第三節　簡要評論

墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》是一個較為完備的信息公開法律制度樣本，一些制度設計，可以稱得上是信息公開制度發展歷程中的重要創新。將其置于世界各國信息公開法律制度之林，引人注目之處，或者說獨具特色之處，本書認為有以下幾個方面：

第一，最大限度公開的原則，不僅被寫在條文中，更貫穿于整個制度設計的全過程。

出臺信息公開法律制度的國家，無不努力爭取實現最大限度的公開目標。但是，將最大限度公開作為法律原則寫入條文中的國家，卻相對較少，最大限度地公開，多數還停留在理念、價值追求、遠景目標的層面，而沒有成為明確的法律原則。比如美國，在其《信息自由法》中找不到最大限度公開或類似的立法表述，不僅如此，最大限度公開作為一種理念，遲至克林頓政府時期才在總統備忘錄中正式出現，這距離《信息自由法》的出臺，已有三十余年。不僅美國如此，英國、日本、韓國、德國、瑞典、印度等國家的主要信息公開法律制度中，也沒有對最大限度公開的原則作出明文規定，事實上，這些國家信息公開制度設計中，也很難看出其對最大限度公開原則的徹底堅守。

相比較而言，墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》不僅把最大限度公開的原則寫入法律條文，還把這一理念徹底貫徹到整個制度設計的全過程。比如，行政機關超過法定期限沒有作出處理決定的，默認為同意公開，而許多國家是默認為不公開；信息公開申請及處理情況，都屬于公開信息，應當向社會主動發布；對于信息公開主管部門的復議決定，申請人可以在1年后申請復查，以便于再次尋求公開被拒絕公開的信息；等等。

第二，墨西哥豁免公開的范圍較為寬泛，但是這并不影響其得到高度認可與評價。

僅從條文數量而言，墨西哥豁免信息只有2條共11項豁免事項，似乎豁免范圍不是很廣。但是，從實際內容看，其豁免范圍較為寬泛，除了國家安全、公共安全、金融、經濟等常規豁免內容外，諸如“根據其他法律規定，可以認定為私密、豁免、商業秘密或者政府秘密的信息”，“根據其他法律規定，涉及商業、工業、財政、銀行、信托秘密，以及其他秘密的信息”等，涉及內容都較為寬泛。僅從字面加以分析，似乎可以說，任何公開主體不愿意公開的信息，都可以被列入這種寬泛的豁免保護范圍之中。當然，在《聯邦透明與獲取政府公共信息法》的規定之外，還有大量諸如豁免信息界定規范等配套規則對豁免范圍加以控制，墨西哥信息公開實踐中的豁免范圍，并不像法律條文本身那么寬泛。

盡管如此，豁免范圍的寬泛，并不影響人們對墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》給予高度評價。人們對一項信息公開法律制度的評價，并不機械地取決于其劃定的信息公開范圍大小。衡量一項信息公開法律制度的好壞，有多個考量因素，內容的完備、程序的完善、救濟渠道的有效、主管部門的有力，等等。甚或也可以說，經過多年來的實踐，人們對于信息公開制度的認識已經有所深化，信息公開法律制度所應當關注的核心點，并不是簡單地劃定一個很大的公開范圍，而是構建一個科學、合理，既有約束力又有充分彈性的程序，能夠包容公眾的知情權與政府的正常運行秩序、個體利益與公共利益、權利主張與溝通協作等種種各有不同甚至是相互沖突的訴求和主張。墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》制定于2002年，是世界上第41部信息公開法，這使得它能夠充分吸收借鑒以往的經驗，在制度構建上綜合考量，避免機械、形式化地追求單一的價值目標。

第三，墨西哥信息公開工作機構體系較為健全，這是其廣受贊譽的主要原因。

墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》設置了三類信息公開工作機構體系，分別是信息公開工作機構、信息委員會和信息公開主管部門，其中，信息公開工作機構和信息委員會設在各機關內部，在此之上，統一設置一個信息公開主管部門，兩個層級、三種類別的機構各司其職，分工協作，推動信息公開工作井然有序地開展。

專門的信息委員會，以及統一的信息公開主管部門，即便不是墨西哥的首創，也是由墨西哥推動這種專業機構在世界范圍的推廣。信息公開制度及實踐的發展初期，人們關注更多的是立法的數量、公開范圍的大小劃定等。隨著實踐的深化、經驗的積累，人們越來越發現，立法只是解決信息公開問題的開始，而不是信息公開問題的終結。信息公開的實際成效，需要在立法的基礎上加以有力的推動。推動信息公開不斷深化的責任，最初人們交由司法機構來承擔。但是，人們很快發現，作為獨立于行政系統以外的司法機關，在推動信息公開方面存在著內在的局限性，常常是有心無力，甚至是無力也無心。舉例而言，行政機關做了一個會商，認為第二天當地發生強地震的概率是百分之五十。對于這個信息是否公開，行政機關有著自己的判斷標準，需要綜合考慮天氣因素、應急資源配套等，如果選擇公開這一信息，需要提前調配相應的人力物力加以保障，以應對大規模人群露營帶來的城市管理、秩序維護等壓力，避免發生次生災害。顯而易見，對于這一信息是否公開，法院完全無力作出決斷。如果沒有相應的配套保障貿然公開這類信息，人群恐慌性避險造成的損害，可能比真正發生地震造成的損害還要大。

