二、方案實施編制

在開發(fā)準備環(huán)節(jié)，作為發(fā)起人或者牽頭方的企業(yè)（即項目方），要在項目識別階段的項目建議書和初步實施方案基礎上，編制項目實施方案（有條件的，也可以同步編制項目可行性研究報告）。項目實施方案一般包括：項目概況、風險分擔與收益共享、項目運作方式、交易結構、合同體系以及監(jiān)管架構等。

（一）項目概況

編制項目實施方案首先要對項目進行概要，項目概況主要包括基本情況、經濟技術指標和項目公司股權情況等?；厩闆r主要明確項目提供的公共產品和服務內容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。經濟技術指標主要明確項目區(qū)位、占地面積、建設內容或資產范圍、投資規(guī)?；蛸Y產價值、主要產出說明和資金來源等。項目公司股權情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權結構。

（二）風險分擔與利益共享

PPP項目涉及政府、企業(yè)和社會公眾等多方利益主體，利益與風險結構復雜，正確分配與處理好PPP項目的風險分配與利益共享并不是一件簡單的事。在國內PPP項目投資的實踐案例中，既存在因市場調研不足和決策失誤等造成的運營虧損，也存在因地方政府政策變更等不穩(wěn)定因素造成的經營風險。在PPP項目投資的推進中，價格調整、財政補貼和稅收優(yōu)惠等機制的透明性和穩(wěn)定性，將直接影響社會資本投資。同時，PPP設計各方利益，如何趨利避害，以盡可能發(fā)揮PPP的優(yōu)勢，如何從長遠角度考慮項目投入和產出，處理好短期利益和長期利益的關系，兼顧好社會大眾的公共利益與項目投資的市場收益平衡都是PPP項目能否順利進行的關鍵。處理好多方關系的風險分擔與利益共享，是PPP項目成功的關鍵因素之一。

PPP項目存在著三大關系：伙伴關系、風險分擔與利益共享，風險分擔與利益共享都是建立在伙伴關系這一前提之下的，PPP項目的伙伴關系也形象地反映在風險分擔與利益共享上面。因此協(xié)調好PPP的風險分擔與利益共享，即可維護好PPP項目的伙伴關系，也就能讓PPP項目順利地發(fā)展與成長。

1.風險分擔

在PPP中，公共部門與私營部門合理分擔風險的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與私營部門其他交易形式的顯著標志。例如，政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關系，是因為雙方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔風險。而在公私伙伴關系（PPP）中，公共部門卻是盡可能大地承擔自己有優(yōu)勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。一個明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設項目的運營中，如果因一般時間內車流量不夠而導致私營部門達不到基本的預期收益，公共部門可以對其提供現(xiàn)金流量補貼，這種做法可以在“分擔”框架下，有效控制私營部門因車流量不足而引起的經營風險。與此同時，私營部門會按其相對優(yōu)勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個領域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風險”的易發(fā)領域。由此，風險得以規(guī)避。如果每種風險都能由最善于應對該風險的合作方承擔，毫無疑問，整個基礎設施建設項目的成本就能最小化。

風險識別和評估過程需要經歷多個程序，包括風險識別、風險評估、風險定位、風險管理預計緩和措施。對每一個PPP項目而言，風險管理都是必要的，要在項目整個生命周期中來定位風險。在PPP項目中，存在著如下的項目風險：

政策風險。在項目實施過程中由于政府政策的變化而影響項目的盈利能力，被稱為政策風險。PPP項目失敗原因主要歸結于法律法規(guī)與合同環(huán)境的不夠公開透明，政府政策的不連續(xù)性，變化過于頻繁，政策風險是私營合作方難以預料與防范的。目前一些地方政府出臺了有關法規(guī)，為PPP的進一步廣泛與成功應用提供了政策支持，也在一定程度上化解了私營合作方的政策風險。

匯率風險。在當?shù)孬@取的現(xiàn)金收入不能按預期的匯率兌換成外匯，為匯率風險。其原因可能是因為貨幣貶值，也可能是因為政府將匯率人為地定在一個很不合理的水平上，這毫無疑問會減少收入的價值，降低項目的投資回報。

技術風險。直接和項目實際建設與運營相聯(lián)系，技術風險應由私營合作方承擔。以BOT為例，私營合作方在基礎設施建成后需運營與維護一定時期，因此私營合作方最為關注運營成本的降低，運營成本的提高將減少私營合作方的投資回報，這將促使私營合作方高質量完成基礎設施的建設，以減少日后的運營成本。

