二、信訪工作體制與信訪工作機構

信訪工作體制，是關于信訪工作組織領導、機構設置、職能定位、權責配置等方面體系、制度、方法、形式的總稱。信訪工作體制涉及“誰來做信訪工作、工作主體是誰”的問題；也涉及“如果有多個主體，它們之間的內在關系如何，怎樣把多個主體搭建成一個有機的工作體制”的問題。對信訪工作體制進行法治化構造，是信訪立法必須高度關注的重要課題。信訪工作體制本身就是信訪制度的重要內容，信訪制度的法治化必然包含著信訪工作體制的法治化。當前信訪工作體制不順、機構龐雜、職權不清、缺乏整體系統性，功能賦予超過組織結構負荷能力，組織結構設置缺乏相應的權力配置等突出問題，已經嚴重影響到了微觀信訪制度的良性運行和信訪制度整體功能作用的有效發揮，亟待國家信訪立法予以解決。從現有信訪立法成果來看，國務院《信訪條例》作為行政法規，側重于行政信訪工作體制法治化，明確了縣級以上人民政府信訪工作機構的職責，理順了其與同級人民政府其他工作部門和下級人民政府信訪工作機構之間的關系。一些地方出臺的信訪地方性法規雖然調整所有國家機關的信訪工作，明確了人大、政府、法院和檢察院等不同性質國家機關信訪工作機構的職責，但在彼此之間的關系問題上有意或無意地采取了模糊策略，對信訪工作體制法治化的構造實際上是不完整的。究其根源，在于現行信訪工作體制法治化存在地方立法無法突破的困境。未來《信訪法》需要破解這一困境，從頂層設計層面作出前瞻性的制度安排。

（一）信訪工作體制法治化的困境

組織結構設置是信訪工作體制的核心問題。目前，各級各類國家機關，執政黨的機關和企事業單位、人民團體、社會組織等都具有接待群眾來訪和處理群眾來信的工作職責，都設立或者確定有負責信訪工作的機構（統稱信訪工作機構）。從橫向結構上來看，涉及黨委系統、人大系統、政府系統、政協系統、司法系統、軍隊系統和群團組織系統以及國有大中型企業和事業單位；從縱向結構上來看，涉及從中央到省、市、縣、鄉五級國家機關，一直延伸到村居群眾自治組織，形成了縱橫交錯、覆蓋全面的信訪工作網絡體系。“信訪機構的多元化客觀上造成了各類信訪機構之間沒有嚴格意義上的隸屬關系”^[19]。維系和支撐這個龐大體系的，是新中國成立以來形成的獨特的政治治理傳統，即“黨的領導”——正是由于“黨的領導”作為核心要素內嵌于信訪工作體制，信訪工作體制才得以建立和運行，信訪工作的組織領導才得以實現。

由于中國共產黨的政治綱領以及它的嚴密組織結構，它在社會各個層面、各個方面的影響無所不在。中央信訪工作機構對全國信訪工作的協調指導，地方信訪工作機構對區域性信訪工作的協調指導，都是通過黨的組織原則和組織體系實現的。

從歷史沿革來看，現在的中央信訪工作機構最早是由中共中央的秘書機構演變而來的。1949年4月，中共中央批準成立中共中央書記處政治秘書室，專門為毛澤東等中央領導同志處理群眾來信，這是我黨歷史上最早的專職信訪機構。1950年年初，中共中央撤銷中共中央書記處政治秘書室，成立中共中央辦公廳秘書室，處理群眾來信仍然是該室的主要任務之一。1951年3月，政務院秘書廳成立群眾信件組，標志著政府專職信訪機構的誕生。此后，中共中央和國務院又分別成立了中共中央辦公廳信訪局、國務院辦公廳信訪局。1986年，中共中央辦公廳信訪局、國務院辦公廳信訪局合并，成立了中共中央辦公廳國務院辦公廳信訪局。2000年，根據《中共中央關于黨中央部門機構改革的意見》《國務院關于部委管理的國家局設置的通知》和黨中央、國務院領導同志的有關批示精神，中共中央辦公廳國務院辦公廳信訪局更名為國家信訪局，成為“國務院辦公廳管理的負責信訪工作的行政機構，業務上接受中共中央辦公廳、國務院辦公廳指導”。^[20]

