19.人防工程產權歸屬立法現狀研究及建議

劉繼承[1]

一、人防工程產權歸屬立法現狀分析

（一）人防工程所有權歸屬的立法存在缺失

在法律層面，我國目前僅有《人民防空法》規定的“誰投資、誰使用、誰受益”的原則，即“國家鼓勵、支持企業事業組織、社會團體和個人，通過多種途徑，投資進行人民防空工程建設，人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有”。《物權法》同樣也回避了人防工程的權屬問題。

在部門規章層面，國家人民防空辦公室、國家國有資產管理局于1998年頒布的《人民防空國有資產管理規定》中規定：“人防國有資產是國防資產組成部分，是指人防主管部門及所屬單位占有、使用及管理的、在法律上確認為國家所有、能以貨幣計量的各種經濟資源的總和。”但該規定只是針對由人防部門占有、使用的國有資產和管理的人防工程，并不針對隨著投資多元化而發展起來的區分所有權建筑物人防工程（如住宅小區人防工程）。

綜上，關于人防工程所有權的歸屬問題，我國目前的法律沒有明確規定。而這種國家法律層面的立法缺失，也導致了地方性規定的不一致。

（二）人防工程所有權歸屬的地方性規定不統一

經過對北京、廣州、上海、遼寧等地關于人防工程的地方性規定的研究，筆者認為對于人防工程所有權的歸屬，目前主要持有三種不同的態度，結合目前理論界的研究，筆者將這些地方性的規定分別歸納為：國家所有、投資者所有、并存。

1.國家所有

持歸國家所有態度的，認為人防工程一方面屬于國防建設的重要部分，因此其功能決定了其所有權只能由國家來行使，另一方面，人防工程能夠在平時為經濟生活提供場所，融入經營，又體現了人防工程的社會經濟屬性。因此持歸國家所有態度的理論主張所有權歸國家所有，但使用權可與所有權分離，由單位或個人依法使用。

關于人防工程歸國家所有的地方性規定，2004年北京市人民防空辦公室對人大代表的復函《關于人大代表對人防工程產權問題的回復》中就有所體現。該復函回復稱，開發商一旦賣出其開發的房屋，就不再是修建防空地下室的投資主體的主體地位，投資者也就隨之變成了購買房屋的人。而國家為鼓勵開發商修建防空地下室，為開發商的建設提供了減讓土地出讓金、減免有關稅費等優惠條件，應視為國家對防空地下室進行了投資，因此防空地下室產權應歸國家。

2.投資者所有

持歸投資者所有態度的，以《物權法》規定的合法建造取得物權作為理論依據，主張人防工程的投資者因合法建造的事實行為而取得人防工程的所有權。因此，國家投資建設的人防工程，所有權就歸國家所有，社會資金投資建設的人防工程，所有權就歸投資人所有。以上海市為例，上海于2010年正式出臺了《上海市民防工程建設和使用管理辦法》，該辦法明確規定：“民防工程的投資者可以按照房地產管理的有關規定取得民防工程的所有權。”

3.并存

持并存態度的，認為人防工程的投資多元化，且人防工程構筑形式多樣，因此不能一刀切地規定所有權歸國家或建設單位、投資人所有，而應結合國家所有說和投資者所有說，按照投資主體、構筑形式等對所有權的歸屬進行區分，國家所有和投資者所有兩種所有權形態并存。以遼寧省為例，該省在2008年公布的《關于貫徹落實〈國務院中央軍委關于進一步推進人民防空事業發展的若干意見〉的意見》中將人防工程的權屬分為三類：（1）人民防空主管部門單獨修建的人民防空工程，屬人民防空國有資產；（2）結合民用建筑修建的防空地下室，產權歸國家所有；（3）集體或個人利用非國有資金（法律規定義務以外）投資建設的單建式人民防空工程，產權歸投資者所有，其中享受人民防空優惠政策的部分，產權歸國家所有。

（三）廣州適用產權與建設用地使用權一致的產權原則

在眾多的地方性立法中，值得一提的是廣州的做法。2014年2月1日，《廣州市人民防空管理規定》出臺，在人防工程權屬的確定方面，廣州創設性地提出了產權與建設用地使用權一致的產權制度，在人防工程的權屬認定上適用與建設用地使用權相一致的原則。該規定第二十五條規定：“人民防空工程所有權歸屬的確定依據《中華人民共和國物權法》和有關法律、法規的規定，適用與建設用地使用權相一致的原則。”該項產權制度在全國都屬于開創性的突破。

實際上，在《廣州市人民防空管理規定》出臺之前，廣州就出臺了《廣州市房地產開發項目車位和車庫租售管理規定》，該規定明確：“人防工程中車位、車庫的房地產權證，需注明相關使用注意事項。”這意味著，廣州的人防車位、車庫根據實際情況，是可以辦理房地產權證。這是廣州在探索人防工程權屬適用房地合一原則的第一步。

實踐證明，人防車位、車庫產權證的辦理，對于人防工程的管理和使用都有積極的促進作用。因此，為了進一步促進人防工程的開發建設，理順各個主體之間的關系，減少產權糾紛，廣州進一步明確了人防工程所有權的歸屬的確定適用與建設用地使用權一致的原則。廣州的經驗非常值得借鑒和參考，完全有可能成為日后國家法律層面立法的重要參考經驗。