財務風險。基礎設施經營的現(xiàn)金收入不足以支付債務和利息，從而可能造成債權人求諸法律的手段逼迫項目公司破產，造成PPP模式應用的失敗?，F(xiàn)代公司理財能通過設計合理的資本結構等方法、手段最大限度地減少財務風險。私營合作方可能獨自承擔此類風險，如果債務由公共部門或融資擔保機構提供了擔保，則公共部門和融資擔保機構也可分擔部分財務風險。

營運風險。在實際運營過程中，由于基礎設施項目的經營狀況或服務提供過程中受各種因素的影響，項目盈利能力往往達不到私營合作方的預期水平而造成較大的營運風險。私營合作方可以通過基礎設施運營或服務提供過程中創(chuàng)新等手段提高效率增加營運收入或減少營運成本降低營運風險，所以理應是營運風險的主要承擔者。私營合作方可以通過一些合理的方法將PPP運用過程中的營運風險控制在一定的范圍內或轉嫁。

此外還有環(huán)境以及社會風險、法律風險和不可抗力風險等。從以上敘述來看，PPP項目運營中面臨的風險因素極其復雜，合理分擔風險是保障PPP模式順利運營的前提。由于風險復雜，識別和度量PPP項目風險比較困難，用好PPP這把利器，需遵循大型項目建設的一般規(guī)律，將項目風險在參與方之間進行合理、公平地分擔。政府和社會資本應平等參與，堅持風險分擔最優(yōu)原則，根據(jù)PPP項目具體情況在政府和社會資本之間建立合理公平的風險分擔機制，避免將社會資本更多地單方面暴露在各種風險中。要按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。然而，特別需要注意，在項目合同中，應明確約定對市場需求風險、法律政策變化風險、競爭風險和其他相關風險（例如社會公眾反對）的承擔。

2.利益共享

利益共享是PPP的另一特征。在這里需要明確的是，PPP中公共部門與民營部門并不是分享利潤，而且還需要對民營部門可能的高額利潤進行控制，即不允許民營部門在項目執(zhí)行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項目都是公益性項目，不以利潤最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤，其實是很容易的一件事情，只要允許提高價格，就可以使利潤大幅度提高。不過，這樣做必然會帶來社會公眾的不滿，最終還可能會引起社會的混亂。既然形式上不能與民營部門分享利潤，那么如何與民營部門實際地共享利益呢？共享利益在這里除了共享PPP的社會成果之外，也包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機構取得相對平和、穩(wěn)定的投資回報。

一個 PPP 項目涉及多方利益，首先是政府公共部門，它代表公眾追求的是公平；其次是民營部門，它追求的是高效率和高收益；再次是公眾希望得到更多物美價廉的公共產品和服務。因此，對于社會資本和政府對項目的出發(fā)點是不同的，社會資本以利益最大化為目的，而政府是要在控制成本的前提下完成項目建設，因此要控制社會資本方的收益。對于社會資本而言，在國內基礎設施特許經營的項目中，社會資本對項目的預期內部收益率一般在8%～12%之間。政府一般希望把收益率控制在10%以內。例如重慶首宗土地一級整治PPP項目（經開區(qū)廣陽灣片區(qū)），采用年化投資收益率報價的方式進行招投標，年化投資收益率最低者為中標人，年化收益率上限為10% 。

項目是否能達到預期的內部收益率水平是社會資本方決定是否投資的重要標準。PPP項目中價格的確定也就成了一個難題，價格太高，違背了項目的出發(fā)點。價格太低，對社會資本方不利，甚至最終導致項目流標，因為政府在設計項目時，沒有給企業(yè)留出利潤空間，企業(yè)也就不愿意投標。因此為了更加符合PPP項目的風險分擔與利益共享的理念，在PPP項目招標前，政府應與企業(yè)溝通，而不應依舊走過去的那種“政府發(fā)標、企業(yè)應標”的路子。

在市場化條件下，對政府主管部門來說，理解并把握好內部收益率這一概念既有利于理解投資人的投資行為，也有利于結合實際情況更好地包裝項目，這樣政府才能更成功、更有效地在PPP項目中引入社會資本。

