第二節(jié)　非洲外國投資準入制度

國際投資所涉及的法律關系較為復雜，通常包括以下內容：（1）外國投資者和東道國自然人、法人及其他經濟實體基于投資所產生的普通商事關系；（2）外國投資者與東道國之間基于投資所產生的投資管理和保護關系；（3）跨國投資者與本國有關機構之間基于投資促進和投資保險所產生的關系；（4）政府之間以及政府與國際組織之間為促進和保護投資或協(xié)調投資關系而締結雙邊或多邊條約所產生的關系等[1]。從對上述法律關系的調整方法來看，第4類關系主要通過國際法的方式加以調整，例如多邊公約和雙邊條約等；第3類關系主要通過投資者母國國內法進行調整；除此之外的其他法律關系主要都通過東道國的國內法加以調整。而國家在國際投資中的角色可能是東道國也可能是投資者母國，根據(jù)其所扮演的角色不同，其國內投資法的調整重點也有所不同。非洲國家由于歷史相似，經濟發(fā)展水平大致相當，因此其投資準入方面的法律制度表現(xiàn)出了高度的相似性。后文將重點對非洲國家的投資準入制度進行比較研究。

一、專門機關和主要法律

國際投資是資本以營利為目的所進行的跨國流動，資本總是從成本高、收益低的地方流向成本低、收益高的地方，從全球視角來看，國際投資主要是從發(fā)達國家流向發(fā)展中國家。因此發(fā)達國家主要作為投資者母國，而發(fā)展中國家主要扮演東道國的角色。發(fā)達國家一般對資本輸入提供國民待遇，發(fā)展中國家與此不同，常常要制定專門的外國投資法來調整涉外的直接投資，尤其要對外商投資的準入制度進行詳細的規(guī)定，例如外商投資的企業(yè)形式、外資持股比例、相關審批制度等。由于投資法律制度涉及的方面十分廣泛，且隨著時間的推移和本國發(fā)展方針戰(zhàn)略的變化，投資法律制度會相應地進行調整，所以難以形成專門的綜合性的法典?？傮w來看，非洲各國的投資法律都形成了由基本法和眾多專門法律共同構成的投資法律體系，蔚為壯觀。

為了方便對外國投資實施統(tǒng)一管理，大部分非洲國家設立了專門的外國投資管理機構，由這些機關具體實施國家的外國投資法律法規(guī)，制定外資指導政策。從投資者的角度來看，這些專門機構的出現(xiàn)為投資者在非洲國家投資興辦實業(yè)提供了巨大的便捷，能夠為投資者提供一站式服務，避免了投資者在繁雜的官僚機構之間進行漫長的“公章旅行”。

下圖為非洲國家的投資主管機構和主要法律：

其中喀麥隆的投資事務并不由某一個政府部門主管，而是由數(shù)個政府部門分別主管與其職權相關的投資事務，根據(jù)《政府組織法令》的規(guī)定，這些政府部門包括：農業(yè)與農村發(fā)展部，經濟與金融部，工業(yè)、礦業(yè)與技術發(fā)展部，種植業(yè)、發(fā)展計劃與國土整治部，運動與體育部等。

專門投資主管機構的任務包括批準投資申請，提供投資相關環(huán)境及法律方面的信息，以及幫助投資者與政府當局進行溝通等，在服務投資者方面起到了非常重要的作用。例如，坦桑尼亞在1997年的《坦桑尼亞投資法》中規(guī)定，坦桑尼亞投資中心（TIC）作為政府全權處理投資事務的首要機構。埃塞俄比亞設立了埃塞俄比亞投資管理局（EIA）為埃塞俄比亞的所有外商投資提供一條龍服務。加納政府在1995年設立了加納投資促進中心，其主要職能包括制定投資政策，完善投資環(huán)境，收集公布投資信息，同時還承擔企業(yè)注冊及信息保存等職能。

