第二節(jié)　制度解構(gòu)

一、立法目的與原則

印度《信息權(quán)法》是為數(shù)不多的對立法目的作出明確規(guī)定的法律，不僅如此，其在規(guī)定立法目的的同時，還在法律條文中對立法目的做了簡明扼要的解釋，這是其較為獨特之處，也是越來越多新制定信息公開法律制度國家采納的做法。根據(jù)《信息權(quán)法》的規(guī)定，其立法目的有四個。

第一，確立并保障公眾的信息權(quán)。這是《信息權(quán)法》的首要立法目的。信息權(quán)，或者說知情權(quán)，一般而言屬于憲法性政治權(quán)利，相對較為抽象，而不是具體的實體法上的權(quán)利。要將這種抽象的憲法性政治權(quán)利轉(zhuǎn)化為明確、具體、可操作的實際權(quán)利，就需要在憲法的指引下制定專門的法律。這也是為什么僅僅在憲法上確立知情權(quán)或者信息權(quán)還不足以真正實現(xiàn)這一權(quán)利的原因所在。

第二，支持公眾獲取由公共機構(gòu)控制的信息。知情權(quán)或者信息權(quán)的范圍很廣，在憲法層面幾乎涵蓋所有的國家機關(guān)。同時，作為專門的立法，其在知情權(quán)或者信息權(quán)的落實方面，也存在一個基本的傾向——是側(cè)重于公眾的知情權(quán)，還是側(cè)重于政府機關(guān)的便利?是以最大限度的公開為取向，還是以滿足基本的公開要求為取向等。印度《信息權(quán)法》就這個問題，在立法目的中給出了明確的態(tài)度：它側(cè)重于公眾的知情權(quán)，而不是政府機關(guān)的便利；它相對傾向于以最大限度的公開為取向；等等。

第三，提升公共機構(gòu)工作的透明度和責(zé)任感。這與第二個立法目的是一個硬幣的兩面。保障公眾的信息權(quán)，必然要求公共機構(gòu)保持一定透明度，透明意味著監(jiān)督，監(jiān)督意味著責(zé)任。值得注意的是，印度《信息權(quán)法》在公共機構(gòu)方面的立足點是提升其責(zé)任感，而不是促進依法行政或者其他與法治相關(guān)的內(nèi)容。這背后所蘊含的對信息公開制度功能的認(rèn)知，值得重視。

第四，組建中央和地方信息委員會。任何一項專門的工作，都需要有專門的機構(gòu)具體負責(zé)推進。信息公開工作也不例外，各國信息公開法律制度，一般都要設(shè)置專門的信息公開監(jiān)管機構(gòu)。行政法治的基本原則之一是職權(quán)法定，根據(jù)這一基本原則，專門的行政機構(gòu)的設(shè)置及其職權(quán)，需要有明確的制定法依據(jù)。印度《信息權(quán)法》將設(shè)置專門的機構(gòu)作為其立法目的之一，這一方面表明其堅持行政法治的基本立場，另一方面也體現(xiàn)出中央和地方信息委員會在印度信息公開工作格局中的權(quán)重。

印度《信息權(quán)法》在規(guī)定立法目的的同時，對于立法目的還做了進一步的闡述。這些闡述內(nèi)容十分重要，展示了印度對信息公開法律制度的理解、對信息公開制度功能的認(rèn)識、制定信息權(quán)法的指導(dǎo)思想、對信息公開內(nèi)在規(guī)律的把握。主要內(nèi)容包括以下幾點：第一，印度憲法確立了民主共和政體。第二，民主的基礎(chǔ)是公眾的知情。信息的透明，是民主體制正常運作、防止腐敗、保證政府及其機構(gòu)對民眾負責(zé)的必要條件。第三，實際操作中，信息的公開可能與其他公共利益發(fā)生沖突，包括政府運轉(zhuǎn)效率、寶貴財政資源的最優(yōu)使用、敏感信息的保護等。第四，應(yīng)當(dāng)在民主理念優(yōu)先的前提下，統(tǒng)籌上述相互沖突的各種公共利益。第五，總體而言，向公眾提供他們希望獲取的特定信息，是一個利大于弊的選擇。

