一、采購方式選擇

為規范PPP項目的識別、準備、采購、執行、移交等各環節的操作流程，2014年11月29日，財政部印發了《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》 （財金〔2014〕113號）；2015年12月31日，財政部印發《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號），對政府采購PPP項目的流程進行進一步規范。

根據《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》和《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》，PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購五種方式。項目實施機構應當根據PPP項目的采購需求特點，依法選擇適當的采購方式。根據《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》第十七條第一款規定，“項目采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規及有關規定執行”；對于競爭性磋商的采購方式，《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》第十七條第二款在采購公告發布及報名、資格審查及采購文件發售、采購文件的澄清或修改及響應文件評審等幾個環節進行了規定，然而，條款中并未闡述競爭性磋商的采購方式的適用條件以及其他采購環節上的流程。現就以上適用于PPP項目的五種采購方式的一般流程加以闡述。

（一）公開招標和邀請招標

1.公開招標和邀請招標定義及適用項目情形

公開招標，是指招標采購單位依法以招標公告的方式邀請不特定的供應商參加投標。根據2014年12月31日發布的《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》，在第二章第四條中明確規定了公開招標的適用情況。其規定為，公開招標主要適用于采購需求中核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項目。根據《政府采購法》第二十七條、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第四條、《政府采購非招標采購方式管理辦法》第四條和《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第四條等規定，就政府采購的服務項目，各級政府應當制定公開招標的數額標準。達到公開招標數額標準的服務項目，必須采用公開招標的方式進行采購；達到公開招標數額標準的服務項目，擬采用公開招標以外的采購方式的，采購人（即PPP項目的實施機構）應當在采購活動開始前，報經主管預算單位同意后，依法向設區的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準。

邀請招標，是指招標采購單位依法從符合相應資格條件的供應商中隨機邀請三家以上供應商，并以投標邀請書的方式，邀請其參加投標。邀請招標，也稱為有限競爭招標，是一種由招標人選擇若干供應商或承包商，向其發出投標邀請，由被邀請的供應商、承包商投標競爭，從中選定中標者的招標方式。邀請招標的使用情況為：具有特殊性，只能從有限范圍的供應商處采購的；采用公開招標方式的費用占政府采購項目總價值比例過大的。采用邀請招標方式采購的，招標采購單位應當在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息媒體發布資格預審公告，公布投標人資格條件，資格預審公告的期限不得少于7個工作日。

2.公開招標和邀請招標操作流程

根據《招標投標法》、《招標投標法實施條例》、《政府采購法》、《政府采購法實施條例》、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》、《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》和《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》、《工程建設項目施工招標投標辦法》等規定，通過公開招標及邀請招標方式采購PPP項目的具體操作流程如下：

（1）資格審查?！豆こ探ㄔO項目施工招標投標辦法》第十七條規定，資格審查分為資格預審和資格后審。PPP項目應該進行資格預審，《中華人民共和國招標投標法實施條例》第十六條規定資格預審文件的發售期不得少于5日。

（2）發布招標公告。向3家以上的社會資本發布招標要求書。采購人采用公開招標方式的，應當發布招標公告；采用邀請招標方式的，采購人應當從符合相應資格條件的供貨商中，通過隨機方式選擇3家以上的供貨商，并向其發出投標邀請書。招標公告應當載明招標人的名稱和地址、招標項目的性質、數量、實施地點和時間、投標截止日期以及獲取招標文件的辦法等事項。采用招標方式采購的，自招標文件開始發出之日起至投標人提交投標文件截止之日，不得少于20日。

（3）進行招標文件發售。招標文件的發售期不得少于5日，投標文件應對招標文件提出的要求和條件做出實質性響應。

（4）提交招標文件截止及開標。投標文件由商務部分、技術部分、價格部分和其他部分組成?！吨腥A人民共和國招標投標法實施條例》第四十四條規定，招標人應當按照招標文件規定的時間、地點開標。投標人少于3個的，不得開標；招標人應當重新招標?！墩少徹浳锖头照袠送稑斯芾磙k法》第四十三條規定，投標截止時間結束后參加投標的供應商不足3家的，除采購任務取消情形外，招標采購單位應當報告設區的市、自治州以上人民政府財政部門，由財政部門按照以下原則處理：

