第二節 制度解構
一、立法目的與原則
墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》第4條對立法目的作出專門規定，列舉了6項立法目的：一是確保每個人能夠通過簡單而富有效率的程序獲取信息；二是促進公開主體的信息發布，以披露公共行政行為；三是保護公開主體所持有的個人數據；四是落實公開主體對公民的責任，以便他們評判公開主體的工作；五是改進文檔的組織、分類和處理；六是支撐墨西哥社會的民主和法治。
與其他國家信息公開法律制度相比，墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》在立法目的方面的最大特色在于，其對立法目的的規定較為具體明確。其他國家對于信息公開立法目的的規定，一般都較為原則，或者說一般都會設定諸如促進民主、改善治理等較為宏大的目標。墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》的6項立法目的中，既有通行的“支撐墨西哥社會的民主和法治”這類宏大敘事的目標設定，更有“確保每個人能夠通過簡單而富有效率的程序獲取信息”、“改進文檔的組織、分類和處理”等相對更為具體甚至細碎的目標設定。此外，將個人數據的保護納入信息公開立法目的，以及使用專門的條文明確立法目的，也可算是墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》在立法目的方面的特色之處，一般而言，個人數據保護及公開，需要由專門的法律進行規制，比如，美國的《隱私權法》，就是個人數據保護與公開的特別法，英國有單獨的個人數據法，等等。
關于立法原則，墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》沒有直接作出規定。但是，有兩個條文涉及立法原則事項。一個是開篇第1條規定“本法以促進公開為基本定位”，另一個是第6條規定：“對本法、本法實施細則以及本法第61條有關公開的解釋，應當堅持以最大限度公開為原則?！被诖耍梢詫ⅰ白畲笙薅裙_的原則”視為墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》的立法原則。
二、義務主體
墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》對于信息公開義務主體的確定，與其他國家稍有不同。一方面，它使用了專門的“公開主體”這一概念，用于指代信息公開義務主體，這與其他國家一般使用“行政機關”、“公共機構”等通用性概念的做法有所不同。另一方面，它在定義條款中專門對“公開主體”做了詳細的界定，這種做法在其他國家信息公開法律制度中也不多見。
墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》對于“公開主體”的定義，采用的是概括列舉的辦法，包括6類主體：一是傳統的行政機關，包括聯邦政府，聯邦公共行政機關，總檢察長辦公室。二是傳統的立法機關，包括眾議院，參議院，常務委員會，以及立法機構的其他單位。三是傳統的司法機關，包括聯邦司法機構及聯邦最高法院。四是憲法性自治機構。五是聯邦行政法院。六是其他聯邦機構。根據這個定義，墨西哥信息公開義務主體涵蓋了幾乎全部的聯邦國家機構。
盡管如此，需要注意的是，墨西哥信息公開義務主體，還是以行政性機構為主。墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》總共64個條文中，只有第三部分“其他主體持有的信息的公開”2個條款規定了從第二類到第六類公開主體的公開義務，其他62個條款主要是圍繞傳統的行政機關信息公開所作出的規定。