信息是否公開，最具判斷能力的是制造或者獲取該信息的行政機關，因而最能夠推動信息最大限度公開的也是行政機關。正是基于這種來自實踐的認知，墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》構建了主要依托于行政機關的信息公開機構體系，賦予它們充分的權力，同時施加于相應的責任，使之有充分的動力和能力去推動信息的最大限度公開。可以說，墨西哥構建的信息公開工作機構體系，折射的是人們對信息公開認識的深化，反映的是信息公開制度與實踐的進步。墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》也因為這個原因，在世界上獲得了應有的盛譽。

第四，墨西哥主動發布信息的制度設計，堪稱主動公開制度的樣板。

墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》設計了一個較為完備的信息主動發布機制，該發布機制的特點：一是內容較為豐富，覆蓋了多達21類信息；二是操作性強，主動公開的內容都是各公開主體所持有的基本的、共性的內容，且公開要求明確具體，易于操作；三是保障較為有力，督促落實相關公開要求的責任明確賦予信息委員會和信息公開主管部門，使有能力的機構有動力去落實主動公開的要求。

迄今為止，在信息公開法律制度中對主動公開作出專門制度設計的國家并不多。出現這種現象的主要原因，就在于主動公開行為本身并不適合納入法律框架加以規范。信息的主動公開，更主要取決于自覺，而難以通過外部強制加以約束。各個單位的信息千差萬別，公開什么、何時公開，也難以在法律中統一加以規范。有些國家在信息公開法律制度中也對信息的主動發布作出規定，但是，沒有很好地解決信息的差異化和監督保障落實的問題，實際效果并不理想。

墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》設計的主動發布制度，其成功之處就在于較好地解決了信息的差異化和監督保障落實的問題。在解決信息的差異化問題方面，墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》歸結出17項各單位共性的基礎信息，以此作為主動發布的內容要求，而沒有采取列舉重點公開內容的做法，避免了掛一漏萬從而消解主動發布要求權威性的問題。在解決監督保障落實方面，墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》將這項責任賦予信息委員會和信息公開工作機構，通過這種內部的、自上而下的監督督促，能夠有效地推動主動發布信息要求的落實。實際上，能夠監督落實主動公開要求的，只能是這種自上而下的力量，司法等外部監督力量無法勝任。

雖然墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》在主動發布制度建設方面的探索卓有成效，但是，與其他方面所受到的關注和贊譽相比，這方面的成績似乎還沒有受到足夠的重視，其他國家在主動發布制度設計方面，對墨西哥探索經驗的吸收借鑒，還顯得不夠。

第五，墨西哥在一些傳統制度設計方面有所創新，值得重視。

墨西哥信息公開制度中，對傳統信息公開制度設計較為重要的創新有兩個方面：一是信息公開申請處理決定和信息的公開行為相分離，二是涉及第三人信息的處理程序。

傳統上，信息公開程序設計中，對信息公開申請處理決定和信息的公開行為不做區分，信息公開申請處理決定是一個正式的行政處分，信息的公開是一個事實行為。配套的期限規定中，一般僅對信息公開申請處理決定的作出提出期限要求，信息的公開一般與信息公開處理決定的作出同步，甚至以信息的公開這一事實行為替代信息公開的處理決定。墨西哥的制度設計中，將信息公開決定和信息的公開行為加以分離，決定作出的期限是20個工作日，決定作出并通知申請人后，應當在10個工作日內公開相關信息。這種創新性制度設計，是對信息公開處理程序的進一步細化，其考慮的出發點無疑是積極的，但是在實際實施過程中是否會導致過于煩瑣等問題，在不同的國家可能會有不同的答案。當然，需要指出的是，這種分離式設計，墨西哥不是首創，但卻幾乎有著“首倡”的效果。

對于涉及第三人的信息，一般的程序設計是由公開主體征求第三人的意見，如果第三人沒有回復，默示公開或者默示不公開。墨西哥對于涉及第三人的信息公開問題，設計了一個全新的制度架構。從獲取第三人信息的源頭環節，就要求第三人明示其不同意公開的信息，作為私密信息，列入豁免范圍。沒有列入私密信息的第三人信息，默認可以公開，申請人提出申請時，對于不屬于私密信息的可以直接公開。這種制度設計，對第三人信息的處理更加規范，效率也更高。