第一章　導(dǎo)　論

一

公開透明是民主法治的基石，世界經(jīng)驗是制度構(gòu)建的基礎(chǔ)。

截至2015年8月30日，全世界已經(jīng)有103個主權(quán)國家頒行了信息公開法律制度。[1]除此之外，歐盟等國際組織、中國香港、中國臺灣等地區(qū)也確立了各自的信息公開制度。信息公開制度在世界上的發(fā)展，正呈全面鋪開的趨勢。第一，地域上覆蓋全球各大洲的各個角落。如果將制定出臺信息公開制度國家在世界圖上加以標(biāo)注，標(biāo)注區(qū)域幾乎遍及世界每個角落，已經(jīng)不存在明顯的大幅空白區(qū)域。第二，涵蓋了幾乎所有的國家類型。信息公開制度的制定，與人口多少、國土面積大小、社會制度屬性、發(fā)達程度等沒有直接關(guān)系，任何規(guī)模、大小、類型、發(fā)展水平的國家，都有制定出臺信息公開制度的典型代表。第三，呈明顯的加速發(fā)展態(tài)勢。從20世紀(jì)80年代開始，信息公開法律制度數(shù)量幾乎呈直線增長態(tài)勢。僅2011年一年，有多達9個國家出臺了信息公開法律制度。

面對信息公開法律制度遍地開花的狀況，人們很自然地會產(chǎn)生疑問：這么多國家的信息公開法律制度，究竟在多大程度上能夠被認(rèn)為是同一類事物?以不同語言寫就、調(diào)整對象大異其趣的信息公開法律制度之間，是否能夠相互比較進而相互借鑒?如果能，是哪些因素的存在使得相互借鑒變得可能?能夠借鑒的是哪些內(nèi)容，哪些內(nèi)容又不能也不應(yīng)借鑒?這些問題，不僅是信息公開理論問題，也是各國在確立和改革各自信息公開制度時需要處理的現(xiàn)實問題。

時至今日，在信息公開領(lǐng)域，任何國家在確立或者改革其信息公開法律制度的時候，都不可能不對信息公開的世界經(jīng)驗給予相當(dāng)?shù)闹匾暋Ｎ覈墩畔⒐_條例》制定過程中，理論界和立法機關(guān)在國外經(jīng)驗的研究借鑒方面做了大量工作，取得了一些重要成果[2]，并在《政府信息公開條例》中有所體現(xiàn)。與此同時，以現(xiàn)在的眼光、視野、站位來審視過往的工作，當(dāng)初我們在研究借鑒國外經(jīng)驗時，確實還存在一些局限性。比如，對國外制度的表象看得多，對表象背后的理論和規(guī)律探尋得少；被不同制度之間的細(xì)節(jié)差異干擾較多，在差異之中發(fā)掘共性要素較少；大而化之、機械翻譯等問題突出，以統(tǒng)一的框架和要素對不同信息公開法律制度進行規(guī)范地解構(gòu)、闡述的工作做得不夠；等等。隨著世界上信息公開法律制度數(shù)量越來越多，如何最大限度地排除表象和細(xì)節(jié)上的巨大差異，提綱挈領(lǐng)地在統(tǒng)一的框架下認(rèn)識和理解各國信息公開法律制度，是一個重要的理論問題。當(dāng)前，我國信息公開歷史進程不斷演進，信息公開制度改革的任務(wù)十分繁重。未來，信息公開還將隨著經(jīng)濟社會發(fā)展不斷深化改革。如何有效地借鑒世界信息公開制度規(guī)律性、趨勢性的內(nèi)容，避免“亂花漸欲迷人眼”、為一些表象性的內(nèi)容所牽制甚至誤導(dǎo)，又是一個現(xiàn)實而緊迫的實踐問題。

