第二十五條 〔被告〕

公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機關是被告。

經復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告；復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告。

兩個以上行政機關作出同一具體行政行為的，共同作出具體行政行為的行政機關是共同被告。

由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。由行政機關委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機關是被告。

行政機關被撤銷的，繼續行使其職權的行政機關是被告。

條文注釋

被告，是指經原告起訴其具體行政行為侵犯自己的合法權益，而被人民法院通知以自己的名義應訴的行政機關或者經法律、法規授權的組織。被告資格的構成要件包括：（1）必須是行政機關或者經法律、法規授權的組織，不能是行政機關或經法律、法規授權的組織內的工作人員，也不能是國家；（2）必須是被訴具體行政行為的作出者；（3）必須是具有訴訟權利能力的行政機關或組織，以自己的名義應訴；（4）必須經人民法院通知應訴。

行政復議案件中被告的確定，分為以下幾種情況區別對待：（1）復議機關維持原具體行政行為的，已作出原具體行政行為的行政機關為被告；（2）復議機關改變原具體行政行為的，復議機關為被告；（3）復議機關在法定的期間內不做復議決定，當事人對原具體行政行為不服提起訴訟的，應當以作出原具體行政行為的行政機關為被告；（4）當事人對復議機關不作為不服提起訴訟的，應當以復議機關為被告。

關于“具體行政行為由兩個以上行政機關共同作出”的認定。在認定時，注意該項具體行政行為是兩個以上行政機關共同行使職權的結果，其直觀表現就是該具體行政行為由兩個以上行政機關共同簽署。如果只有一個行政機關署名，則無論在作出該具體行政行為的過程當中有沒有其他行政機關的參與、參與程度如何，都不能視為“共同作出”。

配套規定

《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（2000年3月8日）

第十九條 當事人不服經上級行政機關批準的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應當以在對外發生法律效力的文書上署名的機關為被告。

第二十條 行政機關組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的名義作出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構的行政機關為被告。

行政機關的內設機構或者派出機構在沒有法律、法規或者規章授權的情況下，以自己的名義作出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告。

法律、法規或者規章授權行使行政職權的行政機關內設機構、派出機構或者其他組織，超出法定授權范圍實施行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以實施該行為的機構或者組織為被告。

第二十一條 行政機關在沒有法律、法規或者規章規定的情況下，授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的，應當視為委托。當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告。

第二十二條 復議機關在法定期間內不作復議決定，當事人對原具體行政行為不服提起訴訟的，應當以作出原具體行政行為的行政機關為被告；當事人對復議機關不作為不服提起訴訟的，應當以復議機關為被告。

第二十三條 原告所起訴的被告不適格，人民法院應當告知原告變更被告；原告不同意變更的，裁定駁回起訴。

應當追加被告而原告不同意追加的，人民法院應當通知其以第三人的身份參加訴訟。

《最高人民法院關于審理反傾銷行政案件應用法律若干問題的規定》（2002年11月21日）

第三條 反傾銷行政案件的被告，應當是作出相應被訴反傾銷行政行為的國務院主管部門。

《最高人民法院關于審理反補貼行政案件應用法律若干問題的規定》（2002年11月21日）

第三條 反補貼行政案件的被告，應當是作出相應被訴反補貼行政行為的國務院主管部門。

《最高人民法院辦公廳關于中國人民銀行分支機構是否具有行政訴訟主體資格問題的復函》（2002年5月31日）

中國人民銀行辦公廳：

你廳銀辦函〔2002〕236號函收悉。經研究認為，根據《中華人民共和國中國人民銀行法》等法律法規規章和《中華人民共和國行政訴訟法》及司法解釋的有關規定，當事人對人民銀行分支機構依法律授權作出的金融監管的具體行政行為不服提起行政訴訟的，應當以人民銀行分支機構為被告。

配套解讀

1.當事人不服經上級行政機關批準的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應當以在對外發生法律效力的文書上署名的機關為被告。如果被訴具體行政行為經過上級行政機關批準，而在對外發生法律效力的法律文書上是由上級行政機關和下級行政機關共同署名的，由該上級行政機關和下級行政機關作為共同被告。

2.在行政授權情況下作出的具體行政行為被告的確定。行政權授予的對象，既包括行政機關以外的其他組織，也包括行政機關的內設機構和派出機構。經授權的其他組織、行政機關的內設機構及派出機構有權以自己的名義實施行政行為，無論其是否超出法定授權范圍實施行政行為，當事人不服提起訴訟的，均應以作出具體行政行為的機構、組織為被告。反之，如果行政機關的內設機構或者派出機構在沒有法律、法規或者規章授權行使行政職權的情況下，以自己的名義作出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告。