專門投資管理機構和專門法律為創(chuàng)造便捷、穩(wěn)定的投資環(huán)境打下了良好的基礎，非洲國家的投資準入制度，包括投資審批、投資范圍的確定等，都是通過這些法律得以明確，并由專門的投資機關進行實際操作的。正是由于投資專門機構的存在，使得外商來非洲投資的程序大大簡化，進一步減少了因為官僚主義而對投資造成的不必要限制。

二、投資審批程序

外國投資審批制度是指東道國政府或其授權機關根據(jù)本國法律、政策和特定時期的經濟發(fā)展水平和目標，按照一定的標準和程序，對擬輸入本國的外國直接投資進行鑒別和評價，并決定是否批準的制度[2]。投資審批制度是東道國對于國家主權的正當行使，以外國投資項目在技術上和經濟上的可行性為標準，審查其對于國民經濟發(fā)展的價值[3]，其目的在于確保外國投資符合本國的發(fā)展目標，排斥不利于本國經濟發(fā)展的外國投資者，并在一定程度上保護本國產業(yè)。

發(fā)達國家的工業(yè)體系完善，經濟抗沖擊的能力較強，市場開放程度較高，因此對于外國投資的審批程序較為簡單，通常對外國企業(yè)采取國民待遇，并沒有專門針對外資企業(yè)的特殊程序。而發(fā)展中國家由于經濟不發(fā)達，經濟的穩(wěn)定性不強，國內工業(yè)體系不健全，往往需要在法律層面采取特殊的措施加以規(guī)范和保護。非洲國家都是發(fā)展中國家，國內市場都很不成熟，無法像西方發(fā)達的經濟體那樣，采取較為寬松的市場審批和監(jiān)管體制。此外，非洲國家國內的市場參與者對于外國投資者的了解程度不高，競爭力方面的弱勢十分明顯。因此，非洲國家曾普遍在外國資本設立或并購公司時設置嚴格的審批程序。

贊比亞法律規(guī)定的投資程序就較為復雜，除了進行公司登記以外還應獲得相應的許可證和執(zhí)照。贊比亞《公司法》規(guī)定，創(chuàng)辦公司需要在專利和公司注冊辦公室（Patents and Companies Registration Office）進行注冊。兩個或兩個以上的自然人可以申請注冊公司，注冊時需提交下列文件：（1）名稱申請，以避免與已使用的公司名相同或相似；（2）公司董事和秘書簽署的公司注冊申請；（3）公司章程；（4）依照《公司法》進行的法定申明；（5）簽字同意擔任董事或秘書的同意書；（6）有限責任公司的保證申明。公司的最低注冊資本金為500萬克瓦查（約1000美元）。此外，贊比亞法律對公司還有一項特殊的要求，即至少一半董事應為贊比亞居民。根據(jù)贊比亞《投資法》的規(guī)定，外國人在贊比亞的投資均需到贊比亞投資中心（Zambia’s Investment Centre）申請投資許可證。在通信、銀行、旅游、交通、礦業(yè)、衛(wèi)生、教育、林業(yè)及航空等領域的投資，除了向贊比亞投資中心申請許可證外，還需要得到國家相關行業(yè)主管部門的批準。

然而，隨著非洲國家發(fā)展本國經濟的目標日益明確，為了更好地吸引外資，非洲大多數(shù)國家都大力簡化投資程序，為外商到非洲投資提供了極大方便，這也必將是今后投資準入制度的發(fā)展趨勢。例如，《尼日利亞投資法》在公司法人設立程序中規(guī)定，外商設立公司只需要在尼日利亞鼓勵投資委員會進行注冊登記，登記時間減少到了14日?？梢钥闯觯@一規(guī)定已經將外商在尼日利亞投資注冊公司的程序大大簡化，避免對外商提出苛刻的要求，提高了辦事效率，加大了行政工作的透明度。而在市場開放程度較高，且繼承了英國普通法的南非，此類程序則更為簡便，只需要在南非貿工部或者其代表處領取一份表格，通過郵寄的方式將填寫完畢的表格交到貿工部的相關部門，就能夠自動獲得注冊[4]。