盡管國家信訪局在機構性質上為“國務院部委管理的國家局”，但是根據《中共中央、國務院關于進一步加強新時期信訪工作的意見》所提出的“國家信訪局要加強對全國信訪工作的協調指導”，以及《國務院辦公廳關于印發〈國家信訪局主要職責內設機構和人員編制規定〉的通知》中“綜合協調指導全國信訪工作，起草有關信訪工作的方針、政策和法律、法規草案，推動中央關于信訪工作決策部署的貫徹落實，總結推廣各地區、各部門信訪工作經驗，提出改進和加強信訪工作的意見和建議，檢查、指導中央黨、政、軍各部門的信訪工作和地方黨、政機關的信訪工作”的規定，它在事實上承擔著對全國信訪工作的協調指導職責，而不僅僅局限于行政信訪領域。

地方信訪工作機構的名稱、機構性質與國家信訪局存在差異，普遍采取“一個機構、兩塊牌子”的設置，名稱通常為“××黨委信訪局（辦）、××人民政府信訪局（辦）”。盡管有的屬于黨委系統管理，有的屬于政府系統管理，但是地方信訪工作機構設置所體現出的“黨的工作機構”的性質在形式上較國家信訪局更為明顯。

對信訪工作體制進行法治化構造，實際上是以權力配置為支撐重構信訪工作的組織結構與運行機制。這一過程首先遇到的就是政治治理傳統法治化的問題，其中既包含“黨的領導”以何種方式體現的問題，又包含黨委系統的信訪工作如何規范的問題。如果說后者可以以“政治的歸政治、法治的歸法治”為由將其排除在《信訪法》的調整范圍以外，由黨內信訪法規調整，那么前者所體現的維系和支撐整個信訪工作機構網絡體系的基本邏輯，則必須尋找到法律意義上的替代品。國務院《信訪條例》對行政信訪工作體制的法治化是以科層制為依托實現的，科層制與政治治理在原理上具有相似性，都具有強烈的“命令—服從”特征。對縱向意義的信訪工作體制而言，這種模式是可以復制的；而問題的關鍵在于，橫向意義上相對獨立的國家機關之間如何在《信訪法》確定的制度框架下實現銜接與合作。

根據“中國人大網法律法規庫”檢索結果，除了《憲法》之外，目前全國人大及其常委會制定的法律中有13部涉及“中國共產黨”這一概念。具體可以區分為以下三種情形：

第一種情形是體現政治正確原則的，比如《立法法》第3條規定：“立法應當遵循憲法的基本原則，以經濟建設為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放”；《公務員法》第4條規定：“公務員制度堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想為指導，貫徹社會主義初級階段的基本路線，貫徹中國共產黨的干部路線和方針，堅持黨管干部原則”；《各級人民代表大會常務委員會監督法》第3條規定：“各級人民代表大會常務委員會行使監督職權，應當圍繞國家工作大局，以經濟建設為中心，堅持中國共產黨的領導……”。

第二種情形是體現政治組織性質的，比如《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第29條第2款規定，各政黨、各人民團體，可以聯合或者單獨推薦代表候選人；《個人獨資企業法》第7條規定，“在個人獨資企業中的中國共產黨黨員依照中國共產黨章程進行活動”；《公司法》第19條規定，“在公司中，根據中國共產黨章程的規定，設立中國共產黨的組織，開展黨的活動”。

第三種情形是體現領導地位的，比如《村民委員會組織法》第4條規定，“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權”；《高等教育法》第39條規定，“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制。中國共產黨高等學校基層委員會按照中國共產黨章程和有關規定，統一領導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權”；《國防法》第19條規定，“中華人民共和國的武裝力量受中國共產黨領導。武裝力量中的中國共產黨組織依照中國共產黨章程進行活動”；《國家安全法》第4條規定：“堅持中國共產黨對國家安全工作的領導，建立集中統一、高效權威的國家安全領導體制”。