在法律原則方面，與多數(shù)國家信息公開法律一樣，印度《信息權(quán)法》也沒有對法律原則作出明確規(guī)定。

二、義務(wù)主體

印度信息公開的義務(wù)主體是各“公共機構(gòu)”。關(guān)于“公共機構(gòu)”，印度《信息權(quán)法》通過定義界定了四類主體。一是直接由憲法確立的或者根據(jù)憲法設(shè)置的機構(gòu)、單位或自治組織。二是依據(jù)議會制定的法律設(shè)置的機構(gòu)、單位或自治組織。三是依據(jù)邦議會制定的法律設(shè)置的機構(gòu)、單位或自治組織。四是各級政府機構(gòu)根據(jù)工作需要依據(jù)一定程序自行設(shè)置的單位。總而言之，就是根據(jù)憲法、法律在聯(lián)邦層面和邦的層面設(shè)置的機構(gòu)都屬于信息公開義務(wù)主體。

僅從《信息權(quán)法》對作為信息公開義務(wù)主體—— “公共機構(gòu)”的定義來看，印度信息公開義務(wù)主體范圍較為寬泛，從聯(lián)邦到地方，只要是憲法、法律和地方性法律所設(shè)立的公共機構(gòu)，都屬于信息公開義務(wù)主體范圍。至于在印度究竟存在多少數(shù)量的信息公開義務(wù)主體，由于沒有作進一步考察，本書無法給出進一步的考證結(jié)論。

三、信息公開客體

在確立信息公開客體方面，印度《信息權(quán)法》的做法較為獨特。

首先，印度《信息權(quán)法》在總則中對“記錄”做了定義，也就是說，印度信息公開客體，是以記錄為載體的信息。在定義中，印度《信息權(quán)法》只是對記錄的外在形態(tài)做了描述，如文件、手稿和檔案，文件的縮微翻拍、復(fù)印件等，而沒有對記錄的內(nèi)容做任何界定。

在對“記錄”加以界定的基礎(chǔ)上，印度《信息權(quán)法》又對“信息權(quán)”做了定義，即“指依據(jù)本法獲取公共機構(gòu)持有或控制的信息的權(quán)利”。

據(jù)此，印度信息公開客體，從“記錄”和“信息”兩個維度得以確定。與其他國家相比，印度《信息權(quán)法》對公開客體的這種界定是比較獨特的。一些國家將信息公開客體從物理形態(tài)上加以限定，只有形成官方記錄的信息，才是信息公開客體，比如瑞典；一些國家對信息公開客體不做任何限定，只要政府機關(guān)持有或掌握的，無論以什么形態(tài)存在，都屬于公開的客體，比如英國；一些國家沒有從信息的存在形態(tài)上對信息公開客體作出界定，但是從內(nèi)容上定義信息公開的客體，如我國《政府信息公開條例》定義的“行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的信息”；等等。這些做法各有優(yōu)劣。要求作為公開客體的信息應(yīng)當(dāng)以一定物理形態(tài)存在，在實際中操作性更強，但是對公開可能構(gòu)成一定限制；對作為公開客體的信息完全不做任何界定，雖然有利于最大限度地公開，但是實踐中不好操作，特別是容易把咨詢、質(zhì)詢、普通的溝通混入信息公開法律關(guān)系中，不必要地耗費公共資源；從內(nèi)容上界定信息公開客體，有利于更加精確地指向信息公開的客體，但是缺點在于容易引發(fā)爭議，對于某一信息在內(nèi)容上是否屬于信息公開客體，爭議空間太大。相比較而言，印度《信息權(quán)法》對信息公開客體的界定，對各種做法的利弊權(quán)衡較為全面。

四、申請人資格及申請條件

印度《信息權(quán)法》對申請人資格沒有做任何限制，其使用的立法表述是較為典型的“任何人”。這其中，任何人是否包括外國人，法律沒有做排除性的規(guī)定，從實際操作的角度，由于申請人在提交申請時不需要說明身份，因此外國人申請信息公開并不存在法律上的障礙。