為了使外資企業(yè)降低審批成本，非洲國家在投資審批制度的改革中將整合程序作為重點，以求達到縮短審批時間、降低審批費用的目的。例如，埃及新投資法將投資相關的審批全都交給了投資與免稅區(qū)總局（General Authority for Investment and Free Zones，GAFI），投資者只要按照要求向GAFI提交相應的材料即可完成投資審批手續(xù)。公司設立采取注冊制，提交材料后15天內沒有因為違法違規(guī)或缺乏資質被有關部門駁回，即宣告公司成立。而納米比亞將外資企業(yè)的注冊登記和管理等事項統(tǒng)歸于貿易與工業(yè)部（Ministry of Trade and Industry），從準備文件、填寫表格開始到取得營業(yè)許可，獲得增值稅號為止的整個過程大約需要五到六周時間，股份有限公司注冊及服務費大約在2000～4000納元，封閉公司注冊服務費約800納元。

三、投資范圍限制

投資審批程序已經在向日益簡化的方向發(fā)展，從實質審查轉變?yōu)樾问綄彶椤Ｊ沟猛顿Y審批程序保護本國產業(yè)的功能已經被大大弱化。因而投資范圍（或稱投資方向）的限制成為東道國保護本國產業(yè)的重要措施。

非洲各國對投資方向均有一定的規(guī)制，主要表現(xiàn)為投資須符合政府規(guī)劃的有限發(fā)展的部門或地區(qū)。其目的在于改善當?shù)氐纳顥l件，有利于東道國當?shù)厝肆Y源和自然資源的適用，防止或減少環(huán)境污染，為該東道國外匯收支平衡提供純利潤，促進東道國的發(fā)展等。通行的做法是將各個產業(yè)部門分為鼓勵、允許、限制、禁止等類別。因此，各國對投資范圍的規(guī)定主要分為兩方面，一方面是從消極方面明確規(guī)定不對外開放的行業(yè)，另一方面則是從積極方面規(guī)定鼓勵的行業(yè)[5]。

消極方面的投資范圍規(guī)制主要是指東道國劃定的禁止或限制外國資本進入的經濟領域。由于非洲國家近代以來被殖民的歷史，使得其對于國家安全十分重視，對于西方國家的“新殖民主義”懷著一定的戒心，因此很多國家都劃定了一些關系到國家安全和經濟命脈的領域，在這些領域內禁止或者限制外國資本的進入。通常來看，這些經濟領域主要分布在采礦、石油、電信等領域，但所謂的外資禁入或限入并不是在全部領域實施的，大部分國家只會對儲量較大的部分礦種或者限定規(guī)模的部分礦藏實施外資禁入或限入。

積極方面的投資范圍規(guī)制主要是由于非洲國家經濟基礎比較薄弱，為了更為有效地利用外資幫助本國實現(xiàn)發(fā)展，常常會劃定一定的經濟領域實施優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，在這些領域內加大力度吸引外國資本，對外國資本實施一些非?？捎^的優(yōu)惠措施，例如減免稅收等。此外，由于在歷史上非洲國家的黑人長期處于經濟、政治、文化上的不利地位，為了對過往的歷史加以彌補，提升黑人的整體競爭力，許多非洲國家實施了黑人經濟振興計劃，對于符合黑人經濟振興計劃的投資項目，當?shù)卣矔谡呱咸峁┮恍﹥?yōu)惠。下文中將對非洲十國的投資限制或禁止項目進行介紹，而投資鼓勵項目的相關內容將在本章第四節(jié)進行詳細探討。

