第三節(jié)　簡(jiǎn)要評(píng)論

從這部法律本身來(lái)看，它很明顯地存在著對(duì)美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家信息公開(kāi)法律的揚(yáng)棄痕跡，一些具體條款的設(shè)計(jì)在博采眾長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，格外注重其實(shí)際可操作性。值得注意的是，印度作為英聯(lián)邦成員，整體上受英國(guó)法律制度影響很大，但是，將其《信息權(quán)法》與英國(guó)的《信息自由法》簡(jiǎn)單比較，會(huì)發(fā)現(xiàn)兩部法律之間相似度很低，換言之，印度《信息權(quán)法》很少受英國(guó)的影響，這與南非等國(guó)家的信息公開(kāi)法律制度深受英國(guó)《信息自由法》影響的情況很不一樣。就本書(shū)作者的看法而言，與美國(guó)和英國(guó)的法律相比較，印度《信息權(quán)法》更接近美國(guó)的制度，而不是曾經(jīng)統(tǒng)治印度的英國(guó)的制度。總而言之，印度《信息權(quán)法》在世界信息公開(kāi)法律體系中的這種高排位，確有其合理之處。印度《信息權(quán)法》的獨(dú)特之處，或者說(shuō)在世界信息公開(kāi)法律體系中令人印象格外深刻的地方，大體有如下幾個(gè)方面。

第一，印度《信息權(quán)法》在法律條文中對(duì)信息權(quán)即知情權(quán)做了深刻的闡述，同時(shí)，將其對(duì)信息權(quán)所持理念內(nèi)在地貫穿整部法律的始終。

印度《信息權(quán)法》開(kāi)篇即對(duì)知情權(quán)的理論基礎(chǔ)作出說(shuō)明：“民主的基礎(chǔ)是公眾的知情。”一般認(rèn)為，知情權(quán)的制度與實(shí)踐首先在美國(guó)探索形成，期間，出現(xiàn)了關(guān)于知情權(quán)的三種理論：第一種可稱(chēng)之為“基本權(quán)利論”，將知情權(quán)視為憲法所保障的基本權(quán)利，是一種當(dāng)然的甚至說(shuō)是天然的權(quán)利。第二種可稱(chēng)之為“民主配套論”，認(rèn)為知情權(quán)是民主制度的配套性制度，因?yàn)槊裰黧w制要正常運(yùn)轉(zhuǎn)，需要讓公眾了解必要的公共信息，以使他們能夠進(jìn)行充分的判斷。第三種可稱(chēng)之為“公共財(cái)產(chǎn)論”，認(rèn)為公共信息屬于公共財(cái)產(chǎn)，公眾有權(quán)獲取。這三種理論中，第三種即“公共財(cái)產(chǎn)論”早已被拋棄，因?yàn)樗鼛捉鼰o(wú)意義的同義反復(fù)，對(duì)知情權(quán)的解釋并沒(méi)有說(shuō)明任何問(wèn)題。第一種理論即“基本權(quán)利論”實(shí)際上是以第二種理論即“民主配套論”為前提的，正是因?yàn)橹闄?quán)是民主制度運(yùn)行所必需的，而民主制度又是憲法所保護(hù)的基本制度體系，因此知情權(quán)才（需要）納入憲法的基本權(quán)利體系。在目前一百余個(gè)確立信息公開(kāi)法律制度的國(guó)家，絕大多數(shù)對(duì)知情權(quán)持第二種即“民主配套論”的理解。所不同的是，多數(shù)國(guó)家只是把對(duì)知情權(quán)的這種理論說(shuō)明間接地體現(xiàn)在具體的制度構(gòu)建中，而印度的做法是在法條中明文加以說(shuō)明。

印度《信息權(quán)法》對(duì)信息公開(kāi)制度的功能也做了明確的界定，有三大功能。一是保障民主體制正常運(yùn)作，二是防止腐敗，三是保證政府及其機(jī)構(gòu)對(duì)民眾負(fù)責(zé)。這是在法律文本中對(duì)信息公開(kāi)制度的功能所做的最為明確的說(shuō)明。我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》也對(duì)信息公開(kāi)的功能做了一些說(shuō)明，與印度的界定有較大的差異。