《信訪法》能否參照《村民委員會組織法》《高等教育法》《國防法》《國家安全法》，以法律規范的形式明確規定以中國共產黨的領導為核心的信訪工作體制，確立黨委信訪工作機構的法律地位？雖然這種立法模式符合信訪工作實際，也符合廣大信訪干部對提升信訪工作機構權威性的期待，但是客觀地說，這種立法模式被采納的可行性非常低。一方面，前述幾部法律之所以規定黨的領導地位，均有其特殊政治意義。《村民委員會組織法》涉及黨的領導與基層群眾自治的關系，《高等教育法》涉及黨的領導與高等學校自主辦學的關系，《國防法》涉及黨的領導與武裝力量管理體制的關系，《國家安全法》涉及鞏固黨的執政地位等政治安全問題。這些特殊因素是信訪制度所不具備的。盡管信訪制度作為執政黨與群眾進行政治溝通的工具，具有政治屬性，但是這種政治屬性并不涉及黨的領導地位問題，不足以為在《信訪法》這部具有濃厚程序法色彩的法律中寫進“黨的領導”提供充分佐證。另一方面，黨的權力與國家權力的運行機理、機制、場域等是存在明顯差別的，黨的權力在本質上是政黨組織內部的自治權，國家權力是國家政權體系下的公權力。通過國家立法確立以中國共產黨的領導為核心的信訪工作體制，將會造成兩種權力運行機制的交叉、混淆。事實上，對前述幾部法律從微觀意義上確認黨的領導地位，理論界和實務界也存在不同認識。如果在《信訪法》中依托“黨的領導”構建信訪工作體制，恐怕會引起更大爭議，甚至有可能阻滯信訪立法進程。

（二）信訪工作機構的尷尬地位

信訪制度的正常運轉有賴于信訪機制的合理設置，特別是信訪工作機構的設置。盡管信訪工作網絡體系是以依托“黨的領導”構建而成的，但從各級各類信訪工作機構的機構設置、職能定位、權責配置等角度來分析，這一政治治理傳統在微觀層面的作用發揮顯然是不夠充分的。其中，很重要的表現就是中央信訪工作機構和地方信訪工作機構對其他國家機關信訪工作機構、信訪工作機構對所在國家機關其他內設工作機構的管制協調能力不足，沒有形成必要的協調機制、制約機制和統一的操作機制，不但導致各級各類信訪工作機構的職能定位、履職方式等存在較大差異，信訪受理條件不夠統一、辦理程序不夠規范等問題^[21]，甚至還導致信訪工作機構在面對群眾來信來訪時，經常性處于“進退兩難”的尷尬地位，權威性不足、協調力不強，在一定程度上影響了信訪制度屬性功能的實現，導致矛盾激化積累和信訪制度公信力的流失。

其一，機構設置低位。目前，各級各類信訪工作機構都不具有獨立的主體資格，只是代表所在國家機關履行信訪工作職責，包括國家信訪局和地方黨委政府信訪局（辦），只是代表黨中央、國務院和地方黨委政府履行信訪工作職責。這種從屬關系固然體現了國家機關對信訪工作的高度重視和直接領導，但在實際層面卻導致信訪工作機構設置低位化，影響了其職能發揮的效果。特別是作為中央信訪工作機構的國家信訪局，在機構性質上屬于“國務院部委管理的國家局”，相對于國務院辦公廳具有較大程度的獨立性，不過其獨立程度又不如各部委，而且作為一個副部級行政機構在中央一級權力格局中也略低于各部委^[22]。對基層來說這是一個高層次部門，可從中央來看又有“矮化”的尷尬，處于“劣勢地位”，作為“二級單位”的國家信訪局，如何能協調指導作為“一級單位”的中央部委乃至作為“超一級單位”的全國人大機關、全國政協機關和軍隊系統的信訪工作？2000年之前，地方黨委政府信訪局（辦）由地方黨委辦公廳（室）或者政府辦公廳（室）管理，在機構編制上較同級黨委工作部門和政府組成部門低半級。比如，省級黨委政府信訪局，在機構編制上為副廳級單位。2000年之后，各地通過信訪局長（信訪辦主任）兼任同級黨委或者政府副秘書長（辦公室副主任），實現了信訪工作機構主要負責人的高配^[23]，一些省份如湖南、江蘇、甘肅、遼寧等將省級信訪局正式升格為正廳級，作為省政府直屬機構，有的還成立了黨委群眾工作部，與信訪局合署辦公，解決了信訪工作機構設置低位的問題。但是從全國來看，目前各級各類信訪工作機構設置低位的問題仍然較為突出。