（三）項目運作方式

狹義的PPP 模式被認為是一系列項目運作模式的總稱，它包含BOT、TOT、BOO 等多種具體運作模式，更加強調公共部門和私人部門合作過程中的風險分擔機制和項目實施的資金價值（VFM）。對于不同的PPP運作方式，公共部門與私人部門的合作程度以及各自的義務職責均會有所不同。圖4.1列舉了部分項目運作方式中公共部門和私人部門的關系圖。

對于我國PPP的運作模型，財政部和國家發(fā)改委的文件中均有說明。從財政部文件看，PPP的運作模式包括：委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）。從發(fā)改委文件看，模式包括：建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—經營—轉讓（BOOT）、建設—擁有—運營（BOO）。對于建設—轉移（BT）是否屬于PPP的運作模式，目前爭議較大，財政部和發(fā)改委的文件中均不包括?？傊壳皣姨岢腜PP模式，一般都要包括運營（O）在內。不同的項目運作方式適用于不同的PPP項目，發(fā)改委文件中對以下三類項目適用的運作模式進行了規(guī)范。

經營性項目。對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進。

準經營性項目。對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等模式推進。

非經營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。

PPP的具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。結合我國基礎設施建設需求、經濟發(fā)展狀況和PPP 項目運作實踐，適合我國基礎設施項目的PPP 模式如表4.1 所示：

PPP項目的交易結構多種多樣，且一些創(chuàng)新的交易結構也不斷地涌現(xiàn)，但具體項目在設計和選擇交易結構時需考慮諸多因素，如：項目類型、政府的市場化目標以及投資人的投資目標、政府或國企的參與方式、項目建設范圍或資產范圍、資產權屬、項目運營安排、計劃實施進度、政府監(jiān)管體系、價格水平、收費機制等。所以并非所有的交易結構都適合任何一個PPP項目，還得具體項目具體分析。以下我們對主要的四類PPP項目交易結構進行相關分析和探討，以期在遇到具體的PPP項目時能正確選擇交易結構。

1.BOT模式

BOT為Build-Operate-Transfer的簡稱，即為“建設—經營—轉讓”。其具體含義為政府和項目公司之間達成協(xié)議，政府給予項目公司特許權，讓其在特許權期限內通過自己的資金募集方式，投資建設某一基礎設施項目，并對其運營維護以收回成本并盈利。在特許權期限時間之后，無償轉讓給政府。

BOT結構的特點：（1）投資者自負盈虧，因此必須對經營項目進行詳細的評估；（2）投資者或項目公司一般只擁有項目的經營權，而無所有權；（3）一般適用于高速公路、機場、鐵路、供水、停車場等項目。

BOT的運作模式可分為四階段：項目準備階段、融資建設階段、項目移交階段和政府運作階段。在項目準備階段，要確定項目、項目招投標、立案確定以及協(xié)商談判；在融資建設階段，進行組建項目公司、安排融資、融資實施；項目移交階段，管理項目資產、維護基金和運營管理權。

BOT模式的主要參與方與運作過程中要簽訂的合同如表4.2和表4.3。

2.BOO模式

BOO為Build-Own-Operate的簡稱，即為“建設——擁有——經營”，是BOT的一種衍生模式。其具體含義是由政府或所屬機構對基礎設施項目的建設和經營提供一種特許權協(xié)議作為項目融資的基礎，然后由本國公司或外國公司作為項目的投資者和經營者安排融資、承擔風險、開發(fā)建設并經營該項基礎產業(yè)項目，但是并不將此項基礎產業(yè)項目移交給相應的政府或所屬機構。BOO結構所涉及的主要合同與BOT基本一致，可參照BOT的合同內容。

BOO模式的運作過程如下：

項目準備階段：項目確定BOO項目、頒布BOO特許權、招標；

項目開發(fā)階段：成立項目公司、項目設計、簽約特許權協(xié)議、各合作參與方簽訂協(xié)議；

項目建設階段：項目公司通過承包商、顧問咨詢機構、工程監(jiān)管公司組織建設、施工、安排進度、計劃、資金運營；

項目運營階段：項目公司進行運行、維護、管理，收入為項目公司用以償還貸款及盈利。

3.TOT模式

TOT為Transfer-Operate-Transfer的簡稱，即為“移交——經營——移交”。其具體含義為政府把正在運營過程中的公共基礎設施項目的經營權，在一定期限內有償移交給社會投資者，社會投資者獲得項目經營權之后，在給定的期限內經營項目，而項目的收益則歸屬于社會投資者，社會投資者在特許經營期滿后，將公共基礎設施項目無償移交回政府。