在信息公開義務主體方面，需要特別強調指出的是，如果僅從表面上看，似乎墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》打破常規涵蓋了所有國家機構，行政、司法、立法等悉數在內。但是，從更深層次考察，墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》的主體內容，依然是行政性機關的公開。特別是，墨西哥除《聯邦透明與獲取政府公共信息法》之外，在信息公開領域發揮重要作用的是《聯邦透明與獲取政府公共信息法實施細則》，實施細則由信息公開主管機構負責發布，主要的適用范圍還是行政性機關。因此，對于墨西哥信息公開義務主體的認識，可以說其在立法機關、司法機關的公開方面提出了一些要求，但是很難說《聯邦透明與獲取政府公共信息法》是一部全面規范行政、立法、司法機關的信息公開法律。這一點，在對于墨西哥信息公開法律制度的如潮贊譽聲中，尤其需要注意。
三、信息公開客體
墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》的信息公開客體分兩大類，一是個人數據，二是國家機構所持有的信息。
把個人數據作為信息公開客體之一，是墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》的一個特色。一般而言，個人數據的公開、更正和保護，需要通過其他法律加以規范，比如美國的《隱私權法》、英國的《個人數據保護法》等，都是有關個人數據的公開、更正和保護的專門法律。在墨西哥，沒有另行制定有關個人數據的專門法律，而是把這部分內容放在統一的信息公開法中統籌規范。對于個人數據，墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》是這么定義的：“與個人有關、能夠明確或指向具體人員的信息，包括種族，民族，生理、道德及情感特征，情感和家庭生活，地址、電話號碼、財產、意識形態和政治立場、信仰、身體和精神健康狀況、性取向以及其他私人信息?！边@一定義，綜合采用了概括與列舉兩種界定方式，與其他國家相關定義類似。
墨西哥的第二類信息公開客體，與其他國家大體類似，都是國家機關持有的信息。較為獨特的是，墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》使用了兩個定義同時對這類客體作出界定。一是“文檔”，這是對信息公開客體的主要界定，指“檔案、報告、論文、確認書、方案、官方通信、答復書、指引、日程、合同、協議、記錄、備忘錄、統計數據，以及其他記錄政府行為或者公開主體及其官員行為的材料，不限來源和形成時間。文檔包括手寫、打印、音頻、視頻、電子或全息圖等任何記錄形態”，顯而易見，這一定義也是從形式上對信息公開客體作出的界定。二是“信息”，指“包含在公開主體發布、收到、獲取、傳遞或保存的文檔中的信息”，這可以理解為對信息公開客體的進一步細化補充，是對信息公開義務的拓展。具體而言，根據這一定義，墨西哥信息公開客體方面，不拘泥于形式上的限制，無論相關信息是一個完整的文檔，還是文檔中的一部分內容，都屬于公開客體。墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》在信息公開客體方面將文檔與信息并用，以及這背后所傳遞出的“最大限度公開”的理念，可能是受到美國《信息自由法》發展歷程中有關信息公開客體發展變化的影響[1]。
四、申請人資格及申請條件
申請人資格方面，墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》沒有設定任何顯性的資格限制，其立法語言表述是“任何人可以直接或通過其代理人向各單位信息公開工作機構提交信息公開申請”。在申請人資格設定上，墨西哥與多數國家的做法是一致的。
申請條件方面，墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》要求申請人以書面或者以信息公開主管部門審定的格式提交申請，申請書中應當包括四個方面的內容：一是申請人的姓名，地址或電子郵件等其他能夠接收通知的聯系方式，如果有代理人的，應提交代理人的有關情況。二是對申請公開文書的清晰準確的描述。三是其他有助于查找所申請信息的內容。四是獲取信息的方式，如口頭告知、查詢、官方復制件、掃描件或其他方式。這四項要求中，除了第二項即“對申請公開文書的清晰準確的描述”對申請人構成一定程度的約束外，其他三項要求都是行政機關為申請人查找、提供信息的基本要求，如果申請書中不明確諸如申請人聯系方式等要素，后續的信息公開法律關系基本上無法繼續完成。