其二，職能定位失焦。近年來，隨著信訪制度屬性功能的發展變遷以及信訪工作制度改革的深入推進，信訪工作機構經歷了從“秘書型機構”向“職能型機構”轉變的發展歷程，工作職責不斷健全完善、工作職能不斷豐富拓展，但總體來看，仍未徹底擺脫秘書機構的性質。以縣級以上人民政府信訪工作機構為例，根據國務院《信訪條例》，它需要履行六項職責，包括：受理、交辦、轉送信訪人提出的信訪事項；承辦上級和本級人民政府交由處理的信訪事項；協調處理重要信訪事項；督促檢查信訪事項的處理；研究、分析信訪情況，開展調查研究，及時向本級人民政府提出完善政策和改進工作的建議；對本級人民政府其他工作部門和下級人民政府信訪工作機構的信訪工作進行指導。從中可以看出，信訪工作機構本身并不具備直接調查處理信訪事項的職能和權力，只能協調推動和督促檢查有權處理機關辦理。但是在實踐中，由于機構設置低位化，工作力量不足（機構設置低位必然導致配備的人員編制少），缺乏明確的、具有法律效力的實質性監督權、督辦權等因素的影響，協調推動和督促檢查職能尚未成為信訪工作機構的主業，信訪工作機構的履職重點仍然聚焦在接待群眾來訪、處理群眾來信以及受理、轉送、交辦信訪事項等傳統領域，沒有實質性地完成由“秘書型機構”向“職能型機構”的轉變。但是，根據信訪制度屬性功能賦予的職責以及各方面特別是廣大信訪群眾的期待，信訪工作機構理應在實體性問題的解決上發揮更大的作用。

其三，權責配置錯位。由于信訪工作機構并不具備直接調查處理信訪事項的職能和權力，對大部分信訪事項，只需受理、轉交、交辦或向領導干部匯報即可，無須也無權直接處理，所具有的職權是一種軟權力，直接權威性和約束力并不強。比如，縣級以上人民政府信訪工作機構將信訪事項轉交給某個職能部門辦理，但后者敷衍塞責、久拖不決，并且對信訪工作機構的督查督辦“無動于衷”，那么，信訪工作機構只能借助于同級黨委政府或者黨政領導干部的力量向職能部門施壓。“這種約束力是專職信訪工作機構借由同級政府（尤其是黨政主要領導）制約職能部門及其信訪工作機構而產生的，它是一種迂回的、間接的、遠程的約束力，而不是與信訪機構的設置相匹配的約束力”^[24]。但是，很多國家機關特別是一些地方的黨委政府卻對信訪工作機構化解矛盾沖突、維護社會穩定寄予了過高期望，把信訪工作機構推到了解決信訪問題的第一線，一旦出現群眾上訪特別是集體上訪，就認為信訪工作機構履職不力，把本該打到職能部門或者業務機構的板子打在了信訪工作機構身上。另外，很多信訪群眾并不能清晰地理解信訪工作機構與職能部門和業務機構的關系，只是想當然地認為信訪工作機構代表了黨委政府或者國家機關，一旦職能部門沒有及時解決群眾訴求，就把矛頭指向信訪工作機構，纏訪鬧訪接踵而至，令信訪工作機構疲于應對。信訪工作機構缺乏解決問題的實際權力和有效資源，卻被當作解決諸多問題的責任主體，權責錯位嚴重。

