

一是將目前僅適用于行政信訪領域的復查復核制度拓展到所有國家機關，明確申訴求決類信訪事項都要實行“辦理、復查、復核”三級程序。信訪人對信訪事項辦理結論不服，可以逐級向有權處理機關依法申請復查、復核。這實際上是為信訪人提供了一個類似于司法訴訟中“申訴—不服—上訴—維持—上訴—終局”的權利救濟渠道，讓信訪人能將自己的信訪訴求傳遞到更高層級的國家機關裁決，通過有權處理機關自上而下的監督及時糾正錯誤。

二是強化縣級以上國家機關信訪工作機構的督查職責，明確信訪事項督辦程序的啟動條件、處理流程和結果運用，如果信訪人認為國家機關未按照規定程序受理辦理信訪事項，可以申請縣級以上國家機關信訪工作機構啟動督辦程序。比較而言，復查復核程序側重于對信訪人實體性權利的保護，以有權處理機關已經作出信訪事項受理辦理結論為前提，主要由復查、復核機關對原處理結論的合法性與適當性進行審查；督辦程序側重于對信訪人程序性權利的保護，只有國家機關存在超期未受理、未辦理、未答復等情形的，才能啟動督辦程序。如果有權處理機關已經作出了處理意見，那么只能申請啟動復查復核程序。國家機關信訪工作機構不宜對信訪事項處理意見涉及的實體性問題進行審查。實踐中，個別信訪人為實現利益訴求“以法壓訪”，動輒對行政機關信訪工作行為提起行政訴訟或者行政復議。有的地方就曾出現過信訪人依照《政府信息公開條例》申請信訪信息公開并提出行政復議，將信訪爭議轉化為政府信息公開爭議，以此給政府施壓。對這類問題應當從立法設計層面予以關注和解決。

三是建立侵害信訪人權利責任追究機制，明確國家機關及其工作人員在信訪工作中侵害信訪人權利應當承擔的法律責任，以及追責主體、追責程序等內容，將中央紀委《關于違反信訪工作紀律適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》，監察部、人力資源和社會保障部、國家信訪局《關于違反信訪工作紀律處分暫行規定》的有關規定提升為法律規范，為信訪工作實踐中及時糾正、制裁侵害信訪人合法權益的違法失職行為提供明確的法律依據。

3.《信訪法》應當從程序引導和行為制裁兩個層面構建信訪人行為規制體系

一方面，信訪事項受理辦理程序要體現對信訪人信訪行為的正向引導。比如，明確信訪受理標準，規定對已經或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定權利救濟途徑解決的事項，或者不屬于本機關職權范圍的事項，國家機關不予受理；對信訪人以集體訪、越級訪、重復訪或者非正常上訪、纏訪鬧訪等極端方式提出的訴求，國家機關不予受理，杜絕信訪人的僥幸心理，引導信訪人依法、理性、有序地表達訴求。再如，建立信訪事項退出機制，明確信訪事項辦理的終結標準，規定經調解達成調解協議的，經復核機關作出復核意見的，或者超過規定期限未申請復查、復核或者具有其他特殊情形的，國家機關不再受理，防止信訪案件終而不結、無限申訴。

針對信訪人權利濫用的問題，《山東省信訪條例》從程序層面對信訪人的義務作了細化。比如，第五章“信訪事項提出”對信訪人提出信訪事項的程序作了具體規定。規定“信訪人提出信訪事項，一般應當通過網絡信訪平臺或者采用電子郵件、書信、傳真等書面形式”；提出投訴請求的“應當載明信訪人的姓名（名稱）、住址、聯系方式和請求、事實、理由，并如實提供本人持有的與投訴請求有關的證據材料和其他證據線索”；確需走訪的，應當“到有權處理的本級或者上一級國家機關設立或者指定的接待場所提出”；多人走訪的“應當推選代表，代表人數不得超過五人。沒有推選代表的，國家機關可以不予接談”。再如，為解決一些地方出現的信訪老戶、所謂“維權人士”以信訪代理為名挑唆、煽動他人纏訪鬧訪牟取不正當利益的突出問題，引導信訪人正確行使“委托代理人”的權利，設立了信訪代理制度，參照《民事訴訟法》的有關規定，對信訪代理人的范圍作了必要限制，規定信訪人應當在“近親屬或者工作人員，所在居民委員會、村民委員會、工作單位以及有關社會團體推薦的公民，律師、基層法律服務工作者”中委托代理人，代為提出信訪事項并參加國家機關處理信訪事項的活動，這個范圍以外的其他人員，不能接受委托成為信訪代理人。這既符合權利救濟制度的一般原理，能夠滿足信訪人維護自身權益的需要，也有利于防止信訪人濫用信訪代理，維護正常的信訪秩序。