如前所述，對申請人能夠構成約束的第二項要求即“對申請公開文書的清晰準確的描述”如果未予滿足，其后果也不是不受理或視為撤回申請等，這種情況下，墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》要求，“如果申請人對信息的描述不夠充分或有錯誤致使無法查找相關信息的，信息公開工作機構可以在收到申請后的10個工作日內向申請人提出補正通知，補正以一次為限，補正期間，停止計算本法第44條規定的期限”。
至于申請人使用虛假的姓名提交申請，其法律后果是什么的問題，墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》沒有做出明確規定。理論上講，既然“任何人”都可以申請信息公開，申請人姓甚名誰似乎無關緊要，因此其使用任何姓名似乎都不影響信息是否公開的判斷。實踐上看，申請人身份的核實，對于信息公開工作機構而言是一項成本過于高昂的審查事項，既不可行，也沒必要。因此，從這兩方面綜合考量，對于申請人使用姓名的真實性，公開主體應當不會進行過度審查。
五、信息公開范圍
墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》對于信息公開范圍的劃定，主要有三方面的內容，一是應當主動發布的信息，二是可以暫時免于公開的信息，三是私密信息。應當主動發布的信息，由信息公開工作機構負責、信息公開委員會監督、信息公開主管部門監管，這部分信息不待申請人的申請就應當公開。其余信息，當申請人提出公開申請時，除可以暫時免于公開的豁免信息以及私密信息外，都應按照最大限度公開的原則，向申請人提供。即便是豁免信息和私密信息，行政機關也可以在權衡利弊的基礎上對外公開。
（一）應當主動發布的信息
墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》規定的應當主動發布的信息，可以歸結為“17+4”模式，“17”是指普遍適用于所有公開主體（包括立法機關、司法機關）的主動發布內容要求，“4”是指關于特定主體、特定信息主動發布的特別規定。
17項普遍適用的主動發布信息內容要求主要包括：各單位的組織架構圖；各單位對內設機構的授權情況；部門負責人等高級官員的信息；各職位的工資等；本單位信息公開工作機構的地址，包括接收信息公開申請的電子郵箱；各單位內設機構的授權及工作目標和任務；內設單位的服務內容；程序、要求和表格；預算信息；預算執行情況的審計結果；補貼福利等；做出的特許、許可、授權，包括獲得者的名稱；為了履行法定職責而簽訂的合同，包括合同標的、合同金額、簽約方的名稱、履約時間等；公開主體負責執行的法律；信息公開年度報告；本單位確立的公眾參與機制；其他能夠回應公眾經常詢問事項的信息；等等。
17項普遍適用的主動發布信息內容要求，有兩個突出特征。一是公開內容屬于共性要求。17項主動發布的信息，是每個單位都有的信息，以便于統一執行。二是公開內容屬于基本要求。17項主動發布的信息，是各個機關應當向社會發布的基本的信息，比如，各單位所執行的法律，各部門負責人的基本情況，各內設機構的職責職權等，這些信息是社會公眾與國家機關打交道所必須掌握的信息。顯而易見，各機關如果僅滿足于發布這17項信息，只能說是達到了一個基本的公開透明的水平。
除17項基本內容要求之外，墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》還用專門的條文規定了4項特別的主動發布內容要求。一是聯邦司法系統應當公開待執行的判決。二是行政機關應當將《聯邦行政程序法》第4條規定的有關議案的草稿和規范性條款，在正式發布或由聯邦政府提交審議的前20天，提前預公開。三是政黨和政治團體向聯邦選舉機構提交的報告，以及政黨和政治團體公共資金審計委員會出具的審計報告和審計意見，應當依據審計程序有關規定予以公開。四是公開主體應當公開所有有關收到的公共資金及其金額信息，以及有關這些公共資金使用情況的報告。