從理論上來講，東道國對限制或禁止進入的行業(yè)的規(guī)定可以采取兩種立法模式，一種是明確列舉限制或禁止外資進入的行業(yè)領域，未列舉的領域則允許自由進入；另一種是明確列舉允許外資進入的行業(yè)，而其他行業(yè)則不予進入。但是從實際上看，后一種模式由于對于市場的限制過于嚴格，無法適應今日的經濟發(fā)展要求，也不符合非洲國家努力吸收外資發(fā)展經濟的需求，因此幾乎所有的國家都采取了第一種立法模式。如何選擇限制或禁止外資進入的行業(yè)，需要東道國衡量自身的國家利益和發(fā)展需求。雖然各國的實際情況有所不同，但仍然能夠看到一些共同點。

由于非洲國家多數(shù)都是資源大國，石油及其他礦藏儲存豐富，因此石油行業(yè)和采礦業(yè)成為多數(shù)非洲國家的支柱性產業(yè)。這些行業(yè)發(fā)展?jié)摿薮螅捎陉P系到國家安全問題，因此各國通常不會完全開放這些領域，一般會規(guī)定外資進入這些領域時，需要通過特別的審批程序，或者規(guī)定外資的持股比例上限。

例如贊比亞《投資法》就將石油等能源類礦藏和鈾礦等放射性礦藏的開采列為需要申請專門許可證的行業(yè)。投資采礦行業(yè)則需要礦業(yè)和礦產資源部頒發(fā)的許可證和執(zhí)照。根據(jù)不同的礦藏類型，這些許可證和執(zhí)照包括了大型采礦許可證（Large Scale Mining Licence）、小型采礦許可證（Small Scale Mining Licence）、勘探執(zhí)照（Prospecting Licence）、勘探許可證（Prospecting Permit）等。

摩洛哥對于大部分的投資領域沒有本地化成分的要求，無需與本地實體聯(lián)合或合作。但摩洛哥政府對磷礦的開采等某些商業(yè)活動仍然維持了部分乃至全部國有化經營的政策，對外資所占的比例進行了相應的限制。

石油行業(yè)、采礦業(yè)等資源相關行業(yè)在整個非洲存在的限制是最多的。除了這些行業(yè)以外，還有一些行業(yè)領域由于其性質敏感，東道國也往往限制外資的進入。例如坦桑尼亞還禁止外資進入迷幻藥的制造和加工行業(yè)、武器和軍火制造業(yè)，在市場開放程度較高的坦桑尼亞，這兩者也是為數(shù)不多的幾項外資投資禁止項目。

再如，贊比亞也對三種行業(yè)設置了外商投資的限制，外商需要得到事先審批方能進入，三種行業(yè)分別是：（1）制造武器、彈藥、炸藥、軍用汽車和設備、軍用飛機和其他軍用五金的產業(yè)；（2）制造毒藥、尼古丁、危險藥品、毒品、含有其他有害和致癌物質的產業(yè)；（3）生產貨幣、硬幣、有價證券的產業(yè)。

除上述行業(yè)外，由于不同國家經濟有不同的個性，各國也會有針對性地對部分行業(yè)進行外資禁入或限入。這主要反映了各國市場的特殊調控需要，并無一般的規(guī)律。例如加納政府規(guī)定美容美發(fā)行業(yè)“保留給加納公民，不得被非公民取得”，這一規(guī)定即是典型。

隨著各國自由化性質的外資法改革的推廣以及自由化性質的投資條約實踐的普及，投資準入自由化逐步成為世界性的立法趨勢。而順應這一趨勢，非洲國家也紛紛減少本國的投資準入方面的限制措施。

蘇丹在投資領域方面的準入限制就非常少。在蘇丹2013年頒布的《鼓勵投資法》（National Investment Encouragement Act 2013）中，就沒有專門規(guī)定投資領域方面的限制。

尼日利亞《投資促進委員會16號法令》規(guī)定，除了“禁止性企業(yè)”和“石油企業(yè)”兩個投資例外，該國其他的企業(yè)和企業(yè)股權都全部向外國投資者開放。該法令取消了外國投資可持股份的上限，外國投資者可以在除油氣以外的其他投資領域擁有100%的股權。