另一方面，要明確信訪人在信訪活動中違法犯罪行為的制裁措施。雖然基于權利本位價值取向的考慮，《信訪法》不宜單獨設立“維護信訪秩序”專章，但這并不代表可以寬容信訪人濫用信訪權利的行為，可以在“法律責任”部分以列舉方式明確信訪違法行為的類型和具體表現，從反向為信訪人的信訪活動提供行為指引，同時也為政法機關依法制裁信訪違法行為提供直接明確的法律依據。只有對信訪人的濫權行為進行有效的法律規制，才能真正建立起暢通有序、務實高效的信訪工作新秩序，更好地維護信訪人的合法權益。《山東省信訪條例》在第九章“法律責任”部分以列舉方式明確了十一大類信訪違法行為，對國務院《信訪條例》“六個不得”進行細化，基本涵蓋了比較常見的信訪違法行為，對引導信訪人依法信訪、理性維權發揮了積極作用。

具體到《信訪法》的條文設計，建議重點規范四類信訪違法行為：一是擾亂信訪工作秩序的行為。這類行為的特點是信訪人雖然通過法定信訪渠道反映訴求，但表達方式不夠妥當，對國家機關正常的工作秩序造成了干擾。比如，在信訪接待場所滯留、滋事，故意損壞公共設施、公私財物；將生活不能自理的人棄留在信訪接待場所；在信訪接待場所擺放花圈、骨灰盒、遺像、祭品或者停放尸體，或者煽動、串聯、脅迫、雇傭、幕后操縱他人信訪；向境內、境外組織或者媒體發布有關信訪事項的虛假信息等。二是擾亂公共秩序的行為。這類行為的特點是在信訪接待場所之外表達訴求，不屬于法定意義上的上訪行為，其危害在于擾亂社會公共秩序。比如，在國家機關辦公場所周邊、公共場所非法聚集，圍堵、沖擊機關或者重要活動場所，或者沖闖公安機關設置的警戒帶（線）、警戒區；未經許可在公共場所或者公共道路上以靜坐、列隊行進、呼喊口號、散發傳單、拉掛橫幅、張貼標語等方式表達投訴請求，或者以攔截車輛、堵塞道路、攀爬物體、裸露身體等方式制造社會影響。三是危害公共安全的行為。這類行為的特點是通過危險方法危害公共安全的方式引起國家機關對其問題的重視。比如，攜帶危險物品、管制器具，以自傷、自殘、自殺相要挾，揚言實施殺人、放火、爆炸、投放危險物質等違法犯罪活動等。四是侵害他人人身權利或者財產權利的行為。這類行為的特點是由于信訪人的信訪活動對他人的人身權利或者財產權利造成了損害。比如，以網絡、電話、短信等形式對國家工作人員進行騷擾，或者以圍堵糾纏、非法進入住宅等方式干擾國家工作人員正常生活；捏造、歪曲事實，誹謗、誣告陷害他人；以信訪或者信訪代理為名，借機斂財或者牟取不正當利益。

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[26] 汪永清：“善于運用法治思維和法治方式開展政法工作”，載《人民日報 》2014年7月28日，第7 版。

[27] 王韶華：“國家治理體系現代化的核心是法治化”，載http：//www.chinareform.org.cn/gov/system/Report/201311/t20131128_181622.htm，最后訪問時間2016年6月8日。

[28] 立法過程中，有觀點質疑針對檢舉控告類事項涉及獨立的辦理程序違反了國務院《信訪條例》、侵害了信訪人的權益。根據中央紀委信訪室、監察部舉報中心2005年7月印發的《關于紀檢監察機關實施〈信訪條例〉中有關問題的通知》，國務院《信訪條例》實施后，黨的紀律檢查機關處理信訪舉報的程序和方法，仍然按照《中國共產黨紀律檢查機關控告申訴工作條例》執行；對署實名檢舉、控告問題的處理結果，舉報人不服的，監察機關不按國務院《信訪條例》關于復查、復核的規定執行。因此，在目前的實際工作中，檢舉控告類信訪事項不適用復查復核程序。

[29] 李衛國：“論信訪人的權利與義務及其相互關系”，《理論導刊》2001年第8期。

[30] 胡夏冰：“如何實現訴訪分離”，載《人民法院報》2014年1月30日，第2版。