第一，招標文件沒有不合理條款、招標公告時間及程序符合規定的，同意采取競爭性談判、詢價或者單一來源方式采購；

第二，招標文件存在不合理條款的，招標公告時間及程序不符合規定的，應予廢標，并責成招標采購單位依法重新招標。

（5）評標。評標是招標投標活動中，由招標人依法組建的評標委員會，根據法律規定和招標文件確定的評標方法和具體評標標準，對開標中所有拆封并唱標的投標文件進行評審，根據評審情況出具評標報告，并向招標人推薦中標候選人，或者根據招標人的授權直接確定中標人的過程。評標是整個招標的中心環節。《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》規定，在評標期間，出現符合專業條件的供應商或者對招標文件做出實質響應的供應商不足三家情形的，依據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第四十三條的規定變更采購方式或重新招標。

（6）公示中標候選人名單。進行中標候選人公示的公示期不少于3日，公示期內無異議的情況下可以進行談判工作。投標人或者其他利害關系人對依法必須進行招標的項目的評標結果有異議的，應當在中標候選人公示期間提出。招標人應當自收到異議之日起3日內做出答復，在做出答復前，應當暫停招標投標活動。

（7）談判。采購結果確認談判工作組依排序與候選社會資本談判，率先達成一致者中標?！墩蜕鐣Y本合作項目政府采購管理辦法》第十四條中規定，PPP項目采購評審結束后，項目實施機構應當成立專門的采購結果確認談判工作組，負責采購結果確認前的談判和最終的采購結果確認工作。談判的基本程序可分為成立談判小組、制定談判文件、確定邀請參加談判的供應商名單、談判以及確定成交供應商等。

（8）簽署談判備忘錄。談判備忘錄是在業務磋商過程中的一種提示或記事性文書，是在商務談判時，經過初步討論后，記載雙方的諒解與承諾，以為進一步洽談時作參考。談判備忘錄沒有約束力，只起提示備忘作用。談判備忘錄中記錄的內容不一定是談判達成的一致意見，而是為了下一次談判、洽談或磋商而提示的問題。

（9）發出中標通知書，公示中標結果及擬定合同文本。公示中標結果的公示期不少于5個工作日，公示期滿無異議可以進行合同審核及簽署工作。投標供應商對中標公告有異議的，《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第六十三條規定，投標供應商應當在中標公告發布之日起7個工作日內，以書面形式向招標采購單位提出質疑。招標采購單位應當在收到投標供應商書面質疑后7個工作日內，對質疑內容做出答復。質疑供應商對招標采購單位的答復不滿意或者招標采購單位未在規定時間內答復的，可以在答復期滿后15個工作日內按有關規定，向同級人民政府財政部門投訴。財政部門應當在收到投訴后30個工作日內，對投訴事項做出處理決定。處理投訴事項期間，財政部門可以視具體情況書面通知招標采購單位暫停簽訂合同等活動，但暫停時間最長不得超過30日。

（10）合同簽署。采購人或者采購代理機構應當自中標通知書發出之日起30日內，按照招標文件和中標供應商投標文件的約定，與中標供應商簽訂書面合同。

（11）合同的公告及備案。采購人或者采購代理機構應當自采購合同簽訂之日起7個工作日內，按照有關規定將采購合同副本報同級人民政府財政部門備案。

（二）競爭性談判

1.競爭性談判定義及適用項目情形

2014年2月1日實施的《政府采購非招標采購方式管理辦法》第二條對競爭性談判進行了明確定義：競爭性談判是指談判小組與符合資格條件的供應商就采購貨物、工程和服務事宜進行談判，供應商按照談判文件的要求提交響應文件和最后報價，采購人從談判小組提出的成交候選人中確定成交供應商的采購方式?！吨腥A人民共和國政府采購法》第三十條以及《政府采購非招標采購方式管理辦法》第二十七條規定了競爭性談判適用于以下4種情形：