顯而易見，4項特別公開的內容，國家和地區特征明顯。之所以在信息公開法中特別列明這4項公開內容，主要的考慮應當是墨西哥國內的實際情況。對于這類特別規定，其他國家無法借鑒，也無須借鑒。
（二）可以暫時免于公開的信息
對于不予公開的信息，墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》的立法表述與多數國家有所不同，雖然它也使用了“豁免信息”的表述，但是在定義中，“豁免信息”被界定為“依據本法第十三條和第十四條的規定暫時免于公開的信息”，這其中，“暫時免于公開”的界定，與多數國家都不一樣。這種積極的態度，也體現了該法對“最大限度公開的原則”的堅持。
墨西哥的豁免信息主要有四個方面：一是公開后可能導致一定損害后果的信息，可以豁免。被保護的利益包括：國家安全、公共安全以及國防、國際關系，墨西哥金融、經濟和貨幣穩定，任何人的生命、人身安全或健康，行政執法、犯罪預防和起訴、司法、稅收、移民管理、司法或行政行為程序的正常實施。二是根據其他法律需要保護的信息，主要包括涉及私密、豁免、商業秘密或者政府秘密的信息，涉及商業、工業、財政、銀行、信托秘密的信息，以及其他秘密的信息。三是一些過程性信息，包括正在進行中的司法訴訟和行政法訴訟案件信息，正在進行中的公共官員責任追究程序信息，以及決策過程中非政府官員發表的意見類信息。四是犯罪調查信息。
豁免信息之所以被稱為“可以暫時不予公開的信息”，是因為對于這類信息公開義務的排除，是有明確期限的。除其他法律另有規定外，所有的豁免信息最長保護期限為12年。對豁免信息保護期限予以明確，這也是一個較為獨特的制度設計。
界定是否屬于豁免信息的權力，法律授予了各單位內設機構的負責人。同時，各單位的信息委員會有權更改內設機構負責人做出的豁免信息認定。在復議環節，信息公開主管部門也有權更改對豁免信息的認定。
（三）私密信息
私密信息是獨具墨西哥特色的一類信息。根據相關條文的規定，所謂的私密信息，主要是指行政相對人向政府機關提供的信息中，特別要求予以保密的信息。這類信息的公開，必須取得當事人的明示同意。
六、信息公開程序
墨西哥信息公開程序設置，按照流程順序，可以分為以下工作環節：
信息公開申請的接收：申請人通過書面或者信息公開主管部門審定的格式（包括電子郵件等方式）提交申請的，公開主體應當無條件接收，不存在受理審查環節。如果申請人的申請書對所申請公開的信息內容描述不夠清晰準確，致使無法查找相關信息的，信息公開工作機構可以在收到申請后的10個工作日內向申請人提出補正通知，補正期間，停止計算信息公開處理期限。如果申請人的申請沒有提交至信息公開工作機構，而是交給了公開主體的其他內設機構（這種情形經常出現），其他內設機構沒有接收該申請的義務，但是應當向申請人說明信息公開工作機構的地址等聯系方式。在申請接收環節，信息公開工作機構應當提供必要的協助，比如為不會書寫的申請人提供口頭申請的便利。
信息公開申請的處理：信息公開工作機構收到申請后，轉本單位的其他內設機構，由其查找申請人所需要的信息、確定是否屬于豁免信息或私密信息、通知信息公開工作機構是否公開信息、公開的方式、成本費用等。如果其他內設機構認為申請人要求的信息屬于豁免信息或者私密信息從而拒絕公開的，要將信息公開申請連同認定豁免信息或私密信息的事實和法律依據一起提交給信息委員會，由信息委員會作出處理。各單位作出信息公開處理決定的期限為20個工作日，必要時可以再延長20個工作日。處理決定作出后，應當盡快通知申請人和相關人員，并在通知之日起的10個工作日內向申請人公開相關信息。如果申請人接到通知之后沒有按照要求繳納費用，則后面的10個工作日期限停止計算。