TOT結構的特點：（1）TOT是通過轉讓已建成項目的產權和經營權來融資的；（2）政府通過TOT吸引社會資本購買現(xiàn)有的資產。

TOT結構的優(yōu)勢：（1）盤活存量資產，提高資產利用率；（2）擴大社會投資總量；（3）投資風險較低；（4）法律環(huán)節(jié)少，方便管理；（5）融資對象廣泛。

TOT結構的運作階段：（1）制定TOT方案并審批；（2）項目發(fā)起人設立項目公司，將項目所有權轉讓給公司；（3）TOT項目招標，投資者獲得一定期限內全部或部分運營許可權運營；（4）期滿移交。

4.ROT模式

ROT為Renovate-Operate-Transfer的簡稱，即為“改建——經營——移交”。其具體含義為在獲得政府特許授予專營權的基礎上，對過時、陳舊的項目設施、設備進行改造更新；在此基礎上由投資者經營20-30年后再轉讓給政府。這是BOT模式適用于已經建成，但已陳舊過時的基礎設施改造項目的一個變體，其差別在于“建設”變化為“改建”。

ROT結構的運作階段：（1）可行性研究階段，及時評估改建方案的財務模式；（2）融資和簽訂合同；（3）改建實施；（4）運營收益；（5）期滿移交。

（四）交易結構

1.總括

項目交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。

項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。政府為合作項目提供投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等支持，應明確具體方式及必要條件。若需要設定對投融資的特別監(jiān)管措施，應明確監(jiān)管主體、內容、方法和程序，以及監(jiān)管費用的安排等事項。同時，對投融資各方應規(guī)定違約責任，對存在違約行為的各方應追究違約責任。

項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。使用者付費（User Charge），又稱為用戶付費，是指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務?？尚行匀笨谘a助（Viability Gap Funding），是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經濟補助。政府付費（Government Payment），是指政府直接付費購買公共產品和服務，主要包括可用性付費（Availability Payment）、使用量付費（Usage Payment）和績效付費（Performance Payment）。

三種支付方式的支付模式如下圖所示。通常模式是由社會資本承擔設計、建運營承擔設計、建運營維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”，“政府付費”及必要的財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。地方政府要將與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理。

相關配套安排主要說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。

2.付費機制簡介

付費機制是政府和社會資本合作的重要基礎，關系到PPP項目的風險分配和收益回報，因而是政府和社會資本（或項目公司）共同的核心關注，也是PPP項目合同中最為關鍵的條款。根據(jù)PPP項目的行業(yè)、運作方式及具體情況的不同，需要設置不同的付費機制。常見的付費機制主要包括使用者付費、政府付費和可行性缺口補助三種。本部分將對設置不同的付費機制進行簡要闡述。

①使用者付費

使用者付費機制是指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務。項目公司直接從最終用戶處收取費用，以回收項目的建設和運營成本并獲得合理收益。在此類付費項目中，項目公司一般會承擔全部或者大部分的項目需求風險。

并非所有PPP項目都能適用使用者付費機制，使用者付費機制常見于高速公路、橋梁、地鐵等公共交通項目以及供水、供熱等部分公用設施項目中。

使用者付費機制的適用條件

具體PPP項目是否適合采用使用者付費機制，通常需要結合項目特點和實際情況進行綜合評估。適合采用使用者付費機制的項目通常需要具備：項目使用需求可預測、向使用者收費具有實際可操作性、符合法律和政策的規(guī)定。

使用者付費的定價機制

首先，要明確使用者付費的定價方式。實踐中，使用者付費的定價方式包括三種：根據(jù)《價格法》等相關法律法規(guī)及政策規(guī)定，由雙方在PPP項目合同中約定以及由項目公司根據(jù)項目實施時的市場價格定價。其中，除了最后一種方式是以市場價為基礎外，對于前兩種方式，均需要政府參與或直接決定有關PPP項目的收費定價。

當政府在參與定價時，要考慮到需求量對價格變動的敏感度（需求的價格彈性）、項目公司和項目本身的目標、有關定價是否超出使用者可承受的合理范圍以及是否符合法律法規(guī)的強制性規(guī)定等。在具體制定價格過程中，政府可以通過以下四種方式參與收費定價：政府設定其所轄區(qū)域內某一行業(yè)的統(tǒng)一價、政府設定其所轄區(qū)域內某一行業(yè)的最高價、雙方在合同中約定具體項目收費的價格以及雙方在合同中約定具體項目收費的最高價。此外，在一些PPP項目中，雙方還有可能約定具體項目收費的最低價，實際上將PPP項目的部分建設和運營成本直接轉移給使用者承擔。