對于申請條件，印度《信息權(quán)法》明確了四項要求。一是語言要求，申請人需要以英語、印度語或者申請?zhí)峤坏氐墓俜秸Z言提交申請。二是申請渠道，申請應(yīng)當(dāng)向中央公共信息官、中央助理公共信息官、邦公共信息官、邦助理公共信息官提交，向其他官員或內(nèi)設(shè)機構(gòu)提交的申請，不符合這一渠道要求。三是費用繳納，申請人在提交信息公開申請時，應(yīng)當(dāng)按要求一并繳納有關(guān)費用。四是內(nèi)容要求，申請中應(yīng)當(dāng)明確其申請的信息內(nèi)容，以便公共機構(gòu)能夠查找并提供申請人所需要的信息。

關(guān)于申請?zhí)峤坏姆绞剑m然印度《信息權(quán)法》列舉了諸如書面、電子通信等方式，但也明確規(guī)定申請人可以以口頭的方式提交申請。因此，在申請?zhí)峤环绞椒矫妫旧蠜]有任何限制。

值得注意的是，印度《信息權(quán)法》專列一條明文規(guī)定“申請人無須說明申請理由，也無須提供個人身份信息，但是公共機構(gòu)可以要求其提供必要的聯(lián)系方式”，這一條明文排除了申請人提供個人身份信息或者說明申請理由的義務(wù)，也就是說，任何人基于任何理由，都可以申請信息公開。

五、信息公開范圍

印度《信息權(quán)法》在界定信息公開范圍時，采取的是例外排除的立法模式，也就是說，除符合豁免條件的信息外，其他信息默認(rèn)為應(yīng)當(dāng)公開的信息。

印度《信息權(quán)法》確立的豁免條件，一共十項。一是公開后將損害印度主權(quán)和領(lǐng)土完整，國家的安全、戰(zhàn)略、科學(xué)和經(jīng)濟利益，以及國家外交關(guān)系或引發(fā)不法行為的信息。二是法院、裁判所明確禁止公開的信息，或者公開后可能構(gòu)成蔑視法庭的信息。三是公開后將違反議會或邦立法機構(gòu)的特權(quán)的信息。四是包含商業(yè)機密、貿(mào)易秘密、知識產(chǎn)權(quán)的信息，公開后將損害第三方市場競爭地位。五是基于個人間的私密關(guān)系而提供的信息。六是從外國政府秘密接收的信息。七是公開后將危及任意人員的生命或人身安全的信息，或者公開后將泄露配合執(zhí)法或國家安全舉措的信息源或秘密協(xié)作情況的信息。八是公開后將影響對違法者的調(diào)查、逮捕和起訴的信息。九是內(nèi)閣文書，包括內(nèi)閣部長、秘書長和其他官員的發(fā)言記錄。十是與公共活動或公共利益無關(guān)，或者公開后將侵犯個人隱私的個人信息。除這十項豁免外，印度《信息權(quán)法》還專門另行規(guī)定了一條特別豁免，即“信息公開申請涉及侵犯申請人所在邦以外地區(qū)的人的知識產(chǎn)權(quán)的，中央公共信息官或邦公共信息官可以拒絕公開”。印度《信息權(quán)法》為什么要將這種情形作為特別豁免的情形，本書未做進一步考證。

顯而易見，印度《信息權(quán)法》在劃定豁免范圍時，主要以公開后的危害后果為衡量標(biāo)準(zhǔn)，同時也以主體作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，如外國政府秘密提供的信息、內(nèi)閣文書等。值得注意的是，在危害后果的衡量標(biāo)準(zhǔn)方面，印度采取的是比較嚴(yán)格的界定標(biāo)準(zhǔn)，只有那些公開后“將”損害特定利益的信息才符合豁免條件，公開后僅僅“可能會”損害特定利益的消息，不屬于法律保護范圍。

在十項豁免中，前九項豁免與其他國家大同小異，第十項豁免較為獨特。其獨特之處在于，與公共活動或公共利益無關(guān)的信息，在許多國家的信息公開法律中，一般的處理方式是通過將與公共活動或者公共利益無直接關(guān)系的政府機構(gòu)排除在信息公開義務(wù)主體之外，從而避免公共資源無謂地耗費在與公共利益無關(guān)的信息的公開方面。印度《信息權(quán)法》的這種處理方式，使得到底哪些政府機關(guān)屬于信息公開義務(wù)主體范圍這一問題，變得不那么重要和突出。這或許是印度《信息權(quán)法》的立法者為這一信息公開法律制度中的固有難題嘗試給出的另一種解決方案吧。其具體效果如何，特別是與通過主體排除的方式解決這一問題的國家相比效果優(yōu)劣對比情況，本書未做進一步考察，因而無法給出明確的評價結(jié)論。