二、關于人防工程權屬立法的建議

人防工程的投資來源是多元化的，有純粹由國家財政投資的，也有建設單位和個人投資的。例如，人民防空指揮工程、公用的人員掩蔽工程和疏散干道工程的建設經費由中央財政和地方各級財政提供。而防空地下室工程（尤其是結建人防工程）的經費大多是由社會資金籌措的。對于由國家財政投資的人防工程，權屬歸國家所有，理論界已無異議，國家法律層面卻依然語焉不詳，進而導致了大量跟人防工程權屬、使用、收益有關的爭議。因為筆者認為，國家應加快對人防工程權屬的立法。筆者特針對人防工程的權屬，結合國家、建設單位、業主各方的利益和管控需求，本著理清產權關系的目的，提出如下立法建議。

（一）約定優先原則

意思自治原則是民法和合同法的基本原則之一，當事人享有充分的合同自由，任何單位和個人不得非法干涉。《物權法》第七十四條就是約定優先原則的體現，該條規定開發商與業主可以通過出售、附贈或者出租等方式約定小區內車位和車庫的歸屬。

筆者認為，在確定人防工程的權屬時，也可參照《物權法》規定的前述原則，即有約定從約定，在人防工程具備了專用權利對象所必須的可分割性和獨立性時，允許開發商和業主之間通過約定的方式確定人防工程的產權。例如，當人防工程作為地下車庫時，就可以通過約定的方式，將產權確定到買受人名下。實踐中，包括廣州、上海等省市的地方性規定中已經明確了人防工程車位可以進行轉讓，可以辦理權屬證書，這正是“有約定從約定”的原則在實踐中得以認可并運用的體現。

（二）沒有約定的情形下歸投資者所有的原則

在我國民法體系中，投資也是所有權原始取得的重要方式之一，只要投資不違反法律規定，投資者就應取得其投資生產所得及收益的所有權。《城市地下空間開發利用管理規定》第二十五條就規定了地下工程應本著“誰投資、誰所有、誰收益、誰維護”的原則。筆者認為，在沒有特殊約定的情形下，人防工程的權屬確定就應當適用“誰投資，誰所有”的原則。在沒有約定的情形下，開發商基于投資建設行為取得人防工程的權屬，但如果開發商把建造人防工程的成本核算在開發成本之內的，則“投資者”的角色就從開發商轉化為業主，在人防工程不具備構造獨立性和利用獨立性的情況下，人防工程歸全體業主共有。

（三）房地權利主體一致的原則

從法律原則而言，對于產權登記，我國實行的是房地權利主體一致的原則。《物權法》第一百三十五條規定：“建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施。”《房屋登記辦法》第八條規定：“辦理房屋登記，應當遵循房屋所有權和房屋占用范圍內的土地使用權權利主體一致的原則。”這些法律規定都是堅持房地權利主體一致的原則的體現。筆者認為，人防工程的產權登記也應當適用房地合一的原則，在人防工程的產權登記方面，除了按照普通區分所有權建筑物的產權登記原則進行登記，還應當注明“人防工程”的性質，以便國家對人防工程的管理。

（四）產權與管理權分離的原則

人防工程產權的分散與管理的統一并不矛盾。類似所有商品房住宅小區一樣，商品房的產權都是分散在各個業主身上的，但這并不影響業主委托物業服務企業或自行組織對小區進行管理。因此從結果上看，雖然人防工程的產權分屬于不同的業主，但并不影響其戰時防空效能的發揮，國家仍然可以從更宏觀的角度行使管理權。

基于此，筆者建議國家可參照區分所有權建筑的物業服務法律體系，通過立法確定人防工程產權與管理權分離的原則，要求人防工程產權分散的單位必須建立人防工程的統一管理體系，從法律上保障人防工程平時的統一、有效、高水平管理和戰時的順暢轉換。

三、結語

我國人防工程數量龐大，但由于產權歸屬界定不明致使權利的邊界處于模糊狀態，最終導致了資源配置的不合理和低效率，進而嚴重影響人防工程平時利用效益和戰時防空效能的發揮。

筆者認為，對于國家而言，國家對人防工程管理的根本并不在于產權能否歸國家所有，而在于：（1）人防工程防護功能在平時使用中得到良好的維護和管理；（2）平戰轉換及時和順暢。明確人防工程的產權歸屬，在建設方面，可以加強國家對社會資金投資方向的導向性，更多社會資金被激勵用以開發、使用和管理人防工程，從而可以有效緩解國家財政資金的壓力；在管理方面，人防工程維護管理的權責得以厘清，國家有關人防工程的政策和舉措能夠真正落實到位，從而可以提高國家對人防工程的宏觀調控水平。因此，盡快確定人防工程的權屬問題，是解決人防工程管理的關鍵所在。筆者也希望國家能夠高度重視人防工程的權屬立法，盡快開展有關立法調研工作，有效推動人防工程權屬的立法。

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[1]劉繼承，廣東勝倫律師事務所。