唯一性條款和超額利潤限制機制

在采用使用者付費機制的項目中，由于項目公司的成本回收和收益取得與項目的實際需求量直接掛鉤，為降低項目的需求風險，確保項目能夠順利獲得融資支持和穩(wěn)定回報，項目公司通常會要求在PPP項目合同中增加唯一性條款，要求政府承諾在一定期限內不在項目附近新建競爭性項目。

在一些情形下，使用者需求激增或收費價格上漲，將可能導致項目公司因此獲得超出合理預期的超額利潤。針對這種情形，政府在設計付費機制時可以考慮設定一些限制超額利潤的機制，包括約定投資回報率上限，超出上限的部分歸政府所有，或者就超額利潤部分與項目公司進行分成等。但基本的原則是無論如何限制，付費機制必須能保證項目公司獲得合理的收益，并且能夠鼓勵其提高整個項目的效率。

②政府付費

政府付費是指政府直接付費購買公共產品或服務。其與使用者付費的最大區(qū)別在于付費主體是政府、而非項目的最終使用者。根據(jù)項目類型和風險分配方案的不同，政府付費機制下，政府通常會依據(jù)項目的可用性、使用量和績效中的一個或多個要素的組合向項目公司付費。

可用性付費

可用性付費（Availability Payment）是指政府依據(jù)項目公司所提供的項目設施或服務是否符合合同約定的標準和要求來付費?？捎眯愿顿M通常與項目的設施容量或服務能力相關，而不考慮項目設施或服務的實際需求，因此項目公司一般不需要承擔需求風險，只要所提供設施或服務符合合同約定的性能標準即可獲得付費。大部分的社會公共服務類項目（例如學校、醫(yī)院等）以及部分公用設施和公共交通設施項目可以采用可用性付費。一些項目中也可能會與按績效付費搭配使用，即如果項目公司提供設施或服務的質量沒有達到合同約定的標準，則政府付費將按一定比例進行扣減。

使用量付費

使用量付費（Usage Payment），是指政府主要依據(jù)項目公司所提供的項目設施或服務的實際使用量來付費。在按使用量付費的項目中，項目的需求風險通常主要由項目公司承擔。因此，在按使用量付費的項目中，項目公司通常需要對項目需求有較為樂觀的預期或者有一定影響能力。實踐中，污水處理、垃圾處理等部分公用設施項目較多地采用使用量付費。

一些項目中，使用量付費也可能與績效付費搭配使用，即如果項目公司提供的設施或服務未達到合同約定的績效標準，政府的付費將進行相應扣減。

績效付費

績效付費（Performance Payment）是指政府依據(jù)項目公司所提供的公共產品或服務的質量付費，通常會與可用性付費或者使用量付費搭配使用。在按績效付費的項目中，政府與項目公司通常會明確約定項目的績效標準，并將政府付費與項目公司的績效表現(xiàn)掛鉤，如果項目公司未能達到約定的績效標準，則會扣減相應的付費。

政府付費的調價機制

在長達20～30年的PPP項目生命周期中，市場環(huán)境的波動會直接引起項目運營成本的變化，進而影響項目公司的收益情況。設置合理的價格調整機制，可以將政府付費金額維持在合理范圍，防止過高或過低付費導致項目公司虧損或獲得超額利潤，有利于項目物有所值目標的實現(xiàn)。常見的調價機制包括：公式調整機制、基準比價機制、市場測試機制。

③可行性缺口補助

可行性缺口補助是在政府付費機制與使用者付費機制之外的一種折中選擇。對于使用者付費無法使社會資本獲取合理收益，甚至無法完全覆蓋項目的建設和運營成本的項目，可以由政府提供一定的補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分，使項目具備商業(yè)上的可行性。但此種付費機制的基本原則是“補缺口”，而不能使項目公司因此獲得超額利潤。

國際上關于可行性缺口補助的定義、適用范圍和補貼方式尚無統(tǒng)一的界定。在我國實踐中，可行性缺口補助的形式多種多樣，具體包括：

投資補助

在項目建設投資較大，無法通過使用者付費完全覆蓋時，政府可無償提供部分項目建設資金，以緩解項目公司的前期資金壓力，降低整體融資成本。通常政府的投資額應在制定項目融資計劃時或簽訂PPP項目合同前確定，并作為政府的一項義務在合同中予以明確。投資補助的撥付通常不會與項目公司的績效掛鉤。