印度《信息權(quán)法》也對(duì)信息公開(kāi)權(quán)利的邊界、平衡公開(kāi)與其他公共利益的基本原則等做了說(shuō)明。正如其法律文本中所說(shuō)，“實(shí)際操作中，信息的公開(kāi)可能與其他公共利益發(fā)生沖突，包括政府運(yùn)轉(zhuǎn)效率、寶貴財(cái)政資源的最優(yōu)使用、敏感信息的保護(hù)等”，因此，信息公開(kāi)的權(quán)利是有邊界的，對(duì)信息公開(kāi)權(quán)利的保障，需要考慮其他公共利益的保護(hù)。關(guān)于如何平衡公開(kāi)與其他公共利益的保護(hù)，印度《信息權(quán)法》也給出了明確的態(tài)度，即“向公眾提供他們希望獲取的特定信息，是一個(gè)利大于弊的選擇”，因此“應(yīng)當(dāng)在民主理念優(yōu)先的前提下，統(tǒng)籌上述相互沖突的各種公共利益”。印度在公開(kāi)與其他公共利益權(quán)衡方面所持的公開(kāi)優(yōu)先原則，不僅僅只停留在原則性宣示的層面，而是落實(shí)在具體的制度安排中，在相關(guān)條文中，印度《信息權(quán)法》特別明確，其優(yōu)先于保密法的適用。

第二，印度的信息公開(kāi)，對(duì)司法權(quán)的管轄施予一定限制，信息公開(kāi)的實(shí)際決定權(quán)，交由更接近于行政機(jī)構(gòu)的信息委員會(huì)掌握。這并不多見(jiàn)，但也許代表了信息公開(kāi)發(fā)展的最新趨勢(shì)。

信息公開(kāi)古已有之。民眾有對(duì)于公共信息的需求，任何政權(quán)、任何政府也都有公開(kāi)發(fā)布信息的需要。信息的發(fā)布，特別是引導(dǎo)性的信息發(fā)布，本身就是一項(xiàng)重要的社會(huì)治理手段。因此，不能簡(jiǎn)單地用信息公開(kāi)本身衡量社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。但是，人們之所以將信息公開(kāi)法律制度的確立，視為民主政治進(jìn)步的重要表現(xiàn)，最重要的原因就在于，法定化的信息公開(kāi)，對(duì)于政府而言是由主動(dòng)轉(zhuǎn)化為被動(dòng)的、受強(qiáng)制約束的公開(kāi)，對(duì)于公眾而言，是由被動(dòng)接受轉(zhuǎn)化為主動(dòng)索取、受法律保障的公開(kāi)。這其中，信息公開(kāi)權(quán)利的司法保障，被視為信息公開(kāi)這種革命性轉(zhuǎn)變的核心標(biāo)志。在信息公開(kāi)制度發(fā)源地美國(guó)，20世紀(jì)40年代就在其《行政程序法》中確立了信息公開(kāi)制度，但是直到1966年對(duì)《行政程序法》有關(guān)信息公開(kāi)的規(guī)定作出修改、特別是在信息公開(kāi)中引入司法監(jiān)督和保障之后，人們才認(rèn)為信息公開(kāi)制度在美國(guó)得以確立。自此之后，凡是出臺(tái)信息公開(kāi)法律制度的國(guó)家，司法監(jiān)督和保障，成為信息公開(kāi)法律制度中不可或缺的制度安排。人們甚至一度認(rèn)為，司法保障越有力，意味著信息公開(kāi)權(quán)利越充分。

在一般的權(quán)利保障語(yǔ)境下，司法保障與權(quán)利水平確實(shí)大體呈正相關(guān)關(guān)系。但是，隨著信息公開(kāi)實(shí)踐的發(fā)展，人們?cè)絹?lái)越發(fā)現(xiàn)，由信息公開(kāi)的內(nèi)在特征所決定，司法對(duì)于信息公開(kāi)權(quán)利的保障，時(shí)常顯得力不從心。信息公開(kāi)權(quán)利狀況，更多地取決于行政機(jī)關(guān)，而不主要取決于法律條文和司法約束。這方面最典型的例證是美國(guó)世紀(jì)之交信息公開(kāi)狀況的大變動(dòng)。從1996年到2007年，美國(guó)《信息自由法》沒(méi)有實(shí)質(zhì)性修改，但是，在此期間美國(guó)的信息公開(kāi)狀況卻經(jīng)歷了從“歷史上最好的時(shí)期”向“歷史最壞時(shí)期”的大倒退，主要原因是美國(guó)總統(tǒng)從崇尚公開(kāi)透明價(jià)值的克林頓換成了相對(duì)保守且忙于應(yīng)對(duì)恐怖主義威脅的小布什。不僅美國(guó)如此。在全世界出臺(tái)信息公開(kāi)法律制度的國(guó)家達(dá)到100個(gè)的時(shí)候，國(guó)際信息公開(kāi)領(lǐng)域卻開(kāi)始反思，信息公開(kāi)法律數(shù)量也許并不是最重要的，甚至不是重要的，信息公開(kāi)的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，才是更重要的。