征求第三方意見和轉送：墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》在征求第三方意見和轉送程序方面，制度設計極具特色。它沒有對征求第三方意見的程序作出規定，替代性的處理辦法是，第三方向國家機關提交的信息，如果不同意公開的，在提交時作出特別聲明，這類信息構成私密信息。私密信息的公開需要獲得第三方的明示同意。其他信息，視為第三方默示同意，不再征求第三方的意見。關于轉送，如果收到信息公開申請的機關發現信息由其他機關掌握的，直接轉該機關處理。該機關應當作出最終處理。即便該機關也不存在申請人所要求的信息的，也不得再次轉送，而應直接告知申請人。也就是說，轉送以一次為限，對于接收方而言，轉送來的信息公開申請，與直接接收申請人的信息公開同樣處理，不得久拖不決。
信息公開申請的答復：除了公開以及涉及豁免信息和私密信息不予公開的之外，墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》還明文規定了兩種程序性的答復類型，包括：對于已公開的信息，告知獲取方式和途徑；對于被認定為冒犯性申請的重復申請（已對其公開信息，或者其申請信息屬于已經向社會普遍主動發布的信息），直接告知其獲取信息的途徑。
信息公開收費：墨西哥信息公開收費包括兩個項目，一是成本費，二是處理費。成本費由復制信息的材料成本和郵寄成本構成，處理費按照《政府服務收費法》的規定執行，主要以工作時間等為衡量因素。
七、監督與救濟
對于以下情形，申請人或者其代理人可以自收到通知之日起15個工作日內，向信息公開主管部門申請復議：拒絕公開信息，信息不存在，公開信息不完整，公開方式不符合要求，對公開期限、費用不滿意，拒絕公開、更改個人數據，提供個人數據的方式不符合要求。復議申請也可以向原機關的信息公開工作機構提交，由其轉交信息公開主管部門。
信息公開主管部門收到復議申請后，主席應當指定一名承辦信息專員負責辦理。承辦信息專員應當自申請之日起30日內進行調查，并提出處理建議。信息專員的處理建議由信息公開主管部門全體會議進行審議，如有必要，可以舉行聽證。是否需要聽證，由全體會議決定。全體會議應當自承辦信息專員提交處理建議之日起的20個工作日內作出最終處理決定。承辦信息專員的30日和全體會議的20個工作日處理期限，經全體會議批準，可以各延長一倍。復議決定作出后，應當書面送達申請人。如果信息公開主管部門沒有在法定期限內作出復議決定，視為維持原行為。
信息公開主管部門經過復議，認為需要追究相關官員的責任的，應當向該行政機關的內控部門（即紀律部門）發出通知，由其啟動相關程序追究相關官員的責任。
對于復議決定不服的，申請人可以向司法機關起訴，行政機關不得起訴。
對于維持決定，申請人可以在一年后申請復查，信息公開主管部門應當在60個工作日內作出復查結論。復查的主要目的，是看看時過境遷之后相關信息能否公開。
八、工作機構體系
墨西哥信息公開工作機構體系由三個層次組成，一是信息公開工作機構，二是信息委員會，三是信息公開主管部門。
信息公開工作機構由各單位負責人指定，承擔本單位信息公開具體工作，履行八個方面的法定職責，歸納起來主要有五項。一是負責落實主動發布信息；二是接收并處理信息公開申請，并提供必要的協助；三是制定并執行信息公開的內部程序，對相對人做適當提示，并將信息公開內部程序規定向信息委員會備案；四是對本單位信息公開工作人員進行培訓；五是對信息公開申請情況、處理結果和收費情況進行登記?！堵摪钔该髋c獲取政府公共信息法》沒有對信息公開工作機構的人員、組織等作出特別要求。
信息委員會也是設在各單位?！堵摪钔该髋c獲取政府公共信息法》對于信息委員會的人員組成做了專門的規定，信息委員會由三部分人員組成：一是本機關首長任命的公共信息官，二是信息公開工作機構負責人，三是本機關內控機構負責人。信息委員會采取多數決的議事方式。信息委員會履行七項法定職責：一是配合并監督本機關依法開展信息公開工作；二是制定本機關信息公開程序規定，提高信息公開工作效率；三是確認、更改或撤銷本機關內設機構負責人對于豁免信息作出的認定；四是會同信息公開工作機構查找申請人所申請的信息；五是制定本單位豁免信息界定標準并監督實施，加強本機關的資料管理工作；六是建設信息公開自動化系統，并定期維護更新；七是配合信息公開主管部門制作年度報告，向其提供相關數據。