（三）信訪工作體制的法治化構造

根據結構功能主義的一般原理，功能需求決定職能定位，進而決定組織結構與權責配置。通過對信訪工作體制法治化困境和導致信訪工作機構尷尬地位原因的分析，我們建議，國家信訪立法應當確立以信訪聯席會議為統領的信訪工作體制，通過明確信訪聯席會議機制的法律地位或者成立承擔聯席會議職能的信訪工作委員會，強化對多元化信訪工作機構的整合，實現不同性質國家機關信訪工作運行機制的規范、協調、統一，著力解決信訪工作體制不順、缺乏整體系統性等問題；應當在明確不同類型信訪工作職能定位、規范機構設置的基礎上，優化權責配置，理順權責關系，確立以督辦權為核心的信訪工作機構職權體系，推動信訪工作機構由“秘書型機構”向“職能型機構”實質性轉變。

1.信訪聯席會議機制是“黨的領導”抽象政治原則在法律意義上的最佳替代品

關于信訪工作體制法治化的問題，目前理論界和實務界有很多觀點，比較有代表性的觀點有：將現在分散的信訪工作機構集中統一起來，形成一個專門處理信訪事務的委員會，置于全國人民代表大會和地方各級人民代表大會之下，即人大制度下的“統一信訪制度”；撤銷其他各個部門系統的信訪工作機構，將原來分散在政府、法院和檢察院及相關職能部門的信訪都歸到人大一個口子里，在全國人大建立信訪委員會或者信訪局統領全國的信訪工作，信訪委員會對全國人大及其常委會負責；建立一種以人大信訪為中心、各部門信訪為具體負責辦事機構的聯合信訪平臺，將現在人大的信訪工作機構作為總協調點，統一受理信訪案件，其他部門的信訪工作機構作為人大信訪工作機構派駐機構履行相應職能；等等^[25]。這些觀點的實質，是以權力邏輯代替政治邏輯，借助權力機關的至上權威，依托“一府兩院”、“由人大產生、對人大負責、受人大監督”的權力邏輯構建協調統一的信訪工作體系，在制度理念上與國外議會監察專員制度具有相似之處。但是，這些觀點轉化為立法制度設計的可能性比較低。人大作為權力機關行使的是集體權力，其職責更多的是關系經濟社會發展重大問題的決策，由人大直接出來處理信訪問題，與《憲法》為人大設定的職責并不相符。

對信訪工作體制進行法治化構造，必須處理好政治與法治的關系。法治與政治是辯證統一的，法治當中有政治，沒有脫離政治的法治，不能錯誤地把信訪法治化理解為“去政治化”。中國黨政體制決定了“黨的領導”在國家治理中發揮獨特作用，必須置于具體的歷史與現實語境中解析其組織功能并促進其法治化轉型，很難簡單用“取消”的方式解決實際的體制問題。信訪立法必須把內嵌于信訪工作體制的政治因素予以充分而又恰當的體現，這不僅是因為信訪制度本身就具有強烈的政治屬性和政治功能，還因為“黨的領導”是維系和支撐信訪工作網絡體系的優勢資源。信訪聯席會議機制是在現行國家組織架構和權力配置體系下，對信訪工作體制進行法治化構造最為理想的載體，為執政黨領導全國信訪工作搭建了制度化的平臺。