當(dāng)然，與多數(shù)國家的做法一樣，印度《信息權(quán)法》中的豁免規(guī)定，其效力是授權(quán)性的，而不是禁止性的，對于符合豁免條件的信息，也可以公開。特別值得注意的是，印度《信息權(quán)法》對這一效力規(guī)則做了明確的規(guī)定，同時一并明確的還有《信息權(quán)法》優(yōu)先于《保密法》的位階效力，“如果公共機構(gòu)認(rèn)為公開后的公共利益大于可能受損害的應(yīng)保護利益，則可以不受《1923官方秘密法》和本法有關(guān)豁免規(guī)定的約束而公開相關(guān)信息”。

六、信息公開程序

印度《信息權(quán)法》對于信息公開處理程序只做了一般性規(guī)定，沒有設(shè)置特殊的程序。

信息公開申請的接收方面，申請人當(dāng)面或通過信件、網(wǎng)絡(luò)等途徑，向各公共機構(gòu)的公共信息官提交申請后，公共機構(gòu)即啟動處理程序。

公共機構(gòu)收到申請之日起，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)處理完畢。如果相關(guān)信息事關(guān)特定人的生命和自由，處理期限為收到申請后的48個小時。如果信息公開申請需要轉(zhuǎn)送給其他公共機構(gòu)處理的，最初收到申請的公共機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在5日內(nèi)轉(zhuǎn)送給相應(yīng)的公共機構(gòu)，相應(yīng)公共機構(gòu)從收到轉(zhuǎn)送來的申請之日起計算處理期限。信息公開處理期限可以中止，在公共信息官發(fā)出收費通知至申請人按照通知要求繳納費用的這個期間，停止計算期限。關(guān)于超過期限未作處理的情形，印度《信息權(quán)法》做了一條非常重要的規(guī)定，即公共信息官未能在規(guī)定的期限內(nèi)作出處理的，視為拒絕公開。

如果相關(guān)信息涉及第三方，且公共信息官傾向于決定公開的，應(yīng)當(dāng)啟動征求第三方意見的程序。征求第三方意見的通知應(yīng)當(dāng)在收到申請之日起5日內(nèi)發(fā)出，第三方應(yīng)當(dāng)在收到通知之日起10日內(nèi)答復(fù)。啟動征求第三方意見程序的，處理申請的期限相應(yīng)延長至40日。第三方的意見只作為參考，不具有約束公共信息官的效力。如果第三方對于公開決定有異議，可以尋求相應(yīng)的救濟。

對于信息公開申請的收費，印度《信息權(quán)法》只是做了一般性的許可規(guī)定。具體的收費辦法，由相關(guān)的公共機構(gòu)自行制定并執(zhí)行。

公共機構(gòu)決定公開信息的，原則上應(yīng)當(dāng)以申請人所要求的方式提供信息，如果申請人所要求的方式可能過度耗費公共機構(gòu)資源的，或者可能危害相關(guān)記錄的安全和保存的，則無須受其約束。信息可以全部公開，也可以部分公開。對于殘障人士，公共信息官有責(zé)任采取適當(dāng)?shù)姆绞接枰詤f(xié)助。

如果申請人對于公共機構(gòu)的處理決定不服，可以啟動救濟程序。

七、監(jiān)督與救濟

印度《信息權(quán)法》構(gòu)建的監(jiān)督和救濟程序較為特別。

申請人未在規(guī)定期限內(nèi)得到答復(fù)或者對各公共機構(gòu)的公共信息官的決定不服的，可以在期限屆滿之日起或者收到?jīng)Q定之日起30日內(nèi)，向該公共機構(gòu)內(nèi)部職級高于公共信息官的官員提起申訴。這一監(jiān)督救濟渠道類似于美國的申訴渠道。收到申訴的官員，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)處理完畢，延期最長不超過45日。

