五、即使復雜也須完善的土地一級開發PPP模式合同體系

（一）PPP模式擁有復雜的合同文本體系

根據《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》第十一條第五項的規定：“（五）合同體系。合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。項目邊界條件是項目合同的核心內容，主要包括權利義務、交易條件、履約保障和調整銜接等邊界。權利義務邊界主要明確項目資產權屬、社會資本承擔的公共責任、政府支付方式和風險分配結果等。交易條件邊界主要明確項目合同期限、項目回報機制、收費定價調整機制和產出說明等。履約保障邊界主要明確強制保險方案以及由投資競爭保函、建設履約保函、運營維護保函和移交維修保函組成的履約保函體系。調整銜接邊界主要明確應急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、項目新增改擴建需求等應對措施。”因此，PPP模式的項目合同體系，相當之復雜。但作為政府方與社會資本方權利義務責任的載體，即使復雜，也須完善。

因PPP模式合同體系之復雜，國家發展和改革委員會特發布了《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》，財政部也特發布了《財政部關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號），其中作為附件的《PPP項目合同指南（試行）》更是長達145頁。這兩部合同指南，以供適用。

（二）土地一級開發PPP模式也有一系列合同文本體系須完善

在某市某片區土地一級開發整治PPP項目中，中標人中標后，首先與招標人簽訂《某市某片區土地一級開發整治PPP項目股權投資合作合同》。此合同屬于總體框架合同，全文只有34條。但在該合同中，約定了各方的核心權利以及下一步需要簽訂的系列合同，如該合同第二十二條“本合同與項目合同”約定：“本合同為本項目的總體框架協議，甲方（招標人）有權在簽訂本合同之后，安排其全資子公司或控制的企業，與乙方（中標人）或本合同第一條列明的其他主體，按本合同確定的原則及甲方的要求，簽訂其他項目合同。乙方不能按本合同約定與甲方簽訂相關項目合同成立項目公司，甲方有權單方面解除本合同，履約保證金不予退還。”

簽訂其他項目合同，包含以有限合伙方式共同發起設立一家基金合伙企業的合同（含章程），基金合伙企業與其他公司設立項目公司的合同（含章程），招標人與項目公司之間對某市某片區土地一級開發的委托合同，項目公司與勘察、設計、施工、監理、招標代理機構、貨物供應商、資產評估、會計師事務所、金融機構、擔保方等單位簽訂的系列合同。合同雖多，但恰如《財政部關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》所說：“PPP模式是在基礎設施和公共服務領域政府和社會資本基于合同建立的一種合作關系。‘按合同辦事’不僅是PPP模式的精神實質，也是依法治國、依法行政的內在要求。加強對PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉讓、終止直至失效的全過程管理，通過合同正確表達意愿、合理分配風險、妥善履行義務、有效主張權利，是政府和社會資本長期友好合作的重要基礎，也是PPP項目順利實施的重要保障。”因此，PPP模式的系列合同，須予以完善。但不用擔心的是，并不是所有的合同都同時簽訂，而是根據土地一級開發PPP項目的進展時序，逐步簽訂、完善相應的合同。