根據《中共中央、國務院關于進一步加強新時期信訪工作的意見》，信訪聯席會議機制是信訪工作綜合協調機制的重要內容。2004年8月，中央建立了處理信訪突出問題及群體性事件聯席會議機制。此后，各地根據中央要求相繼建立了地區性信訪聯席會議機制。2015年年初，中央將處理信訪突出問題及群體性事件聯席會議更名為信訪工作聯席會議，將協調群體性事件的職責剝離，各地也相繼對聯席會議進行了更名。信訪聯席會議機制建立十多年來的實踐充分證明，這一機制較好地解決了橫向意義上不同性質國家機關之間信訪工作的組織領導和協調統一的問題，對于形成上下聯動、左右協調、運轉高效、綜合施治的信訪工作格局，推動解決重大疑難復雜信訪問題具有重要意義，其實質是“黨的領導”抽象政治原則在信訪工作領域的具體化，在一定程度上彌補了中央和地方信訪工作機構設置低位的缺憾。有鑒于此，《山東省信訪條例》對信訪聯席會議機制作了充分吸收，規定：“省、設區的市、縣（市、區）應當建立和完善信訪工作協調機制，加強對信訪工作的綜合協調、組織推動、檢查督導，研究解決信訪突出問題，協調處理涉及兩個以上地區、部門、行業的復雜、疑難信訪事項”。這是對長期以來信訪聯席會議機制實踐成果的固化，確立了聯席會議的法律地位，有利于更好地發揮信訪聯席會議的功能作用。在地方信訪立法無法建立以“黨的領導”為核心的信訪工作體制的背景下，信訪工作協調機制為“黨的領導”尋找到了法律意義上的替代品，成為維系和支持信訪工作網絡體系的技術裝置，突破了信訪聯席會議的實然功能，為國家信訪立法破解這一難題積累了經驗。

信訪聯席會議機制的表現形式是多樣的，可以是目前的信訪工作聯席會議，也可以是非實體性的信訪工作委員會。參照《國防動員法》等法律，建議《信訪法》對信訪工作體制作出如下設計：“國家對信訪工作實行統一的領導，建立信訪工作聯席會議（或者成立國家信訪工作委員會），在全國人大常委會、國務院、中央軍事委員會的領導下，負責組織、指導、協調全國信訪工作；按照規定的權限和程序議定的事項，由全國人大常委會、國務院、中央軍事委員會的有關部門按照各自職責分工組織實施；縣級以上地方各級信訪工作聯席會議（或者信訪工作委員會）負責組織、指導、協調本區域的信訪工作。”同時，將中央和地方信訪工作機構確定為信訪工作聯席會議或者信訪工作委員會的辦事機構，并提升其機構級別，與同級黨委工作部門和政府組成部門并列。

2.確立以督辦權為核心的職權體系是提升信訪工作機構權威性的有效手段

2005年國務院修訂《信訪條例》時沒有對縣級以上人民政府信訪工作機構以外的信訪工作機構的職責作出明確規定，導致實踐中這些信訪工作機構的職能定位比較模糊，主要履行信訪事項的登記、受理、轉送、交辦等程序性職責，其他方面的職能特別是督促檢查職能基本處于缺位狀態，成為了群眾信訪的“中轉站”、“收發室”，影響了信訪工作的實效。據此，國家信訪立法應當從兩個層面進行規范：

一方面，各級各類信訪工作機構的職責應當規范統一，人大、政府、法院和檢察院信訪工作機構應當具備相同或者基本相同的法定職責，這是實現信訪工作運行機制統一的前提。《山東省信訪條例》參照國務院《信訪條例》關于縣級以上人民政府信訪工作機構職責的規定，對各級各類信訪工作機構職責作了統一規范，規定：人大、政府、法院和檢察院等不同系統國家機關專門設立的信訪工作機構或者確定負責信訪工作的機構，統稱為信訪工作機構，代表所在國家機關履行八項職責，包括：登記、受理、轉送、交辦信訪事項；承辦上級國家機關和本國家機關交由處理的信訪事項；協調處理重要信訪事項；督促、檢查信訪事項的處理；調查研究、綜合分析信訪情況，及時向上級國家機關和本國家機關報告信息，提出建議、意見；指導、督促、檢查本轄區或者本系統的信訪工作；宣傳法律、法規和政策，向信訪人提供與信訪事項有關的咨詢服務；法律、法規規定的其他職責。這一規定從形式上實現了各級各類信訪工作機構職能職責的統一，在事實上為中央和地方信訪工作機構（指國務院《信訪條例》規定的縣級以上人民政府信訪工作機構）以外的信訪工作機構爭取了職權。