申訴后當(dāng)事人還不滿意的，可以在收到申訴處理決定后的90日內(nèi)向信息委員會提出再申訴。信息委員會在調(diào)查過程中，享有《1908民事訴訟法》授予民事法院在案件審理中的同等權(quán)力，包括傳喚相關(guān)人員，強制其提供證言或證詞，以及責(zé)令制作相關(guān)文件；發(fā)布對證人或證明文件進行檢查的命令；等等。也就是說，信息委員會在信息公開糾紛處理方面，具備與法院大體同等的權(quán)限。信息委員會的調(diào)查處理期限，也是30日，最長不超過45日。

八、工作機構(gòu)體系

印度信息公開工作主要由分設(shè)在各公共機構(gòu)內(nèi)部的公共信息官具體負責(zé)。設(shè)在聯(lián)邦政府的公共信息官，稱為中央公共信息官，設(shè)在邦及以下政府的公共信息官，稱為邦公共信息官。各公共機構(gòu)還應(yīng)當(dāng)在下一級單位任命一名中央助理公共信息官或邦助理公共信息官，需要注意的是，助理公共信息官與公共信息官不在一個機構(gòu)工作，不是簡單的上下級關(guān)系，而是設(shè)在下級分支機構(gòu)中的負責(zé)信息公開工作的官員，其職銜為助理，主要含義在于其職權(quán)范圍僅限于接收信息公開申請并將申請轉(zhuǎn)送給公共信息官，其自身無權(quán)處理該申請。

各公共機構(gòu)的公共信息官，只負責(zé)信息公開日常工作，沒有特殊的權(quán)限。各級政府也沒有設(shè)立一個統(tǒng)一的信息公開行政主管機構(gòu)，這與很多國家的做法不同。統(tǒng)一設(shè)置的信息委員會，其權(quán)力和職責(zé)不是信息公開的行政主管機構(gòu)，而是監(jiān)管機構(gòu)。

印度《信息權(quán)法》賦予信息委員會的權(quán)責(zé)主要有：一是負責(zé)處理當(dāng)事人就信息公開提出的申訴，并作出具有最終法律效力的處理決定；二是對公共機構(gòu)及相關(guān)官員作出處罰決定；三是向同級政府報告并向社會發(fā)布信息公開年度報告。至于加強對公眾的信息公開宣傳、培訓(xùn)各公共機構(gòu)的中央公共信息官或邦公共信息官等一般由信息公開行政主管部門負責(zé)的工作，印度《信息權(quán)法》交由各級政府負責(zé)。

九、其他

印度《信息權(quán)法》對于各公共機構(gòu)主動公開并定期更新特定信息，做了明確規(guī)定。需要主動公開的內(nèi)容，是各公共機構(gòu)基本信息，如機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)和職責(zé)，官員和職員名單，每一名官員和職員的月收入，各內(nèi)設(shè)機構(gòu)分配的預(yù)算，為公眾提供信息的場所設(shè)施情況，等等。印度《信息權(quán)法》對于主動公開的規(guī)定，吸收借鑒美國經(jīng)驗的痕跡明顯。在其他國家的信息公開立法中并不多見。在確立應(yīng)當(dāng)主動公開的基本信息的基礎(chǔ)上，印度《信息權(quán)法》還對各公共機構(gòu)妥善地整理和保管所持有的信息、優(yōu)化公開渠道、最大限度地便利公眾獲取信息等方面提出了原則性的要求。

與多數(shù)國家信息公開法律制度一樣，印度《信息權(quán)法》也確立了年度報告制度。年度報告由信息委員會負責(zé)制作，向本級政府提交，本級政府收到年度報告后，向議會提交。但是，法律沒有對年度報告的公開作出明確規(guī)定，雖然實踐中這類報告都是公開的。

另一項較有特色的規(guī)定在于，《信息權(quán)法》實施的頭2年，中央政府如果認(rèn)為有的條款在實踐中難以執(zhí)行或者執(zhí)行效果不佳的，有權(quán)修改相關(guān)條款。顯而易見，這一規(guī)定著眼的是信息公開制度的實際效果，以及對于行政機關(guān)在信息公開方面話語權(quán)的尊重。