價格補貼

在涉及民生的公共產品或服務領域，為平抑公共產品或服務的價格水平，保障民眾的基本社會福利，政府通常會對特定產品或服務實行政府定價或政府指導價。如果因該定價或指導價較低導致使用者付費無法覆蓋項目的成本和合理收益，政府通常會給予項目公司一定的價格補貼。例如地鐵票價補貼。

此外，政府還可通過無償劃撥土地，提供優(yōu)惠貸款、貸款貼息，投資入股，放棄項目公司中政府股東的分紅權，以及授予項目周邊的土地、商業(yè)等開發(fā)收益權等方式，有效降低項目的建設、運營成本，提高項目公司的整體收益水平，確保項目的商業(yè)可行性。

（五）合同體系

簽訂一系列合同來確立和調整彼此之間的權利義務關系，構成PPP項目的基本合同體系。根據(jù)項目的不同特點，相應的合同體系也會不同。合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、履約合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。在PPP項目合同體系中，各個合同之間并非完全獨立，而是緊密銜接、相互貫通的，合同之間存在著一定的“傳導關系”。

PPP項目合同是項目實施機構與中選社會資本簽訂（若需要成立專門項目公司的，由項目實施機構與項目公司簽訂）的約定項目合作主要內容和雙方基本權利義務的協(xié)議。其目的是在項目實施機構與社會資本之間合理分配項目風險，明確雙方的權利義務關系，保障雙方能夠依據(jù)合同約定合理主張權利，妥善履行義務，確保項目全生命周期內的順利實施。PPP項目合同是其他合同產生的基礎，也是整個PPP項目合同體系的核心。項目合同的核心內容是項目邊界條件，主要包括權利義務、交易條件、履約保障和調整銜接等邊界。權利義務邊界主要明確項目資產權屬、社會資本承擔的公共責任、政府支付方式和風險分配結果等。交易條件邊界主要明確項目合同期限、項目回報機制、收費定價調整機制和產出說明等。履約保障邊界主要明確強制保險方案以及由投資競爭保函、建設履約保函、運營維護保函和移交維修保函組成的履約保函體系。調整銜接邊界主要明確應急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、項目新增改擴建需求等應對措施。

股東協(xié)議由項目公司的股東簽訂，用以在股東之間建立長期的、有約束力的合約關系。股東協(xié)議通常包括以下主要條款：前提條件、項目公司的設立和融資、項目公司的經營范圍、股東權利、履行PPP項目合同的股東承諾、股東的商業(yè)計劃、股權轉讓、股東會、董事會、監(jiān)事會組成及其職權范圍、股息分配、違約、終止及終止后處理機制、不可抗力、適用法律和爭議解決等。

履約合同是項目公司與承包商、運營商等簽訂的合同，按照簽訂合約方的不同，履約合同又可分為工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同和保險合同等。

工程承包合同。項目公司一般只作為融資主體和項目管理者而存在，本身不一定具備自行設計、采購、建設項目的條件，因此可能會將部分或全部設計、采購、建設工作委托給工程承包商，簽訂工程承包合同。項目公司可以與單一承包商簽訂總承包合同，也可以分別與不同承包商簽訂合同。承包商的選擇要遵循相關法律法規(guī)的規(guī)定。由于工程承包合同的履行情況往往直接影響PPP項目合同的履行，進而影響項目的貸款償還和收益情況。因此，為了有效轉移項目建設期間的風險，項目公司通常會與承包商簽訂一個在固定價格、固定工期“交鑰匙”的合同，將工程費用超支、工期延誤、工程質量不合格等風險全部轉移給承包商。此外，工程承包合同中通常還會包括履約擔保和違約金條款，進一步約束承包商履行合同義務。

運營服務合同。根據(jù)PPP項目運營內容和項目公司管理能力的不同，項目公司有時會考慮將項目全部或部分的運營和維護事務外包給有經驗的運營商，并與其簽訂運營服務合同。個案中，運營維護事務的外包可能需要事先取得政府的同意。但是，PPP項目合同中約定的項目公司的運營和維護義務并不因項目公司將全部或部分運營維護事務分包給其他運營商實施而被豁免或解除。

