一、PPP項(xiàng)目實(shí)施方案中相關(guān)主體定位的法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)析

《某水利工程PPP項(xiàng)目實(shí)施方案》對(duì)相關(guān)參與主體的角色定位如下：

1.項(xiàng)目發(fā)起人：某區(qū)人民政府、某水利投資有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“某水投公司”）。2.項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)：某區(qū)水務(wù)管理局。3.項(xiàng)目業(yè)主：XX公司（由某區(qū)政府與某市政府新設(shè)或指定已成立的公司）。4.項(xiàng)目公司：某水投公司、某區(qū)人民政府和中標(biāo)社會(huì)資本為本項(xiàng)目實(shí)施合資組建形成的公司。5.政府出資人代表：XX公司。

（一）對(duì)于PPP項(xiàng)目發(fā)起人的主體定位

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》第六條的規(guī)定：“……政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目由政府或社會(huì)資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。（一）政府發(fā)起。財(cái)政部門(mén)（政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)負(fù)責(zé)向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門(mén)征集潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。行業(yè)主管部門(mén)可從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中的新建、改建項(xiàng)目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項(xiàng)目。（二）社會(huì)資本發(fā)起。社會(huì)資本應(yīng)以項(xiàng)目建議書(shū)的方式向財(cái)政部門(mén)（政府和社會(huì)資本合作中心）推薦潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。”因此，對(duì)于PPP項(xiàng)目的發(fā)起人，有且僅有兩類(lèi)：政府或社會(huì)資本（見(jiàn)下圖）。

因此，《某水利工程PPP項(xiàng)目實(shí)施方案》中某區(qū)人民政府、某水利投資有限責(zé)任公司共同作為PPP項(xiàng)目發(fā)起人，但某水利投資有限責(zé)任公司又不是社會(huì)資本方，這種主體定位，與《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》的相關(guān)規(guī)定，并不一致。

（二）對(duì)于PPP項(xiàng)目SPV與項(xiàng)目法人的主體定位

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》第二十三條的規(guī)定：“社會(huì)資本可依法設(shè)立項(xiàng)目公司。政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門(mén)（政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)監(jiān)督社會(huì)資本按照采購(gòu)文件和項(xiàng)目合同約定，按時(shí)足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司。”《某水利工程PPP項(xiàng)目實(shí)施方案》規(guī)定項(xiàng)目公司（SPV）由某水投公司、某區(qū)人民政府和中標(biāo)社會(huì)資本為本項(xiàng)目實(shí)施合資組建形成的公司，但是某水投公司的主體身份并非政府指定的相關(guān)機(jī)構(gòu)，因?yàn)椤赌乘こ蘌PP項(xiàng)目實(shí)施方案》已經(jīng)規(guī)定了政府出資人代表為XX公司。

另外，將項(xiàng)目公司（SPV）與項(xiàng)目法人分設(shè)，雖然法律上并無(wú)禁止，但是在《某水利工程PPP項(xiàng)目實(shí)施方案》的前后文表述中，將項(xiàng)目公司（SPV）與項(xiàng)目法人在局部章節(jié)中表述混同且對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的方案設(shè)計(jì)也前后不一。