印度《信息權(quán)法》制定于2005年。在時(shí)間上，有著明顯的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，可以在充分評(píng)估信息公開(kāi)權(quán)利保障利弊得失的基礎(chǔ)上，作出相應(yīng)的制度安排。據(jù)此而言，其更加重視信息委員會(huì)的作用，而拋卻世俗偏見(jiàn)，弱化司法在信息公開(kāi)中的地位和作用，自有其合理性。信息公開(kāi)制度后發(fā)國(guó)家，越來(lái)越多地構(gòu)建專(zhuān)門(mén)委員會(huì)負(fù)責(zé)信息公開(kāi)相關(guān)工作。這一趨勢(shì)本身，已經(jīng)得到了人們的充分認(rèn)可。只是，印度《信息權(quán)法》在這方面走得更遠(yuǎn)，直接排除了司法的管轄權(quán)，其深遠(yuǎn)影響，還有待觀(guān)察。

第三，印度《信息權(quán)法》創(chuàng)造出的“信息委員會(huì)”這一機(jī)構(gòu)，值得高度重視。

印度《信息自由法》創(chuàng)設(shè)的“信息委員會(huì)”，其享有的權(quán)力也許是世界各國(guó)信息公開(kāi)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)中最大的。其權(quán)力之大體現(xiàn)在多個(gè)方面，如調(diào)查處理信息公開(kāi)糾紛時(shí)，享有與普通法院同樣的權(quán)力，甚至可以拘傳當(dāng)事人到場(chǎng)接受調(diào)查，在對(duì)各公共機(jī)構(gòu)履行信息公開(kāi)職責(zé)的日常監(jiān)管中，可以采取諸如現(xiàn)場(chǎng)檢查等必要強(qiáng)制措施，還可以對(duì)相關(guān)官員作出罰款的處罰決定。

印度信息委員會(huì)的組建也很有特色。信息委員會(huì)由1名首席信息專(zhuān)員和不超過(guò)10名信息專(zhuān)員組成。信息專(zhuān)員的產(chǎn)生，需要由一個(gè)專(zhuān)門(mén)的提名委員會(huì)提名，報(bào)總統(tǒng)任命。提名委員會(huì)由總理、人民院的反對(duì)黨領(lǐng)袖、總理選擇的部分內(nèi)閣部長(zhǎng)三類(lèi)人員組成。從提名委員會(huì)的組成來(lái)看，其權(quán)威性、公信力有著充分的保障。

信息專(zhuān)員的任職要求和職務(wù)待遇也都由法律明確規(guī)定。首席信息專(zhuān)員和信息專(zhuān)員由成就卓著的公共人士擔(dān)任，他們應(yīng)當(dāng)在法律、科技、公共服務(wù)、行政管理、新聞、媒體、政府治理等方面掌握廣泛的知識(shí)。他們不得成為議會(huì)或地方立法機(jī)構(gòu)的成員，不得擔(dān)任其他報(bào)酬性職務(wù)或政黨性職務(wù)，不得從事?tīng)I(yíng)利性商業(yè)活動(dòng)，不得從事其他業(yè)務(wù)工作。信息專(zhuān)員任期只有5年，且不得連任。其待遇比照議會(huì)中的選舉專(zhuān)員的待遇。同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)保障其聘任必要行政人員的財(cái)政支出。

當(dāng)然，對(duì)于權(quán)力如此之大、職務(wù)待遇較為優(yōu)越的信息專(zhuān)員，印度《信息權(quán)法》也有一些嚴(yán)格的管理要求。其涉及任何違法行為或者道德敗壞行為，或者獲取了任何不正當(dāng)?shù)臓I(yíng)利，都可能被直接免職，而無(wú)須經(jīng)過(guò)任何程序。

印度《信息權(quán)法》在信息公開(kāi)官員任命中還引入了宣誓制度，宣誓對(duì)象是總統(tǒng)或者總統(tǒng)的代表，法律確定的誓詞是：“我……被任命為中央首席信息專(zhuān)員/信息專(zhuān)員/邦首席信息專(zhuān)員/邦信息專(zhuān)員，莊嚴(yán)地宣誓：我將真誠(chéng)地信奉并遵守印度憲法，維護(hù)印度的主權(quán)和統(tǒng)一，盡我所能、所知、所明忠誠(chéng)履職，不懼不惑、不偏不倚地執(zhí)行憲法和法律。”