第五章　巴西信息公開法律制度

第一節　概　述

一、巴西概況

巴西位于南美洲，國土面積851.49萬平方公里，是南美洲最大的國家，僅次于俄羅斯、加拿大、中國和美國，居世界第五。總人口2.01億。國內生產總值居世界第七，南美洲第一。人均GDP超過一萬美元，經濟結構接近發達國家水平。歷史上，巴西曾為葡萄牙的殖民地，1822年獲得獨立。

巴西實行聯邦制。巴西全國分為26個州和1個聯邦區，州下設市，全國共有5564個市。與一般聯邦國家不同的是，巴西的州和市都屬于聯邦序列，市下面的政權機構才屬于自治序列。

聯邦政府由政府、國會和司法三個分支組成。聯邦政府現任總統為迪爾瑪·羅塞芙，是一個非常傳奇的女性，曾經參加過游擊隊的戰斗，坐過牢。聯邦政府下設24個部。國會是巴西最高權力機構，負責制定一切聯邦法律，制定和平時期武裝力量編制及兵力，制定全國和地區性的發展計劃，宣布大赦令，授權總統宣布戰爭或和平，批準總統和副總統出訪，批準或撤銷總統簽署的臨時性法令或戒嚴令，審查總統及政府行政開支，批準國際條約，決定臨時遷都等。國會由參眾兩院組成，參議長兼任國會主席。參議員81人，每州3人，任期八年。眾議員513人，任期四年，名額按各州人口比例確定。司法權主體由聯邦最高法院、聯邦法院、高等司法院、高等勞工法院、高等選舉法院、高等軍事法院和各州法院組成。聯邦最高法院由11名大法官組成，大法官由總統提名、參議院批準。司法權分支另設總檢察長一職。

二、《信息公開法》和《政府信息公開條例》概況

巴西信息公開法律制度由《信息公開法》和《政府信息公開條例》構成。《信息公開法》生效于2011年11月18日，《政府信息公開條例》生效于2012年5月16日。

巴西1988年憲法已經確立了公民的信息權。但是，信息公開法律制度的出現，距離信息權入憲的時間長達23年。在一份有關巴西信息公開法出臺的研究文章中，作者特意提及了簽署《信息公開法》的總統迪爾瑪·羅塞芙被投入監獄并遭受酷刑的經歷，以此映襯《信息公開法》在增進民主法治方面的特殊歷史意義[1]。

巴西信息公開法律制度的出臺歷程，與多數國家大體類似。其主要推動力量，是以新聞媒體界人士為主體的社會團體。其立法歷程前后長達6年。2003年9月，一個名為BAIJ（Brazilian Association of investigative Journalists）的團體組織了一場“公共信息知情權首屆國際研討會”。以這個會議為契機，促使形成了一個信息權促進聯盟，最初有18個組織參加了這一聯盟。在該聯盟的推動下，總審計長辦公室下屬的公共透明與反腐敗委員會成立了一個工作小組，由相關政府部門和社會組織代表組成，研究起草信息公開法律和行政法規的問題。2006年，該工作小組提交了一份信息公開法的草案。2006年總統競選期間，信息公開聯盟致信盧拉及其他總統競選人，敦促他們當選后將信息公開法草案提交國會審議。盡管當選總統盧拉將推動信息公開立法作為其競選綱領的內容，但是在其當選總統3年之后即2009年，才將信息公開法草案提交至國會審議。在此期間，信息公開聯盟致力于研究起草政府信息公開條例草案。2011年11月18日，巴西總統簽署了國會通過的《信息公開法》。

《信息公開法》共6章42條，各章內容分別為總則、信息發布、信息公開程序、信息公開的限制（主要包括秘密信息和個人信息）、法律責任、其他規定。《信息公開法》適用于所有帶有公共性質的國家機構及公共企事業單位，包括行政機關、司法機關和國會。顯而易見，巴西對信息公開義務主體范圍的這種立法設計，與多數國家不太一樣。當然，行政機關作為最主要的信息公開義務主體，在巴西也得到了承認。《信息公開法》第42條明文規定：“行政機關應當自本法公布之日起的180日內，制定配套的信息公開條例。”也就是說，雖然《信息公開法》的適用范圍涵蓋行政機關、立法機關和司法機關，但是對于世界各國通行的信息公開義務主體——行政機關，巴西依然給予了同等重視，甚至是更重視。也正是因為這一條的規定，才有了巴西的《政府信息公開條例》。

《政府信息公開條例》是行政法規，只能適用于行政分支，于2012年5月16日生效，共11章76條。各章內容分別是：總則、調整范圍、主動公開、依申請公開、秘密信息、信息復審委員會、個人信息、非營利私人機構、責任條款、執法管理、附則。從內容上看，《政府信息公開條例》的主體內容與《信息公開法》大體相同，只是針對行政機關的特點，細化了一些規定，補充了一些規定。

雖然《信息公開法》的法律地位高于《政府信息公開條例》，但是，無論是在巴西信息公開實踐中，還是在外部對于巴西信息公開的觀察研究中，《政府信息公開條例》都起著更加實質性的作用。在“透明歐洲（Access Info Europe）”和“法律與民主中心（Centre for Law and Democracy）”聯合發布的專項測評排名中，作為測評對象的不是《信息公開法》，而是《政府信息公開條例》。人們在介紹巴西信息公開制度時，主要依據的也是《政府信息公開條例》。本書后面的制度解構部分，也主要依據《政府信息公開條例》的內容展開。

巴西《政府信息公開條例》之所以有著超出《信息公開法》的實際地位，其原因就在于行政機關是最重要、最主要的信息公開義務主體。對行政機關信息公開行為加以規范，最具操作性，也最具實質性意義。對立法機關和司法機關的公開要求，不能說沒有意義，但是無論是其操作性和實際價值，都無法與行政機關的信息公開相提并論。與巴西采取類似做法、把立法機關和司法機關同樣列為信息公開義務主體的墨西哥，在立法處理上同樣堅持以行政機關為主體，對立法機關和司法機關的公開僅做原則性要求加以提倡，而不是一刀切、不加分別地同等要求。

在“透明歐洲（Access Info Europe）”和“法律與民主中心（Centre for Law and Democracy）”聯合發布的專項測評排名中，巴西《政府信息公開條例》得分108分（總分150分），得分率72％，截至2015年8月30日，世界排名第18位。