以信息公開范圍的劃定為例。信息公開范圍是任何信息公開法律制度中都必須具備的核心內(nèi)容，但同時又是不同信息公開法律制度之間差異最大的內(nèi)容。可以說，找不出任何兩個國家在信息公開范圍上規(guī)定完全一致的例子。例如，在一些國家，王室信息屬于絕對豁免公開范疇，但在其他一些國家，根本不存在王室信息；在一些國家，民族、宗教信息極其敏感，豁免公開的尺度相對寬松一些，而在另一些國家，這類信息相對并不算特別敏感；一些國家的金融監(jiān)管信息影響巨大，因而需要更嚴(yán)格的公開限制，而在另一些金融市場發(fā)展相對滯后的國家，這類信息本身就很少，也無須特別加以保護；一些國家對內(nèi)部信息、過程信息等公開的要求相對較寬松，而另一些國家則在這方面有著更多的顧慮，公開的要求更為苛刻；等等。如果僅從這些表象上加以觀察，則各國信息公開制度幾乎沒有什么可比性，在信息公開范圍的比較研究方面，幾乎難以得出一致性的確切結(jié)論。但是，如果透過這些表象，從方法論的角度切入，深入分析各國在界定信息公開范圍所確立的基本思路，由這種基本思路所確立的基本模式，以及界定公開范圍所采用的具體方法，情況就完全不一樣。無論具體的信息內(nèi)容是什么，無論具體信息內(nèi)容差別有多大，這些基本思路、基本模式、具體方法是大體類似的。例如，信息公開范圍界定模式上，有法定明示模式，即信息公開的具體內(nèi)容由法律明確加以規(guī)定，法律沒有規(guī)定的，則“以公開為例外，以不公開為原則”，默認(rèn)屬于不予公開的范圍；有例外排除模式，即除法律明確排除的信息外，其他信息則默認(rèn)屬于公開范圍；有授權(quán)認(rèn)定模式，即在法律有限的界定范圍之外，特定信息是否屬于公開范圍，法律授權(quán)特定機構(gòu)——如信息公開委員會——做出認(rèn)定，以填補法律界定掛一漏萬的內(nèi)在限制而導(dǎo)致的空白；等等。信息公開范圍界定方法上，有通過對“信息”等核心概念的定義加以界定、對持有信息主體的排除加以界定、對特定信息內(nèi)容的排除加以界定、對公開后果的評估加以界定，等等。通過這種對信息公開范圍界定的基本思路、基本模式與具體方法的探尋，不同信息公開法律制度在我們眼中的模樣，有如“庖丁解牛”一般脈絡(luò)分明，無論其涉及的具體信息內(nèi)容是什么，都無礙于我們理解、認(rèn)識從而借鑒相關(guān)制度的設(shè)計。

推而言之，對信息公開法律制度整體的認(rèn)知，與信息公開范圍這一要素的認(rèn)知是一樣的。不同信息公開法律制度，在篇章結(jié)構(gòu)、條文簡繁、具體內(nèi)容等方面幾乎完全互不相同，如果僅從表面的內(nèi)容入手，對一項信息公開法律制度做字面的文義介紹，其借鑒價值實際上是很微小的。如果以同樣的思路首先構(gòu)建一個信息公開法律制度的通用框架，以共性要素作為組成這一框架的基本單元，在此基礎(chǔ)上對不同的信息公開法律制度再行審視，情況又大不一樣。各個國家的信息公開法律制度，在這種視野下，將不再是內(nèi)容千奇百怪、語言晦澀難懂的外來物種，而可以稱作是一個“熟悉的陌生人”，即具體細(xì)節(jié)上是陌生的，如具體的政府機構(gòu)名稱等，但是框架和內(nèi)在脈絡(luò)是熟悉的、規(guī)范的，如確定信息公開義務(wù)主體范圍的思路、方法是一致的。這就好比現(xiàn)代醫(yī)學(xué)體系在全世界的發(fā)展。現(xiàn)代醫(yī)學(xué)出現(xiàn)以前，各民族基于不同的哲學(xué)思維、文化背景、歷史經(jīng)驗發(fā)展出特色迥異的傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)體系，適用于不同國家的人種。但在現(xiàn)代醫(yī)學(xué)體系下，各民族的人在膚色、文化背景、思維方式等方面的個性化差異被擯棄，在解剖學(xué)的基礎(chǔ)上，人被以統(tǒng)一的框架和要素做了標(biāo)準(zhǔn)化的解構(gòu)和分析，每個人的外在形態(tài)是四肢、大腦和軀干，內(nèi)在形態(tài)是若干個分別擔(dān)負(fù)特定功能的器官。無論哪個國家、何種膚色、何種語言的人，在現(xiàn)代醫(yī)學(xué)知識體系中，其器官、外形等基本構(gòu)成要素是一樣的。基于這種要素化、結(jié)構(gòu)化地對人體的解構(gòu)，現(xiàn)代醫(yī)學(xué)脫離了五花八門的傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)的束縛，成為世界通用的知識體系。