（1）招標后沒有供應商投標或者沒有合格標的或者重新招標未能完成的；

（2）技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求的；

（3）采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需求的；

（4）不能事先計算出價格總額的。

2.競爭性談判的具體操作流程

（1）確定邀請參加談判的供貨商名單。在進行資格預審之后，談判小組從符合相應資格條件的供貨商名單中確定不少于3家的供貨商參加談判，并向其提供談判文件。在下述情況下，參與采購的供應商最低數量可以為兩家：公開招標的貨物、服務采購項目，招標過程中提交投標文件或者經評審實質性響應招標文件要求的供應商只有兩家時，采購人、采購代理機構在經財政部門批準后可以與該兩家供應商進行競爭性談判采購。

（2）提交首次響應文件截止日。從談判文件發出之日起至供應商提交首次響應文件截止之日不得少于3個工作日。提交首次響應文件截止之日前，采購人、采購代理機構或者談判小組可以對已發出的談判文件進行必要的澄清或者修改，澄清或者修改的內容作為談判文件的組成部分。澄清或者修改的內容可能影響響應文件編制的，采購人、采購代理機構或者談判小組應當在提交首次響應文件截止之日3個工作日前，以書面形式通知所有接收談判文件的供應商，不足3個工作日的，應當順延提交首次響應文件截止之日。

（3）談判。談判小組所有成員集中與單一供貨商分別進行談判。在談判中，談判的任何一方不得透露與談判有關的其他供貨商的技術資料、價格和其他信息。談判文件有實質性變動的，談判小組應當以書面形式通知所有參加談判的供貨商。

（4）確定候選人并提交評審報告。談判結束后，談判小組應當按照少數服從多數的原則投票推薦3家以上供應商的設計方案或者解決方案，并要求其在規定時間內提交最后報價。最后報價是供應商響應文件的有效組成部分。談判小組按報價由低到高提出3家以上的候選人排序并提交評審報告。

（5）確定成交供貨商。采購代理機構應當在評審結束后2個工作日內將評審報告送采購人確認。采購人應當在收到評審報告后5個工作日內，從評審報告提出的成交候選人中，根據質量和服務均能滿足采購文件實質性響應要求且最后報價最低的原則確定成交供應商，也可以書面授權談判小組直接確定成交供應商。采購人逾期未確定成交供應商且不提出異議的，視為確定評審報告提出的最后報價最低的供應商為成交供應商。

（6）簽署合同，發出中標通知書，公示中標結果及擬定合同文本。公示的中標結果應當包括采購人和采購代理機構的名稱、地址和聯系方式，項目名稱和項目編號，成交供應商名稱、地址和成交金額，主要成交標的名稱、規格型號、數量、單價、服務要求，談判小組成員名單。公示期要不少于5個工作日。

（7）本級政府審核，簽署正式合同及合同的公告和備案。在公示期滿無異議后，項目要報本級政府進行審核，本級政府審核通過后采購人和供應商簽署正式合同，之后要對合同進行公告及備案。

（三）競爭性磋商

1.競爭性磋商定義及適用項目情形

在《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》中對競爭性磋商采購方式進行了明確定義，其中第二條規定，競爭性磋商采購方式，是指采購人、政府采購代理機構通過組建競爭性磋商小組（以下簡稱磋商小組）與符合條件的供應商就采購貨物、工程和服務事宜進行磋商，供應商按照磋商文件的要求提交響應文件和報價，采購人從磋商小組評審后提出的候選供應商名單中確定成交供應商的采購方式。以下五種情形的項目，可以采用競爭性磋商方式開展采購：

（1）政府購買服務項目；

（2）技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求的；

（3）因藝術品采購、專利、專有技術或者服務的時間、數量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的；