另一方面，應當確立以督辦權為核心的信訪工作機構職權體系。督辦權是國務院《信訪條例》賦予縣級以上人民政府信訪工作機構的一項重要職權。縣級以上人民政府信訪工作機構在受理和向有權處理機關轉送、交辦信訪事項后，還可以對重要信訪事項的處理進行督辦，這是信訪工作機構由“秘書型機構”向“職能型機構”轉變最為重要的體現。《山東省信訪條例》在將督辦權擴展到縣級以上國家機關信訪工作機構的同時，設立“信訪工作督查”專章，重點對縣級以上國家機關信訪工作機構的督查職責、督查措施以及“三項建議權”的行使條件、具體內容、工作程序等作了規定。條例規定，縣級以上國家機關信訪工作機構履行督查職責時可以采取四項措施：查閱、復制與督查事項有關的文件、案卷和其他資料；要求被督查的單位就督查事項作出書面說明；就督查事項詢問有關人員，約見信訪人聽取其陳述和申辯；到信訪事項發生地開展實地調查。這是對信訪工作機構督辦權的實化和具體化，有利于增強信訪工作機構在協調調度、督辦指導、監督落實等方面的權威性，強化對有權處理機關的約束，在推動信訪問題解決過程中發揮更大的作用。此外，條例還規定，對有權處理機關導入行政程序辦理的信訪事項，同級人民政府信訪工作機構或者本機關信訪工作機構應當協調、督促及時辦結，明確了信訪工作機構在依法分類處理信訪投訴請求中的職責。根據該規定，信訪工作機構對其轉送的信訪事項，不能簡單“一轉了之”，而是要跟蹤處理，既要協調督促導入行政程序辦理，也要協調督促及時辦結，確保信訪問題及時有效解決，防止向信訪渠道回流。這是對信訪工作機構督辦權適用范圍的延伸拓展，不僅適用于通過信訪程序辦理的事項，對通過信訪渠道提出但導入行政程序辦理的信訪事項，也可以進行督辦。

具體到《信訪法》的制度設計中，可以作出如下規定：一是設立“信訪工作機構”一章，按照橫向與縱向相結合的方式，對中央、省、市、縣四級，人大、政府、法院、檢察院四類信訪工作機構的職責作出界定。各級各類信訪工作機構的職責特別是涉及信訪工作檢查、指導等方面的職責，可能因為級別或者所在國家機關的性質有所差異，但涉及信訪案件登記、受理、轉送、交辦等程序性職責和承辦、協調、督辦等實體性職責時，應當是相同或者基本相同的。二是設立“信訪工作督查”一章，重點對縣級以上國家機關信訪工作機構的督辦權作出規定，明確督查范圍、督查條件、督查措施以及督查結果運用等內容。在督查范圍上，應當包括信訪工作開展情況和信訪案件處理情況兩個層面。按照“分流平臺+辦理渠道”的屬性定位，信訪人通過信訪渠道提出的屬于本機關職責范圍但是被導入訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑或者行政許可、行政確認等行政程序解決的事項，信訪工作機構亦可納入督辦范圍。在督查條件上，應當規定依職權自行啟動和依信訪人申請啟動兩種條件，如果出現信訪事項有權處理的國家機關應當受理而未予受理、未在規定期限內受理、已經受理但是未在規定期限內辦結等情形，信訪人重復信訪的，信訪工作機構可以啟動督辦程序，督促有權處理機關按照規定程序受理辦理信訪事項，及時糾正錯誤、補正瑕疵。在督查措施上，應當規定信訪工作機構享有閱卷權、調查權、詢問權等職權，以便于調查核實相關情況。在督查結果運用上，信訪工作機構可以根據督查情況向有關國家機關或者工作機構提出改進工作、完善政策、給予處分等方面的建議，有關國家機關對建議采納情況必須作出書面回應，未予采納的必須說明理由，信訪工作機構所提建議及其采納情況應當面向社會公開，接受社會監督，以增強督查的權威性和實效性。