第五章　巴西信息公開法律制度

第一節(jié)　概　述

一、巴西概況

巴西位于南美洲，國土面積851.49萬平方公里，是南美洲最大的國家，僅次于俄羅斯、加拿大、中國和美國，居世界第五。總?cè)丝?.01億。國內(nèi)生產(chǎn)總值居世界第七，南美洲第一。人均GDP超過一萬美元，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)接近發(fā)達(dá)國家水平。歷史上，巴西曾為葡萄牙的殖民地，1822年獲得獨立。

巴西實行聯(lián)邦制。巴西全國分為26個州和1個聯(lián)邦區(qū)，州下設(shè)市，全國共有5564個市。與一般聯(lián)邦國家不同的是，巴西的州和市都屬于聯(lián)邦序列，市下面的政權(quán)機構(gòu)才屬于自治序列。

聯(lián)邦政府由政府、國會和司法三個分支組成。聯(lián)邦政府現(xiàn)任總統(tǒng)為迪爾瑪·羅塞芙，是一個非常傳奇的女性，曾經(jīng)參加過游擊隊的戰(zhàn)斗，坐過牢。聯(lián)邦政府下設(shè)24個部。國會是巴西最高權(quán)力機構(gòu)，負(fù)責(zé)制定一切聯(lián)邦法律，制定和平時期武裝力量編制及兵力，制定全國和地區(qū)性的發(fā)展計劃，宣布大赦令，授權(quán)總統(tǒng)宣布戰(zhàn)爭或和平，批準(zhǔn)總統(tǒng)和副總統(tǒng)出訪，批準(zhǔn)或撤銷總統(tǒng)簽署的臨時性法令或戒嚴(yán)令，審查總統(tǒng)及政府行政開支，批準(zhǔn)國際條約，決定臨時遷都等。國會由參眾兩院組成，參議長兼任國會主席。參議員81人，每州3人，任期八年。眾議員513人，任期四年，名額按各州人口比例確定。司法權(quán)主體由聯(lián)邦最高法院、聯(lián)邦法院、高等司法院、高等勞工法院、高等選舉法院、高等軍事法院和各州法院組成。聯(lián)邦最高法院由11名大法官組成，大法官由總統(tǒng)提名、參議院批準(zhǔn)。司法權(quán)分支另設(shè)總檢察長一職。

二、《信息公開法》和《政府信息公開條例》概況

巴西信息公開法律制度由《信息公開法》和《政府信息公開條例》構(gòu)成。《信息公開法》生效于2011年11月18日，《政府信息公開條例》生效于2012年5月16日。

巴西1988年憲法已經(jīng)確立了公民的信息權(quán)。但是，信息公開法律制度的出現(xiàn)，距離信息權(quán)入憲的時間長達(dá)23年。在一份有關(guān)巴西信息公開法出臺的研究文章中，作者特意提及了簽署《信息公開法》的總統(tǒng)迪爾瑪·羅塞芙被投入監(jiān)獄并遭受酷刑的經(jīng)歷，以此映襯《信息公開法》在增進(jìn)民主法治方面的特殊歷史意義[1]。

巴西信息公開法律制度的出臺歷程，與多數(shù)國家大體類似。其主要推動力量，是以新聞媒體界人士為主體的社會團(tuán)體。其立法歷程前后長達(dá)6年。2003年9月，一個名為BAIJ（Brazilian Association of investigative Journalists）的團(tuán)體組織了一場“公共信息知情權(quán)首屆國際研討會”。以這個會議為契機，促使形成了一個信息權(quán)促進(jìn)聯(lián)盟，最初有18個組織參加了這一聯(lián)盟。在該聯(lián)盟的推動下，總審計長辦公室下屬的公共透明與反腐敗委員會成立了一個工作小組，由相關(guān)政府部門和社會組織代表組成，研究起草信息公開法律和行政法規(guī)的問題。2006年，該工作小組提交了一份信息公開法的草案。2006年總統(tǒng)競選期間，信息公開聯(lián)盟致信盧拉及其他總統(tǒng)競選人，敦促他們當(dāng)選后將信息公開法草案提交國會審議。盡管當(dāng)選總統(tǒng)盧拉將推動信息公開立法作為其競選綱領(lǐng)的內(nèi)容，但是在其當(dāng)選總統(tǒng)3年之后即2009年，才將信息公開法草案提交至國會審議。在此期間，信息公開聯(lián)盟致力于研究起草政府信息公開條例草案。2011年11月18日，巴西總統(tǒng)簽署了國會通過的《信息公開法》。