信息公開主管部門正式名稱叫作“聯邦信息公開局（Federal Access to information institute）”，是一個獨立履行職責的機構，擁有執行、預算、決策等權力。信息公開主管部門由聯邦政府總統任命的5名信息專員組成，信息專員的任命要報經參議院批準。
《聯邦透明與獲取政府公共信息法》對信息專員的任職條件作了較為嚴格的限制，包括墨西哥國籍、年滿35周歲、無欺詐犯罪記錄、具有良好的學術能力等，更重要的一項條件是，在任職的前一年不曾擔任以下職務：國務秘書、部門負責人、總檢察長、參議員、聯邦或地方議會議員、某政黨的主席或副主席、州長或聯邦地區首長。與嚴格的任職條件相對應的，是同等嚴格的履職保障?！堵摪钔该髋c獲取政府公共信息法》明確規定，除嚴重違反聯邦憲法和本法，或者其瀆職行為嚴重影響信息公開主管部門履行職責等情形外，信息專員受任期保護。信息專員任期為7年。
信息公開主管部門的法定職責較多，多達19項。較為主要的有：一是負責解釋《聯邦透明與獲取政府公共信息法》；二是對申請人提出的復議申請舉行聽證并作出處理；三是制定豁免信息和私密信息的確定、解除以及管理的規定；四是配合國家檔案局制定行政文書的整理、分類和歸檔規則，以及在各單位設置檔案工作機構的規則；五是督促各行政機關落實主動發布信息的要求，對未公開相關信息的單位出具執法意見；六是向公眾提供信息公開業務咨詢服務；七是設計信息公開申請表、個人數據公開申請表、個人數據更正申請表；八是制定適用于各機關的有關個人數據的處理、保管、安全保護的政策和指南；九是向各單位內控機構發出處理相關官員的意見；十是開展信息公開研究，向社會發布有關信息公開的研究成果，等等?？梢钥闯?，信息公開主管部門的職責，許多都具有立法、裁判屬性，對于信息公開工作影響巨大。
九、其他
（一）其他主體持有信息的公開
傳統行政機關以外的其他主體被納入公開義務主體范圍，這可能是各方對墨西哥信息公開法印象最深的特色之處。由于這一制度設計過于特殊，又十分引人關注，因此對此有必要原原本本地加以介紹。
《聯邦透明與獲取政府公共信息法》第61條規定了參照公開的其他四類主體，分別是“聯邦立法機構”即參議院、眾議院、兩院常委會、聯邦審計長辦公室，“聯邦司法機構”即最高法院、聯邦法院、聯邦選舉機構下屬的行政委員會，“憲法性自治機構”，“行政法院”四類。
關于什么是“參照”，《聯邦透明與獲取政府公共信息法》第61條做了進一步的界定。參照是指參照該法規定的原則和基本要求，制定信息公開辦法。各單位自行制定的信息公開辦法應當明確以下事項：一是負責按照本法第7條的規定公開信息的內設機構；二是本單位的信息公開工作機構；三是信息委員會；四是豁免信息和私密信息的確定標準、程序，以及對這類信息的保存情況；五是本單位的復議程序和復查程序；六是申請公開與更正個人數據的程序；七是負責執行本法并處理復議、復查申請的內設機構。
從上述規定來看，所謂的參照，就是說對于這四類主體而言，信息如何公開、申請如何辦理，完全取決于其自己制定的辦法。理論上，一個機關是不可能違反自己制定的信息公開辦法的。法律中沒有明確的一個問題是，對于這四類主體信息公開行為不服的，經過其自己復議后，能否向法院起訴。由于司法系統也被列為公開義務主體，顯而易見，自己審理自己是很荒謬的現象，加之理論上自己不可能違反自己制定的辦法。因此，對于參照適用的這四類主體，似乎不存在有強制約束力的外部救濟渠道。據此可以認為，對于立法、司法等主體，《聯邦透明與獲取政府公共信息法》將其列入公開主體，更多的是一種宣示，宣示意義大于實質意義。
根據《聯邦透明與獲取政府公共信息法》第62條的規定，四類參照適用的公開主體，也需要制作信息公開年度報告并向社會發布。
（二）個人數據保護
墨西哥《聯邦透明與獲取政府公共信息法》用了單獨一章共7個條文規定個人數據保護問題。主要內容：一是要求公開主體采取建設個人數據系統等特定措施保護個人數據，二是規定了允許在未獲得許可的情況下使用個人數據的特定情形，三是要求各單位向信息公開主管部門備案個人數據自動化系統，四是規定了申請公開或更正個人數據的程序，五是規定了申請公開或更正個人數據的救濟程序。