信息公開制度在全球的快速發(fā)展，實際上是自覺不自覺地以這種通用要素體系為支撐的，只不過，此前我們對于這種通用要素體系的認(rèn)識和表達還不夠而已。一個客觀事實是，全世界信息公開法律制度具有高度的內(nèi)在一致性。盡管在外在表現(xiàn)上，具體的條文表述千差萬別，但是其內(nèi)在脈絡(luò)是基本一致的。一些信息公開方面的國際非政府組織對此做過明確結(jié)論。[3]導(dǎo)致世界范圍內(nèi)信息公開法律制度趨同化的原因主要有三個方面。第一，世界信息公開法律制度的發(fā)展，始于1966年美國聯(lián)邦《信息自由法》，自20世紀(jì)80年代開始逐漸加速發(fā)展。絕大多數(shù)國家的信息公開法律制度，都是不同程度地以美國聯(lián)邦《信息自由法》為模板構(gòu)建的。這一緣由，也使得多數(shù)國家的信息公開法律制度在很多方面具有高度的相似性。這種高度相似性，可以通過特定的要素加以表述和呈現(xiàn)。第二，各類信息公開非政府組織的工作，使得越來越多的國家在確立各自信息公開法律制度時，有意識地考量并采納了一些信息公開的共同要素。隨著越來越多的國際條約確立了知情權(quán)的原則，如《聯(lián)合國反腐敗公約》、《聯(lián)合國人權(quán)公約》、《里約宣言》中的《環(huán)境信息公開公約》等，出現(xiàn)了一些專注于全球信息公開制度研究和推廣的非政府組織，這類非政府組織多依托學(xué)術(shù)機構(gòu)開展工作，在全球各國廣泛開展信息公開的學(xué)術(shù)交流活動，客觀上起到了統(tǒng)一各國信息公開法律制度的作用。第三，各國期望信息公開制度發(fā)揮的功能大體一致，如預(yù)防腐敗、深化民主、監(jiān)督政府、保障人權(quán)等。所謂殊途而同歸，正是這種功能目的的一致性，從根本上決定了各國信息公開制度的內(nèi)在一致性。這種內(nèi)在一致性，為通過統(tǒng)一的要素框架解構(gòu)、比較各國信息公開制度確立了大前提。

本書的主旨，就是試圖以固定的要素、標(biāo)準(zhǔn)化的框架、統(tǒng)一的尺度，擯除語言、國情、法律體系等要素的差異，對具有代表性國家的信息公開法律制度進行解構(gòu)、解讀，以深化對世界各國信息公開法律制度的認(rèn)識，深化對信息公開法律制度內(nèi)在的共性規(guī)律的認(rèn)識。這是一種理論上的嘗試，也是對當(dāng)前我國信息公開實踐客觀需要的一種回應(yīng)。從實用的角度而言，本書的主要目的，在于通過對世界信息公開法律制度內(nèi)在脈絡(luò)的描摹，使我國信息公開的制度與實踐能夠真正借鑒那些符合信息公開制度內(nèi)在規(guī)律、符合信息公開世界發(fā)展趨勢的有益要素，擯棄那種似是而非、淺嘗輒止甚至望文生義、南轅北轍式的比較與借鑒。