3.根據《最高人民法院辦公廳關于中國人民銀行分支機構是否具有行政訴訟主體資格問題的復函》的規定，當事人對人民銀行分支機構依照法律授權作出的金融監管的具體行政行為不服提起行政訴訟的，應當以人民銀行分支機構為被告。因此，中國人民銀行分支機構具有訴訟主體資格，當事人對其依據法律授權作出的具體行政行為不服提起行政訴訟的，應當以該分支機構為被告。

4.對于由行政組建機關作出的具體行政行為，如何確定被告?如果新組建的機構是行政主體，就以其為被告；如果新組建的機構具備行政管理職能但又不具備獨立承擔法律責任的能力，對于其以自己的名義作出的具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構的行政機關為被告。

行政機關在沒有法律、行政法規或者規章明確規定的情況下，授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的，視為委托。當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告。

5.對于遺漏被告的情況，人民法院必須征得原告的同意才能追加被告，如果原告不同意追加被告，人民法院應當通知其以第三人的身份參加訴訟；對于被告不適格的情況，人民法院應當告知原告變更被告，該告知中必須明確指出誰為適格被告，如果原告不同意變更被告，則起訴不能成立，人民法院應當即時作出裁定，駁回原告的起訴。

案例注釋

案例10：大學是行政訴訟的適格被告（《最高人民法院公報》2003年第1期）

1994年9月，原告田某考入被告北京某大學下屬的應用科學學院物理化學系，取得本科生學籍。1996年2月29日，田某在參加電磁學課程補考過程中，隨身攜帶寫有電磁學公式的紙條，中途去廁所時，紙條掉出，被監考教師發現。監考教師雖未發現田某有偷看紙條的行為，但還是按照考場紀律，當即停止了田某的考試。北京某大學于同年3月5日按照“068號通知”第三條第五項關于“夾帶者，包括寫在手上等作弊行為者”的規定，認定田某的行為是考試作弊，根據第一條“凡考試作弊者，一律按退學處理”的規定，決定對田某按退學處理，4月10日填發了學籍變動通知。但是，北京某大學沒有直接向田某宣布處分決定和送達變更學籍通知，也未給田某辦理退學手續。田某繼續在該校以在校大學生的身份參加正常學習及學校組織的活動。

1996年3月，原告田某的學生證丟失，未進行1995至1996學年第二學期的注冊。同年9月，被告北京某大學為田某補辦了學生證。其后，北京某大學每學年均收取田某交納的教育費，并為田某進行注冊、發放大學生補助津貼，還安排田某參加了大學生畢業實習設計，并由論文指導教師領取了學校發放的畢業設計結業費。田某還以該校大學生的名義參加考試，先后取得了大學英語四級、計算機應用水平測試BASIC語言成績合格證書。田某在該校學習的4年中，成績全部合格，通過了畢業實習、設計及論文答辯，獲得優秀畢業論文及畢業總成績全班第九名。

被告北京某大學的部分教師曾經為原告田某的學籍一事向原國家教委申訴，原國家教委高校學生司于1998年5月18日致函北京某大學，認為該校對田某違反考場紀律一事處理過重，建議復查。同年6月5日，北京某大學復查后，仍然堅持原處理結論。

1998年6月，被告北京某大學的有關部門以原告田某不具有學籍為由，拒絕為其頒發畢業證，進而也未向教育行政部門呈報畢業派遣資格表，學校也因此沒有將田某列入授予學士學位資格名單內交本校的學位評定委員會審核。田某認為自己符合大學畢業生的法定條件，北京某大學拒絕給其頒發畢業證、學位證是違法的，遂向北京市海淀區人民法院提起行政訴訟。

綜上，本案中被告北京某大學雖然不是行政機關，但它是根據《教育法》和《高等教育法》由國家創辦的高等學校，是國家設立的公共教育機構之一。被告頒發畢業證、學位證的權力，是根據《教育法》和《高等教育法》取得的，屬于行使國家行政職權的范疇。被告北京某大學拒絕給田某頒發畢業證、學位證的行為，屬于根據國家法律、法規授權行使國家行政職權的行政行為，因此，北京某大學屬于適格的被告。