（4）市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉化項目；

（5）按照招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的工程建設項目。

2.競爭性磋商操作流程

項目采用競爭性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進行：

（1）資格審查。

在進行競爭性磋商采購之前，首先應對投標的供應商進行資格預審，從符合條件的供應商之中邀請3家以上的供應商進行磋商。

（2）采購公告發布及報名。

競爭性磋商公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。競爭性磋商公告應包括項目實施機構和項目名稱、項目結構和核心邊界條件、是否允許未進行資格預審的社會資本參與采購活動，以及審查原則、項目產出說明、對社會資本提供的響應文件要求、獲取采購文件的時間、地點、方式及采購文件的售價、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點。提交響應文件的時間自公告發布之日起不得少于10日。

采購人、采購代理機構應當通過發布公告、從省級以上財政部門建立的供應商庫中隨機抽取或者采購人和評審專家分別書面推薦的方式邀請不少于3家符合相應資格條件的供應商參與競爭性磋商采購活動。在下述情況下，參與采購的供應商最低數量可以為兩家：市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉化項目，提交最后報價的供應商可以為兩家；在采購過程中符合要求的供應商只有兩家的，競爭性磋商采購活動可以繼續進行。但是，如采購過程中符合要求的供應商只有1家的，采購人、采購代理機構應當終止競爭性磋商采購活動，發布項目終止公告并說明原因，重新開展采購活動。

（3）采購文件發售。

采購文件售價，應按照彌補采購文件印制成本費用的原則確定，不得以營利為目的，不得以項目采購金額作為確定采購文件售價依據。采購文件的發售期限自開始之日起不得少于5個工作日。

（4）采購文件的澄清或修改。

提交首次響應文件截止之日前，項目實施機構可以對已發出的采購文件進行必要的澄清或修改，澄清或修改的內容應作為采購文件的組成部分。澄清或修改的內容可能影響響應文件編制的，項目實施機構應在提交首次響應文件截止時間至少5日前，以書面形式通知所有獲取采購文件的社會資本；不足5日的，項目實施機構應順延提交響應文件的截止時間。

（5）響應文件評審。

項目實施機構應按照采購文件規定組織響應文件的接收和開啟。評審小組對響應文件進行兩階段評審。

（6）簽署談判和同備忘錄、發出中標通知書、公示中標結果及擬定合同文本，政府審核、簽署合同及進行合同的公告和備案。

采購人或者采購代理機構應當在成交供應商確定后2個工作日內，在省級以上財政部門指定的政府采購信息發布媒體上公告成交結果，同時向成交供應商發出成交通知書，并將磋商文件隨成交結果同時公告。成交結果公告應當包括采購人和采購代理機構的名稱、地址和聯系方式；項目名稱和項目編號；成交供應商名稱、地址和成交金額；主要成交標的名稱、規格型號、數量、單價、服務要求；磋商小組成員名單。

（四）單一來源采購

1. 單一來源采購定義及適用項目情形

《政府采購非招標采購方式管理辦法》第二條對單一來源采購進行了明確定義：單一來源采購是指采購人從某一特定供應商處采購貨物、工程和服務的采購方式。《中華人民共和國政府采購法》第三十一條對單一來源采購的適用情形進行了規定：

（1）只能從唯一供應商處采購的；

（2）發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的；

（3）必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續從原有供應商處添購的，且添購資金總額不超過原合同采購金額10%的。

2. 單一來源采購的具體操作流程

（1）發布單一來源采購公告。采購人、采購代理機構應當在省級以上財政部門指定媒體上公示，并將公示情況一并報財政部門。公示期不得少于5個工作日，公示內容應當包括：采購人、采購項目名稱和內容；擬采購的貨物或者服務的說明；采用單一來源采購方式的原因及相關說明；擬定的唯一供應商名稱、地址；專業人員對相關供應商因專利、專有技術等原因具有唯一性的具體論證意見，以及專業人員的姓名、工作單位和職稱；公示的期限；采購人、采購代理機構、財政部門的聯系地址、聯系人和聯系電話。