《信息公開法》共6章42條，各章內(nèi)容分別為總則、信息發(fā)布、信息公開程序、信息公開的限制（主要包括秘密信息和個人信息）、法律責(zé)任、其他規(guī)定。《信息公開法》適用于所有帶有公共性質(zhì)的國家機構(gòu)及公共企事業(yè)單位，包括行政機關(guān)、司法機關(guān)和國會。顯而易見，巴西對信息公開義務(wù)主體范圍的這種立法設(shè)計，與多數(shù)國家不太一樣。當(dāng)然，行政機關(guān)作為最主要的信息公開義務(wù)主體，在巴西也得到了承認(rèn)。《信息公開法》第42條明文規(guī)定：“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)自本法公布之日起的180日內(nèi)，制定配套的信息公開條例。”也就是說，雖然《信息公開法》的適用范圍涵蓋行政機關(guān)、立法機關(guān)和司法機關(guān)，但是對于世界各國通行的信息公開義務(wù)主體——行政機關(guān)，巴西依然給予了同等重視，甚至是更重視。也正是因為這一條的規(guī)定，才有了巴西的《政府信息公開條例》。

《政府信息公開條例》是行政法規(guī)，只能適用于行政分支，于2012年5月16日生效，共11章76條。各章內(nèi)容分別是：總則、調(diào)整范圍、主動公開、依申請公開、秘密信息、信息復(fù)審委員會、個人信息、非營利私人機構(gòu)、責(zé)任條款、執(zhí)法管理、附則。從內(nèi)容上看，《政府信息公開條例》的主體內(nèi)容與《信息公開法》大體相同，只是針對行政機關(guān)的特點，細(xì)化了一些規(guī)定，補充了一些規(guī)定。

雖然《信息公開法》的法律地位高于《政府信息公開條例》，但是，無論是在巴西信息公開實踐中，還是在外部對于巴西信息公開的觀察研究中，《政府信息公開條例》都起著更加實質(zhì)性的作用。在“透明歐洲（Access Info Europe）”和“法律與民主中心（Centre for Law and Democracy）”聯(lián)合發(fā)布的專項測評排名中，作為測評對象的不是《信息公開法》，而是《政府信息公開條例》。人們在介紹巴西信息公開制度時，主要依據(jù)的也是《政府信息公開條例》。本書后面的制度解構(gòu)部分，也主要依據(jù)《政府信息公開條例》的內(nèi)容展開。

巴西《政府信息公開條例》之所以有著超出《信息公開法》的實際地位，其原因就在于行政機關(guān)是最重要、最主要的信息公開義務(wù)主體。對行政機關(guān)信息公開行為加以規(guī)范，最具操作性，也最具實質(zhì)性意義。對立法機關(guān)和司法機關(guān)的公開要求，不能說沒有意義，但是無論是其操作性和實際價值，都無法與行政機關(guān)的信息公開相提并論。與巴西采取類似做法、把立法機關(guān)和司法機關(guān)同樣列為信息公開義務(wù)主體的墨西哥，在立法處理上同樣堅持以行政機關(guān)為主體，對立法機關(guān)和司法機關(guān)的公開僅做原則性要求加以提倡，而不是一刀切、不加分別地同等要求。

在“透明歐洲（Access Info Europe）”和“法律與民主中心（Centre for Law and Democracy）”聯(lián)合發(fā)布的專項測評排名中，巴西《政府信息公開條例》得分108分（總分150分），得分率72％，截至2015年8月30日，世界排名第18位。