原料供應合同。有些PPP項目在運營階段對原料的需求量很大、原料成本在整個項目運營成本中占比較大，同時受價格波動、市場供給不足等影響，無法保證能夠隨時在公開市場上以平穩(wěn)價格獲取原材料，繼而可能會影響整個項目的持續(xù)穩(wěn)定運營，例如燃煤電廠項目中的煤炭。因此，為了防控原料供應風險，項目公司通常會與原料的主要供應商簽訂長期原料供應合同，并且約定一個相對穩(wěn)定的原料價格。在原料供應合同中，一般會包括以下條款：交貨地點和供貨期限、供貨要求和價格、質量標準和驗收、結算和支付、合同雙方的權利義務、違約責任、不可抗力、爭議解決等。除上述一般性條款外，原料供應合同通常還會包括“照供不誤”條款，即要求供應商以穩(wěn)定的價格、穩(wěn)定的質量品質為項目提供長期、穩(wěn)定的原料。

產品或服務購買合同。在 PPP項目中，項目公司的主要投資收益來源于項目提供的產品或服務的銷售收入，因此保證項目產品或服務有穩(wěn)定的銷售對象，對于項目公司而言十分重要。根據(jù) PPP項目付費機制的不同，項目產品或服務的購買者可能是政府，也可能是最終使用者。以政府付費的供電項目為例，政府的電力主管部門或國有電力公司通常會事先與項目公司簽訂電力購買協(xié)議，約定雙方的購電和供電義務。此外，在一些產品購買合同中，還會包括“照付不議”條款，即項目公司與產品的購買者約定一個最低采購量，只要項目公司按照該最低采購量供應產品，不論購買者是否需要采購該產品均應按照該最低采購量支付相應價款。

從廣義上講，融資合同可能包括項目公司與貸款方簽訂的項目貸款合同、擔保人就項目貸款與貸款方簽訂的擔保合同、政府與貸款方和項目公司簽訂的直接介入?yún)f(xié)議等多個合同。其中，項目貸款合同是最主要的融資合同。在項目貸款合同中一般包括以下條款：陳述與保證、前提條件、償還貸款、擔保與保障、抵銷、違約、適用法律與爭議解決等。同時，出于貸款安全性的考慮，貸款方往往要求項目公司以其財產或其他權益作為抵押或質押，或由其母公司提供某種形式的擔?；蛴烧鞒瞿撤N承諾，這些融資保障措施通常會在擔保合同、直接介入?yún)f(xié)議以及PPP項目合同中具體體現(xiàn)。

由于PPP項目通常資金規(guī)模大、生命周期長，負責項目實施的項目公司及其他相關參與方通常需要對項目融資、建設、運營等不同階段的不同類型的風險分別進行投保。通?？赡苌婕暗谋ｋU種類包括貨物運輸險、建筑工程險、針對設計或其他專業(yè)服務的專業(yè)保障險、針對間接損失的保險、第三人責任險、政治風險保險等。

在PPP項目中還可能會涉及其他的合同，例如與專業(yè)中介機構簽署的投資、法律、技術、財務、稅務等方面的咨詢服務合同。

（六）監(jiān)管架構

監(jiān)管架構主要包括授權關系和監(jiān)管方式。授權關系主要是政府對項目實施機構的授權，以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權。例如，在北京地鐵四號線PPP項目中，北京市政府對北京基礎設施投資有限公司進行授權。監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。

政府或政府授權機構作為監(jiān)督方，在建設過程中對項目進度、工程質量、投資成本等方面的監(jiān)管較為完善，但實踐中不乏一些項目可能會出現(xiàn)因監(jiān)管不到位而引致的建設成本超支、工程進度放緩、工程劣質等情況。因此，在合同履行過程中，政府方應注重對工程項目的監(jiān)督。就具體監(jiān)管模式而言，可采用三級監(jiān)管模式。第一級監(jiān)管由政府指定或設立專門的監(jiān)管機構，以法律和合作協(xié)議為基礎，對項目質量、工期、成本等進行監(jiān)督；第二級監(jiān)督可委托監(jiān)理方進行第三方監(jiān)管，監(jiān)理方作為獨立第三方，與項目沒有直接利益關系，可作為政府監(jiān)管的良好補充；第三級監(jiān)管，在一些特定項目中，可設置民監(jiān)委員會，委員會對項目的質量、成本、安全等進行監(jiān)管，并向相關部門反映。