任何供應商、單位或者個人對采用單一來源采購方式公示有異議的，可以在公示期內將書面意見反饋給采購人、采購代理機構，并同時抄送相關財政部門。采購人、采購代理機構收到對采用單一來源采購方式公示的異議后，應當在公示期滿后5個工作日內，組織補充論證，論證后認為異議成立的，應當依法采取其他采購方式；論證后認為異議不成立的，應當將異議意見、論證意見與公示情況一并報相關財政部門。采購人、采購代理機構應當將補充論證的結論告知提出異議的供應商、單位或者個人。

（2）上報公示情況，財政部門批準單一來源采購。采購人、采購代理機構按照規定上報財政部門獲得批準。

（3）商定價格并保障質量，編寫協商情況記錄。采用單一來源采購方式采購的，采購人、采購代理機構應當組織具有相關經驗的專業人員與供應商商定合理的成交價格并保證采購項目質量。

單一來源采購人員應當編寫協商情況記錄，主要內容包括：公示情況說明；協商日期和地點，采購人員名單；供應商提供的采購標的成本、同類項目合同價格以及相關專利、專有技術等情況說明；合同主要條款及價格商定情況。

協商情況記錄應當由采購全體人員簽字認可。對記錄有異議的采購人員，應當簽署不同意見并說明理由。采購人員拒絕在記錄上簽字又不書面說明其不同意見和理由的，視為同意。

（4）簽署談判備忘錄，發布交標通知書，公示成交結果及擬定合同文本，成交結果的公示期不少于5個工作日，在公示期內無異議的情況下，本級政府對項目合同審核同意后，簽署正式合同，同時合同要進行公示及備案。

（五）不同PPP項目采購方式的時間預估

某些地方政府亟需社會資本盡快參與PPP項目的投資、開發和建設，在這類項目中，客戶通常希望進一步了解不同采購方式的時間預估，以期選擇最能滿足項目開發進度要求的采購方式。

在PPP項目采購流程中，相關規定對于采購流程中的某一環節存在最低時間限制的事項（即相關規定對于某一環節存在“不少于”或“不得少于”一定期限的限制性表述），現對采購流程中的時間限制進行梳理。在資格預審階段，最低時間限制的環節的時限總計為15個工作日，即提交資格預審申請文件的時間自資格預審公告發布之日起不得少于15個工作日。招標人發售資格預審文件的發售期不得少于5日，提交資格預審申請文件自其停止發售之日起不得少于5日。在項目資格預審階段后，以公開招標、邀請招標方式采購PPP項目的環節最為復雜，且在多個環節存在最低時間限制。公開招標、邀請招標采購方式中，存在最低時間限制的環節的時限總計約為30日。采用招標方式采購的，自招標文件開始發出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，不得少于20日；其中招標文件發售期不少于5日。評選小組確定中標候選人后，公示中標候選人的公示期不少于3日。發出中標通知書，公示中標結果的公示期不少于5個工作日。競爭性談判方式采購PPP項目各環節上的最低時間限制最少。競爭性談判采購方式中，存在最低時間限制的環節的時限總計約為8個工作日。發出談判文件到提交首次相應文件截止不少于3個工作日。發布中標通知書，公示成交結果，公示期不少于5個工作日。在資格預審后，競爭性磋商的最低時間限制為不少于15個工作日。自發布磋商公告到提交首次響應文件截止不少于10個工作日，其中采購文件發售期不少于5個工作日，對響應文件編制進行澄清或修改的，到提交響應文件的截止時間不少于5日。發布中標通知書，公示成交結果，公示期不少于5個工作日。以單一來源方式采購PPP項目的環節最為簡單。發布單一來源采購公示期不得少于5個工作日。發布交標通知書，公示成交結果的公示期不得少于5個工作日。